【黨建熱點(diǎn)】

法治視野下構(gòu)建和諧黨群關(guān)系的著力點(diǎn)*

劉 暉

摘要：黨的十八屆四中全會作出全面推進(jìn)依法治國的重大戰(zhàn)略部署，表明依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出。法治作為一個(gè)“剛性指標(biāo)體系”，能夠有效區(qū)分“公私邊界”，協(xié)調(diào)利益，疏解矛盾，構(gòu)建和諧黨群關(guān)系。其中，黨依法執(zhí)政是實(shí)現(xiàn)黨群關(guān)系和諧發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)；黨員干部帶頭尊法學(xué)法守法用法、全民信仰法律是構(gòu)建和諧黨群關(guān)系的基礎(chǔ)工程；依托法治所樹立起來的執(zhí)政黨權(quán)威是保持黨群關(guān)系和諧的“融合劑”；法治規(guī)則是黨群關(guān)系和諧發(fā)展的根本保障。

關(guān)鍵詞：依法治國；社會主義法治；黨群關(guān)系

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收稿日期：2015-04-07

基金項(xiàng)目：*河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重大項(xiàng)目“大力弘揚(yáng)焦裕祿精神與新時(shí)期黨的群眾工作研究”(2014A002)。

作者簡介：劉暉，男，中共河南省委黨校黨史教研部副主任，副教授，歷史學(xué)博士(鄭州451000)；大別山干部學(xué)院副院長，大別山精神研究中心研究員(信陽465550)。

當(dāng)前，作為黨中央治國理政的頂層設(shè)計(jì)，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略進(jìn)入謀篇布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)的關(guān)鍵階段，這是黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國人民實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興夢想的重大戰(zhàn)略部署，其中，全面依法治國無疑是國家治理領(lǐng)域的一場深刻革命。與此同時(shí)，改革已步入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，中國所面臨的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重與矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多可謂是前所未有。在這種情勢下，充分發(fā)揮法治的社會整合與規(guī)范約束功能，利用法治手段協(xié)調(diào)各方利益、調(diào)控黨群關(guān)系，防止公權(quán)力延伸到市場經(jīng)濟(jì)資源競爭領(lǐng)域，防止腐敗對黨的肌體的侵蝕，防止社會矛盾激化，構(gòu)建和諧黨群關(guān)系，增強(qiáng)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性與公信力，成為關(guān)系黨和國家未來前途的重大課題。

一、黨依法執(zhí)政是實(shí)現(xiàn)黨群關(guān)系和諧發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)

1.法治是一切執(zhí)政活動的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

作為一種治國方略，現(xiàn)代法治強(qiáng)調(diào)依靠法律規(guī)范這一剛性約束來制約權(quán)力、保障人權(quán)、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、實(shí)現(xiàn)國家與社會治理，形成一個(gè)系統(tǒng)性的社會運(yùn)行機(jī)制。就宏觀層面而言，依法治國，就是要求執(zhí)政黨的一切活動均要限定在法治框架內(nèi)。各級黨組織必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，任何組織或個(gè)人均不得擁有超越法律的“特權(quán)”。依法執(zhí)政要求代表人民行使公共管理職權(quán)的公職人員，遵循憲法法律規(guī)定，依法管理國家事務(wù)，合法與否是說話辦事的前置考量。依法執(zhí)政包含兩個(gè)層面的要求：一是要依據(jù)憲法法律治國理政；二是要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。依法執(zhí)政，要求黨必須在規(guī)范化、制度化和法定化體系下開展活動，而且“法律一經(jīng)制定，任何人也不能憑他自己的權(quán)勢逃避法律的制裁；也不能以他的地位優(yōu)勢為借口，放任自己或任何下屬胡作非為，而要求免受法律的制裁”①，執(zhí)政權(quán)必須從傳統(tǒng)的無限擴(kuò)張狀態(tài)進(jìn)入有限的受約束狀態(tài)。法治作為中國共產(chǎn)黨治國理政的一種基本方略，是中國特色社會主義發(fā)展規(guī)律的反映，也是新時(shí)期應(yīng)對來自國內(nèi)外諸多挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好的迫切要求。依法執(zhí)政是涵養(yǎng)執(zhí)政黨執(zhí)政合法性的源泉之一，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政，關(guān)系到執(zhí)政者能否贏得民眾的信任，關(guān)系到執(zhí)政黨能否維持其公信力，關(guān)系到法治中國建設(shè)的前途命運(yùn)。因此，執(zhí)政者必須把法治視為一切執(zhí)政活動的根本出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。

2.依法執(zhí)政的現(xiàn)實(shí)困頓

在新的歷史階段，依法執(zhí)政的有力推進(jìn)與法治中國的構(gòu)建，至少回應(yīng)了兩個(gè)方面的時(shí)代呼聲：一方面，中國正處在全面深化改革的攻堅(jiān)期、科學(xué)務(wù)實(shí)發(fā)展的關(guān)鍵期、社會韌性穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)期，形勢變化深刻，利益沖突頻繁，轉(zhuǎn)型矛盾疊加，而民眾的民主法治意識增強(qiáng)、政治參與意識提升、權(quán)利保障意識強(qiáng)烈，對依法治國普遍充滿期待；另一方面，較為完備的中國特色社會主義法律規(guī)范體系已于2011年宣告形成，為依法執(zhí)政提供了基礎(chǔ)，法治的優(yōu)越性初步顯現(xiàn)。但是與民眾日益增長的法治需求相比，仍然存在諸多不盡人意之處，如有些法律法規(guī)未能充分考慮現(xiàn)實(shí)需求及民眾意愿，針對性和可操作性不強(qiáng)；執(zhí)法體制仍未理順，權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)普遍存在，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象還較為嚴(yán)重；對于執(zhí)法不公、司法不公和腐敗問題，民眾反應(yīng)非常強(qiáng)烈；知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。依法執(zhí)政不完善、法治不健全的狀況亟待改觀，依法執(zhí)政依然是任重而道遠(yuǎn)。

3.司法作為維護(hù)社會公平正義的最后一道防線，是協(xié)調(diào)黨群關(guān)系的“調(diào)節(jié)器”

司法的基本功能是維護(hù)社會公平正義，其作用的有效發(fā)揮，能夠從一定程度上化解紛爭、維護(hù)秩序、保障人權(quán)、保護(hù)權(quán)利、限制權(quán)力、凈化政治生態(tài)、實(shí)現(xiàn)公平正義，是協(xié)調(diào)黨群關(guān)系的“調(diào)節(jié)器”。執(zhí)政者必須堅(jiān)持法治的原點(diǎn)思維，牢記法治的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，站穩(wěn)立場，依法辦事，依規(guī)行事，運(yùn)用法治手段解決問題，把法治思維和法治方式貫穿到群眾工作的始終，調(diào)節(jié)黨群關(guān)系，建構(gòu)社會和諧穩(wěn)定的“安全閥”。黨員干部應(yīng)牢固確立法律紅線不得觸碰、法律底線不得逾越的觀念，清晰區(qū)分“公權(quán)與私權(quán)”的范圍，把握“公利與私利”的界限，弘揚(yáng)法治精神，維護(hù)法律權(quán)威。黨的十八屆四中全會首次提出建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制和重大決策終身責(zé)任追究制度，將法治建設(shè)作為一個(gè)“硬指標(biāo)”納入政績考核指標(biāo)體系，法治建設(shè)成效如何、能否依法辦事被視為考察任用干部的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。這些相關(guān)制度的出臺，必將有效保障決策的程序化、規(guī)范化、透明化、科學(xué)化，倒逼“三拍干部”(決策時(shí)“拍腦門”、執(zhí)行時(shí)“拍胸脯”、出了問題“拍屁股一走了之”的干部)退出歷史舞臺，由此贏得老百姓的信任與支持。未來將有可能會出臺領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行述職述廉述法三位一體的考核制度，把單位及個(gè)人學(xué)法守法情況、重大事項(xiàng)依法決策情況、依法行政(公正司法)情況等納入述法報(bào)告，不依法辦事者將不被提拔重用。法治已然成為一個(gè)剛性指標(biāo)，這無疑會對黨員干部的政績觀以及黨的治國理政方式產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

二、黨員干部帶頭尊法學(xué)法守法用法、全民信仰法律
是構(gòu)建和諧黨群關(guān)系的基礎(chǔ)工程

1.黨員干部要做尊法學(xué)法守法用法的典范

黨的十八屆四中全會明確規(guī)定了黨在法治建設(shè)中的四大職責(zé)：領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。這意味著黨員干部必須做到“四帶頭”：帶頭尊崇法治、掌握法律；帶頭依法辦事、執(zhí)法為民；帶頭厲行法治、捍衛(wèi)法律；帶頭遵守紀(jì)律、守護(hù)法律，做尊法學(xué)法守法用法的模范。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨有責(zé)任、有義務(wù)率先樹立法治觀念，自覺約束自身行為，在黨章黨規(guī)、憲法法律的范圍內(nèi)活動，樹立法律的至上權(quán)威，提升自身公信力，防止墜入“塔西佗陷阱”，形成一種良性互動示范效應(yīng)——“全民守法”。由此，營建和諧有序的良好社會氛圍，為黨群關(guān)系和諧發(fā)展提供優(yōu)良的法治環(huán)境。黨員干部善于運(yùn)用法治思維和法治方式執(zhí)政為民，有助于推動黨群關(guān)系的和諧發(fā)展。其根本點(diǎn)在于：堅(jiān)持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大人民的合法權(quán)益；牢記職權(quán)的法定性，嚴(yán)格控權(quán)、以法治權(quán)，嚴(yán)防權(quán)力缺位、越位對民眾利益的侵害；嚴(yán)格法治程序，注重公平正義，防止決策中的一言堂、執(zhí)行中的隨意性；做到守土有責(zé)，守土負(fù)責(zé)，勇于擔(dān)當(dāng)，自覺接受監(jiān)督，防止有權(quán)力無責(zé)任、有責(zé)任不落實(shí)等現(xiàn)象的發(fā)生。

2.“全民守法”、樹立法律信仰是構(gòu)建和諧黨群關(guān)系的基礎(chǔ)

建設(shè)法治中國，不僅需要上層建筑的改進(jìn)，還要求所有社會成員擁有遵守法制的自覺意識?！叭魏谓M織或者個(gè)人都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，任何公民、社會組織和國家機(jī)關(guān)都要以憲法和法律為行為準(zhǔn)則，依照憲法和法律行使權(quán)利或權(quán)力、履行義務(wù)或職責(zé)。”②就黨群關(guān)系的雙方而言，均沒有超越憲法法律的特權(quán)。

黨的十八屆四中全會的一個(gè)鮮明亮點(diǎn)，是首次將守法提高到與立法、執(zhí)法、司法同等重要的地位。民眾從內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰法律，是法律權(quán)威得以樹立的源泉所在。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。法律要發(fā)揮積極的社會作用，首先需要全社會信仰法律，人人守法，這是法治社會最基本的特征，是法治中國建設(shè)最基本的要求，也是構(gòu)建和諧黨群關(guān)系的根基所在。其一，要通過普法宣傳教育，在全社會弘揚(yáng)法治精神，培養(yǎng)法治意識，推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，用法律服務(wù)體系化解糾紛、依法維權(quán)，形成憲法至上、守法光榮的良好氛圍。其二，應(yīng)使依靠法治規(guī)范行為、依靠法律解決問題成為主導(dǎo)性選擇，從而緩和黨群關(guān)系，規(guī)避極端行為和極端事件給社會帶來不良沖擊。其三，逐漸在廣大黨員干部和群眾中樹立起法律權(quán)威，使民眾成為中國特色社會主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者和堅(jiān)定捍衛(wèi)者。其四，要善于尊重和爭取民意，充分發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約等社會規(guī)范在社會治理中的“正能量”，有效配合良法善治，改善黨群關(guān)系。

三、依托法治樹立執(zhí)政黨權(quán)威是
保持黨群關(guān)系和諧的“融合劑”

1.構(gòu)建執(zhí)政黨權(quán)威的法治基礎(chǔ)

在現(xiàn)代政黨政治體系中，政黨權(quán)威特別是執(zhí)政黨權(quán)威的建構(gòu)，對于政治權(quán)威的形成、政黨(政黨組織)與民眾關(guān)系的協(xié)調(diào)以及社會穩(wěn)定的保障具有特殊意義。一個(gè)超穩(wěn)定社會的形成，往往要具備強(qiáng)大的執(zhí)政黨力量(強(qiáng)力政府)、法治和民主這三個(gè)條件。就現(xiàn)代社會生活的有序運(yùn)行而言，執(zhí)政黨特別是法治體系下的執(zhí)政黨，所發(fā)揮的重要作用日益彰顯?！疤幱诂F(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于其政黨的力量，而政黨強(qiáng)大與否又要視其制度化群眾支持的情況，其力量正好反映了這種支持的規(guī)模及制度化的程度。”④《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面。作為堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主和依法治國的強(qiáng)大后盾。黨治國理政權(quán)力的產(chǎn)生和具體運(yùn)作均需要合法性來支撐，而法律和制度所體現(xiàn)的是人民意志，它一旦得到民眾推崇，則依靠法律和制度建立起來的權(quán)威，就必然成為現(xiàn)代執(zhí)政黨樹立權(quán)威的主要途徑。

執(zhí)政黨的成員在道德上是否能夠發(fā)揮先鋒模范作用，在法律上是否能夠做到帶頭守法，將會嚴(yán)重影響到民眾對執(zhí)政黨的信任度、認(rèn)同度與忠誠度，影響到執(zhí)政黨的權(quán)威。在美國著名社會學(xué)家伯納德·巴伯看來，“信任是一種社會關(guān)系或一種社會體制中為所有成員增進(jìn)利益的創(chuàng)造者”⑤。信任和認(rèn)同具有協(xié)調(diào)利益關(guān)系、維護(hù)社會秩序的一般功能，它為執(zhí)政黨和民眾之間的互動提供了可期待的圖景，為兩者搭建了互聯(lián)互通的橋梁，同時(shí)也為執(zhí)政黨權(quán)威的建構(gòu)提供了可能。

2.黨群關(guān)系和諧發(fā)展的“融合劑”

民眾對執(zhí)政黨的信任感和認(rèn)同度，執(zhí)政黨對民眾的信任與服務(wù)意識，均是寶貴的社會資本。良好的黨群關(guān)系使黨和群眾之間相互信任，使黨的權(quán)威得到群眾的認(rèn)同與擁護(hù)。⑥作為現(xiàn)代社會政治權(quán)威的內(nèi)在依托，執(zhí)政黨權(quán)威不僅關(guān)乎執(zhí)政黨權(quán)力運(yùn)作的有序性和實(shí)效性，而且關(guān)系到執(zhí)政黨的親和力及其進(jìn)行社會整合的能力，關(guān)系到執(zhí)政黨治國理政方略的權(quán)威性和持續(xù)性，是社會政治穩(wěn)定的前提和基礎(chǔ)，是執(zhí)政黨與群眾關(guān)系和諧發(fā)展的“穩(wěn)定劑”。

在實(shí)際工作中，能否密切黨群關(guān)系、保持黨群關(guān)系和諧，在很大程度上取決于黨能否做到“利益關(guān)系”協(xié)調(diào)。在以法治為杠桿協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的過程中，由于人在利益追求方面的先天性缺陷，使得利益主體的欲望膨脹、異化而變得無序，要把無序的利益追求轉(zhuǎn)入法律和政策的有序軌道，則必須以法律和政策為底線，形成合理的利益表達(dá)機(jī)制、利益分配機(jī)制以及利益協(xié)調(diào)機(jī)制，由此增進(jìn)利益主體之間、執(zhí)政黨與民眾之間的信任與寬容，使各方利益主體的現(xiàn)實(shí)利益能夠得以充分保障，從而保障黨群關(guān)系的和諧發(fā)展。

四、建設(shè)法治規(guī)則是黨群關(guān)系和諧發(fā)展的根本保障

1.法治規(guī)則的建立

法治作為一種規(guī)則，法治思維作為一種思維方式，其最大的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)合法性。法治的規(guī)則性思維主要包含兩個(gè)方面：一是憲法法律至上；二是講求合法與否。在處理黨群關(guān)系時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持法治范疇的“三個(gè)規(guī)則”，即法律至上規(guī)則、法律底線規(guī)則和司法公正規(guī)則。其一，堅(jiān)持法律至上規(guī)則。樹立憲法法律至高無上的權(quán)威。要解決好依憲執(zhí)政、依法治國理政的基本方略問題，為黨群關(guān)系的良性互動提供法治保障。其二，堅(jiān)持法律底線規(guī)則。任何組織或個(gè)人均不能擁有超越憲法法律的特權(quán)，均沒有違背法律意志的特權(quán)，均不得觸動這個(gè)底線，“法律面前人人平等”。法律底線規(guī)則的指向是“三個(gè)不能”，即不能越界用權(quán)，不能以權(quán)謀私，不能貪贓枉法，這既是做人、做事、做官的底線，也是維護(hù)黨的公信力、密切黨群關(guān)系、做好群眾工作的底線。其三，堅(jiān)持司法公正規(guī)則。即堅(jiān)持公正司法，維護(hù)社會公平正義?！稕Q定》指出，公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。通過法治規(guī)則的確立，一方面，用“正面清單”監(jiān)督政府，防止公權(quán)力濫用，政府用權(quán)不可任性；另一方面，用“負(fù)面清單”管理市場及個(gè)體。市場主體和公民個(gè)體權(quán)利也是有邊界的，有權(quán)利也不能任性。

2.以法治規(guī)則保障黨群關(guān)系的和諧

法治規(guī)則的實(shí)踐價(jià)值，就是切實(shí)保障現(xiàn)實(shí)生活中人民群眾的合法權(quán)益，維護(hù)黨群關(guān)系和諧。其一，要堅(jiān)持司法為民。執(zhí)政者特別是司法工作者應(yīng)樹立司法為民意識，要密切聯(lián)系群眾，了解群眾的疾苦，熟知群眾的訴求，破解群眾打官司難問題，簡化程序，有案必立，有訴必理，對困難群眾維護(hù)合法權(quán)益實(shí)施法律援助。其二，要進(jìn)一步優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為。要“以公開為常態(tài)，以不公開為例外”，保證司法的公開性、公正性和透明度，積極回應(yīng)民眾對司法的關(guān)注與期待。其三，應(yīng)不斷提高司法工作者公正司法的能力。在操作層面，黨員干部的依法辦事能力與其群眾工作能力往往是緊密結(jié)合、相互借力的。

就民眾層面而言，法治的權(quán)利義務(wù)思維在一定范圍存在偏差，如權(quán)利意識、維權(quán)意識非常強(qiáng)，但義務(wù)、責(zé)任的邊界意識卻很弱，這給群眾工作帶來了諸多困擾。因此，法治視野下群眾工作的開展，還必須避免兩種反法治思維：一是對抗公權(quán)力者絕對無錯(cuò)；二是正當(dāng)者(受害者)權(quán)利無邊。在推動群眾工作時(shí)，應(yīng)努力做到“三個(gè)不能”：一是導(dǎo)致情緒激化、對立的話不能說；二是不符合法律、政策的態(tài)不能表；三是空頭支票不能開，特別是要防止為急于脫身、息事寧人而不負(fù)責(zé)任地亂表態(tài)，造成事情越鬧越大。

法治規(guī)則的應(yīng)用，必須確保審判權(quán)、檢察權(quán)依法、獨(dú)立、公正地行使。要通過設(shè)計(jì)相關(guān)制度，排除各種外部干擾因素，擺脫金錢、人情、關(guān)系的誘惑，杜絕執(zhí)法者以權(quán)謀私、司法不作為胡作為現(xiàn)象，加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，形成黨員干部及社會民眾均不敢違法、不愿違法、不能違法的良好法治環(huán)境。堅(jiān)持法治規(guī)則，是構(gòu)建和諧黨群關(guān)系的根本保障。

注釋

①[英]洛克：《政府論》(下)，劉曉根譯，商務(wù)印書館，1964年，第59頁。②《依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進(jìn)法治國家法治政府法治社會一體建設(shè)》，《人民日報(bào)》2013年2月25日。③⑥裴志軍：《黨群關(guān)系、社會資本與村民自治績效》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2013年第2期。④[美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989年，第377頁。⑤[美]伯納德·巴伯：《信任：信任的邏輯與局限》，牟斌、李紅、范瑞平譯，福建人民出版社，1989年，第22頁。

責(zé)任編輯：浩淼思齊