劉笑霞　李明輝

摘要：現(xiàn)有文獻對反腐敗體系構(gòu)成的論述有一定的局限性。一個完整的反腐敗體系應(yīng)具備預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、懲戒、預(yù)警和控制等五項功能，這些功能是確定反腐敗體系構(gòu)成要素及要素之間相互關(guān)系的基礎(chǔ)。應(yīng)當從這些功能出發(fā)，確定反腐敗體系的構(gòu)成要素，包括建立腐敗預(yù)防機制、腐敗發(fā)現(xiàn)機制、腐敗懲戒機制、腐敗預(yù)警機制和腐敗控制機制，從而構(gòu)建起一個有著內(nèi)在邏輯的、系統(tǒng)的、完整的和開放的反腐敗體系，以保證反腐敗體系目標的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：反腐敗體系；功能；構(gòu)成要素

中圖分類號：D630.9文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2015）09-0005-05

當前，我國正在探索建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系。要建立健全反腐敗體系，首先要明確反腐敗體系的構(gòu)成要素。對于反腐敗體系的構(gòu)成要素，許多學者和機構(gòu)都進行了探討，這些研究對于我國反腐敗體系的建立和完善，具有重要的參考價值。然而，現(xiàn)有的研究往往注重從條塊化的機制角度來分析反腐敗體系的構(gòu)成，且偏向于宏觀制度。本文認為，應(yīng)當從反腐敗體系應(yīng)具備的功能出發(fā)，確定反腐敗體系的構(gòu)成要素。

一、我國學者關(guān)于反腐敗體系構(gòu)成要素的觀點評述

1.我國學者的一些觀點

中共中央2005年1月發(fā)布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》（以下簡稱《綱要》）提出，要堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防，建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系。其后，國內(nèi)許多學者結(jié)合《綱要》，就反腐敗體系的構(gòu)成進行了探討。如時運生認為，不同發(fā)展階段的國家具有不同的反腐模式，但在控制腐敗體系方面仍有許多相同之處，主要表現(xiàn)在預(yù)防、懲治、國際合作等三個方面。①這實際上是參考了《聯(lián)合國反腐敗公約》的觀點。安徽省構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系課題組認為，懲治和預(yù)防腐敗體系由宣傳教育機制、規(guī)范權(quán)力機制、法制約束機制、權(quán)力監(jiān)督機制、查處懲治機制、評價監(jiān)測機制、改革創(chuàng)新機制、組織領(lǐng)導體制等8個相互關(guān)聯(lián)的方面組成。②郭學德認為，懲治和預(yù)防腐敗體系應(yīng)包括領(lǐng)導組織體系、教育宣傳體系、法規(guī)制度體系、監(jiān)督制約體系、評價問責體系等內(nèi)容。③任建明和杜治洲指出，反腐敗的對策不外乎打擊、預(yù)防和教育，應(yīng)該把這三種基本戰(zhàn)略或?qū)Σ呒{入反腐敗政策體系中并形成一個互補、系統(tǒng)的對策框架。④林尚立認為，反腐敗的綜合治理體系由專門的反腐敗制度建設(shè)和國家基本制度建設(shè)合并而成，它是由黨內(nèi)制度體系、監(jiān)督制度體系和管理制度體系三個層面的制度構(gòu)成的制度網(wǎng)絡(luò)。⑤何增科在“透明國際”的“國家廉政體系”的基礎(chǔ)上加入了黨委、人大、民主黨派與政協(xié)等中國元素，構(gòu)建了“現(xiàn)代國家廉政制度體系”。⑥

2.對現(xiàn)有觀點的評價

上述學者實際上是從不同角度來認識反腐敗體系的構(gòu)成要素的，無所謂誰對誰錯的問題。不過，現(xiàn)有文獻對反腐敗體系構(gòu)成的闡述存在一定的局限性。第一，著重從腐敗的成因入手并從教育、監(jiān)督、制度等角度來構(gòu)建反腐敗體系，而較少從腐敗治理本身的目標和程序出發(fā)來構(gòu)建反腐敗體系。第二，側(cè)重于提出多元化的反腐敗機制，而忽視這些機制究竟如何實現(xiàn)反腐敗目標以及相互之間的關(guān)系如何。第三，重視條塊化的機制設(shè)計，而忽視不同機制的功能整合?，F(xiàn)有的研究往往將反腐敗體系劃分為若干個方面的制度，然而，在許多情況下，很難將反腐敗體系分割為相互獨立的條塊，因為反腐敗體系的各個要素之間并不是完全獨立的關(guān)系，而是有著很大的重合性和關(guān)聯(lián)性，并且，條塊化的制度設(shè)計在完備性和系統(tǒng)性方面往往存在不足。第四，簡單地照搬《綱要》的闡述?！毒V要》是指導我國具體反腐敗實踐的綱領(lǐng)性文件，其對我國現(xiàn)時環(huán)境下建立和完善反腐敗體系的實踐指導意義是毋庸置疑的，但其畢竟不是學術(shù)分析。

筆者認為，從腐敗的成因和影響因素出發(fā)來進行分析，固然有助于有針對性地建立反腐敗應(yīng)對措施，但這樣難以形成系統(tǒng)的反腐敗要素體系。在構(gòu)建反腐敗體系時，還應(yīng)當從反腐敗體系的基本目標出發(fā)，從反腐敗體系的功能入手，形成一個有著內(nèi)在邏輯的、系統(tǒng)的要素體系。

二、我國反腐敗體系的功能

反腐敗體系的基本目標是減少腐敗現(xiàn)象發(fā)生的可能性，降低腐敗造成的危害。一個完整的反腐敗體系至少應(yīng)具備預(yù)防、發(fā)現(xiàn)（偵查）、懲戒、風險預(yù)警、腐敗控制與補救五項功能。⑦其中，預(yù)防、發(fā)現(xiàn)（偵查）、懲戒這三項基本功能實際上是反腐敗體系基本目標的具體化和落腳點，也可以看成是反腐敗體系的具體目標。

1.預(yù)防功能

一個有效的反腐敗體系首先是一個能夠有效預(yù)防腐敗的體系。事先的預(yù)防，是最為經(jīng)濟的反腐敗措施。如果能夠通過事先預(yù)防來減少腐敗的發(fā)生，則腐敗發(fā)生以后用于發(fā)現(xiàn)、懲戒、預(yù)警、控制腐敗的成本都可以大大降低，因此，事先的預(yù)防可以降低整個社會用于反腐敗的成本。如果不能做到有效預(yù)防，等到腐敗行為已經(jīng)發(fā)生，甚至已經(jīng)給組織或社會造成較為嚴重的不利影響時才發(fā)現(xiàn)腐敗，即便對腐敗者給予嚴懲，也往往難以彌補其造成的損害。由此可見，盡管用來預(yù)防腐敗的機制需要成本，但較之腐敗發(fā)生后產(chǎn)生的巨大的直接和間接成本，預(yù)防腐敗顯然更為經(jīng)濟。⑧正因為如此，各國的反腐敗政策都特別強調(diào)腐敗預(yù)防機制的建立。《聯(lián)合國反腐敗公約》專門從預(yù)防性反腐敗政策與做法、預(yù)防性反腐敗機構(gòu)、公職人員聘用與行為守則、公共采購、公共財政管理的透明度和問責制、公共報告、審判與檢察機關(guān)、社會參與等方面就腐敗的預(yù)防措施進行了闡述。⑨

2.發(fā)現(xiàn)功能

再健全的預(yù)防腐敗體系也未必能夠完全有效，因此，還需要建立第二道防線，即當腐敗發(fā)生時或發(fā)生后能夠及早地發(fā)現(xiàn)腐敗并深入進行調(diào)查，以確定誰腐敗、何時腐敗、如何腐敗、怎樣腐敗、多大程度的腐敗等問題。腐敗發(fā)現(xiàn)功能的有效性應(yīng)當從腐敗行為被發(fā)現(xiàn)的可能性和被發(fā)現(xiàn)的及時性兩方面來評價。前者要求應(yīng)當盡可能地發(fā)現(xiàn)所有嚴重的腐敗行為，后者要求在腐敗行為尚未對組織造成重大影響之前就及時發(fā)現(xiàn)腐敗行為。腐敗發(fā)現(xiàn)功能還要求充分地報告所發(fā)現(xiàn)的腐敗行為，以提高腐敗打擊的透明度。

3.懲戒功能

當發(fā)現(xiàn)腐敗行為并調(diào)查清楚后就應(yīng)當根據(jù)法律、法規(guī)及組織內(nèi)部規(guī)章制度進行懲戒。合理的懲罰機制會抑制腐敗行為的產(chǎn)生，而不合理的懲罰機制則會加劇腐敗的產(chǎn)生。⑩因此，建立有效的腐敗懲罰機制是反腐敗的關(guān)鍵所在。腐敗懲戒機制的有效性應(yīng)當從以下三個方面來判斷：一是腐敗者被發(fā)現(xiàn)并受到懲罰的概率；二是腐敗者所受懲罰與其行為的嚴重程度是否相適應(yīng)，懲罰腐敗的規(guī)則是否得到嚴格地、前后一致地和公平地執(zhí)行；三是懲戒是否能夠?qū)ζ渌麧撛诘母瘮≌咂鸬浇逃驼饝刈饔?，從而減少以后發(fā)生腐敗的可能性。腐敗懲戒機制的有效性既取決于腐敗懲戒制度的設(shè)計，也取決于懲戒制度的執(zhí)行。從手段上來說，腐敗懲戒機制既包括將腐敗行為者移交司法機關(guān)，依法提起訴訟從而對其行為予以懲罰，也包括根據(jù)行政法律法規(guī)對腐敗者予以行政處罰或依據(jù)組織內(nèi)部規(guī)章對其予以處分，包括在名譽上對其進行譴責。除了對腐敗行為者進行處罰外，還應(yīng)當對負有領(lǐng)導責任的部門和領(lǐng)導進行問責。

4.風險預(yù)警功能

所謂腐敗風險預(yù)警，就是及時識別腐敗風險事項并評估其發(fā)生的可能性和嚴重程度，并以腐敗風險報告等形式提供給相關(guān)部門或人員，以作為腐敗風險控制、腐敗調(diào)查等的依據(jù)。腐敗預(yù)警功能是由腐敗發(fā)現(xiàn)功能派生出來的，只有在對腐敗風險事項進行充分識別和評估的基礎(chǔ)上，才能夠有效地對腐敗風險進行預(yù)警。當然，發(fā)現(xiàn)功能與預(yù)警功能并不完全相同，發(fā)現(xiàn)功能針對的是已經(jīng)發(fā)生的腐敗行為，而預(yù)警功能針對的是尚未變成現(xiàn)實的腐敗風險事項或者通過已發(fā)現(xiàn)的局部的腐敗情況來推斷整體的腐敗情況并向相關(guān)部門發(fā)出警報。而腐敗預(yù)警與腐敗預(yù)防的側(cè)重點也是不同的，腐敗預(yù)警是腐敗預(yù)防機制未能完全有效預(yù)防、已經(jīng)出現(xiàn)腐敗風險情況下的及時報告和警示。

5.腐敗控制與補救功能

所謂腐敗控制，即在日?；顒又型ㄟ^內(nèi)部控制、內(nèi)部審計等措施來降低腐敗發(fā)生的可能性或腐敗行為可能造成的不良后果的嚴重程度，從而使控制后的腐敗剩余風險處于最小的范圍以內(nèi)。與腐敗預(yù)防旨在事先降低腐敗發(fā)生的概率不同，腐敗控制是在已經(jīng)存在腐敗風險的基礎(chǔ)上將風險發(fā)生的可能性降低到最低，或者在腐敗已經(jīng)發(fā)生的情況下采取補救措施使其可能對組織和社會造成的危害最小化。換言之，腐敗預(yù)防的目標是使腐敗不發(fā)生或者少發(fā)生，而腐敗控制的目標是當腐敗風險事項已經(jīng)出現(xiàn)時采取措施使之處于最小的范圍以內(nèi)，或者腐敗已經(jīng)發(fā)生時采取補救措施使腐敗造成的影響最小化。腐敗控制還包括在腐敗發(fā)生后對相關(guān)的受害者提供救濟（這實際上屬于減少腐敗的影響的一部分）。B11

值得指出的是，上述五個功能之間是相互聯(lián)系、各有側(cè)重、互為補充的，并且都統(tǒng)一于反腐敗目標之下。預(yù)防腐敗是反腐敗的第一道防線，發(fā)現(xiàn)腐敗、懲戒腐敗、預(yù)警腐敗、控制腐敗則是在預(yù)防機制無效的情況下的補救機制。

三、我國反腐敗體系的構(gòu)成要素

反腐敗體系的五項功能是確定反腐敗體系構(gòu)成要素及要素之間相互關(guān)系的基礎(chǔ)。在構(gòu)建反腐敗體系時，應(yīng)從以上功能出發(fā)，建立一個涵蓋預(yù)防、識別、懲戒、預(yù)警和控制等諸項功能，由公共部門預(yù)算管理、政府信息公開、審計、司法、教育等眾多制度共同構(gòu)成的反腐網(wǎng)絡(luò)。

1.腐敗預(yù)防機制

構(gòu)建腐敗預(yù)防機制主要包括三個方面。第一，通過雇員援助計劃，通過完善的公務(wù)員考核、薪酬與晉升制度等手段，減少公職人員經(jīng)濟、工作、生活等方面的壓力，從而消除其腐敗的動機。第二，通過削弱公共部門的壟斷性權(quán)力、減少官員的自由裁量權(quán)、強化公共部門內(nèi)部控制（包括內(nèi)部審計）B12和外部監(jiān)督（包括外部審計）B13、強化預(yù)算硬約束、強化政府信息公開等手段，減少舞弊的機會，提高腐敗行為的暴露概率。第三，通過反腐敗教育、強化責任意識等手段提高公職人員的道德水準，消除腐敗合理化的借口。

腐敗預(yù)防機制具有如下特點。一是著眼于事前且針對非特定對象。但腐敗預(yù)防機制的設(shè)計很大程度上需要依據(jù)對腐敗成因和特征的分析，因此，事后的分析對于事前預(yù)防機制的建立具有重要的指導意義。二是正式的制度和非正式的制度都構(gòu)成了腐敗預(yù)防的手段。腐敗預(yù)防目標的實現(xiàn)既有賴于反腐敗法律、公共部門內(nèi)部控制、政府審計及其他相關(guān)的外部治理機制等正式的制度安排，也依賴于道德觀念等非正式的制度安排。從舞弊動因的角度來說，凡是能夠降低腐敗壓力（動機）、機會和合理化借口的手段都可以構(gòu)成預(yù)防腐敗的有機組成部分。三是全面性腐敗預(yù)防機制必須要嵌入組織業(yè)務(wù)活動的各個方面和各個環(huán)節(jié)。

2.腐敗發(fā)現(xiàn)機制

腐敗發(fā)現(xiàn)機制主要包括以下八個方面。第一，公共部門內(nèi)部控制。偵查性的內(nèi)部控制有助于及早發(fā)現(xiàn)存在的腐敗行為。第二，政府審計。無論是常規(guī)的財政審計還是經(jīng)濟責任審計，無論是合規(guī)性審計還是績效審計，都有助于發(fā)現(xiàn)公共部門中存在的腐敗行為。除了政府審計機關(guān)對公共部門的審計能夠發(fā)現(xiàn)公共部門中存在的腐敗外，政府審計機關(guān)、注冊會計師對企業(yè)和金融機構(gòu)實施的審計，也有助于發(fā)現(xiàn)政府部門和公職人員的腐敗行為。第三，內(nèi)部審計。通過檢查本單位及所屬單位財政收支、財務(wù)收支、經(jīng)濟活動情況，可以發(fā)現(xiàn)本單位內(nèi)部存在的腐敗行為。第四，舉報機制。在我國，群眾信訪舉報一直是發(fā)現(xiàn)腐敗案件的主渠道。第五，巡視制度。通過巡視，可以發(fā)現(xiàn)有關(guān)的腐敗線索并將其提交給紀檢、司法等部門，從而最終發(fā)現(xiàn)并揭露有關(guān)的腐敗行為。黨的十八大以來，巡視制度在我國得到了充分發(fā)展，并在腐敗發(fā)現(xiàn)方面取得了令人矚目的成績。第六，黨內(nèi)監(jiān)督制度。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督，在我國反腐敗進程中具有十分重要的作用。第七，公眾政治參與和媒體監(jiān)督。近年來，網(wǎng)絡(luò)反腐成為我國公眾參與反腐的重要方式，而傳統(tǒng)媒體在發(fā)現(xiàn)腐敗方面具有重要意義。第八，政府信息公開與政府財務(wù)報告。政府信息公開不僅有利于提高行政透明度從而加強對官員的約束，預(yù)防腐敗，而且對于發(fā)現(xiàn)腐敗也具有重要意義。政府信息公開可以為公眾參與并發(fā)現(xiàn)腐敗提供信息，通過對政府披露的信息進行必要的對比和分析，公眾可以發(fā)現(xiàn)權(quán)力濫用及腐敗行為。