張先貴

摘要：我國現(xiàn)行《土地管理法》踐行的是以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式，這一模式具有正當(dāng)性基礎(chǔ)。現(xiàn)行《土地管理法》在修改時(shí)，方向上應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式;路徑上應(yīng)在繼續(xù)堅(jiān)持這一模式基礎(chǔ)上，重點(diǎn)針對(duì)土地規(guī)劃權(quán)、土地用途管制權(quán)、土地開發(fā)許可權(quán)以及土地征收權(quán)等權(quán)力存在的弊病進(jìn)行相應(yīng)的完善。在當(dāng)下的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，企圖對(duì)以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式進(jìn)行顛覆式的推倒重來，不僅風(fēng)險(xiǎn)大、成本高，給現(xiàn)行法的體系效應(yīng)帶來較大的沖擊，而且亦不具有實(shí)踐可行性。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃權(quán)土地用途管制權(quán)土地征收權(quán)

中圖分類號(hào)：DF45文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-8330（2015）05-0109-07

一、引言：《土地管理法》亟待修改

我國于1986年制定的《土地管理法》是新中國成立后制定的第一部有關(guān)土地管理方面的法律，這部法律的出臺(tái)，確立了“統(tǒng)一分級(jí)限額審批制”的用地管理法制模式，標(biāo)志著長達(dá)三十多年無法可依的“誰使用、誰管理的分散用地管理”模式的結(jié)束，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地資源的保護(hù)具有重要的歷史意義。雖然1988年對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了修正，明確規(guī)定了“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓”、“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度”等，但這次修正主要是為順應(yīng)1988年《憲法》的修改，并沒有變動(dòng)之前的土地管理模式。然而，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地有償使用制度的不斷推進(jìn)，1986年《土地管理法》確立的“分級(jí)限額審批”為核心的土地管理權(quán)行使模式在保護(hù)耕地資源層面逐漸暴露出與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的困境。為此，1998年對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了重大的修訂，確立了以土地用途管制制度為核心的土地管理權(quán)行使模式，成為當(dāng)下我國土地管理權(quán)行使的基本模式。雖然2004年《土地管理法》對(duì)關(guān)于征收征用的個(gè)別條款作了修正，但也同樣是基于2004年《憲法》的修正而作出的應(yīng)景性回應(yīng)。至此，1998年修訂的《土地管理法》奠定了當(dāng)下土地管理法律方面的框架和制度，尤其是確立了以土地用途管制為核心的土地管理制度，一直沿用至今。

然而，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，利益主體的日益多元化，帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的現(xiàn)行《土地管理法》難以適應(yīng)當(dāng)下需要。尤其是2007年《物權(quán)法》的頒布，首次從用益物權(quán)的層面強(qiáng)化了不同種類土地權(quán)利（承包地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)）的保護(hù)，使得以命令和服從為基本特征，忽視對(duì)多元市場(chǎng)主體利益訴求回應(yīng)和保護(hù)，呈現(xiàn)出明顯的“國家主義立法思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念”①的《土地管理法》暴露出系統(tǒng)性缺陷，無法滿足中國當(dāng)前土地管理科學(xué)化、民主化和法治化的需要。實(shí)踐中，各種類型土地違法現(xiàn)象和土地管理糾紛的不斷增加，更是對(duì)這部法律的修改提出了強(qiáng)烈的訴求。是故，2007年國土部門就已開始就《土地管理法》第四次修改進(jìn)行了專題調(diào)研。②2011年國務(wù)院就已經(jīng)啟動(dòng)了《土地管理法》的修改程序。③目前，這部法律正處于修訂之中。④其最終修訂案的出臺(tái)仍然撲朔迷離，可以說現(xiàn)行《土地管理法》的修改正處于十字路口，面臨著諸多的變數(shù)。有鑒于這一背景，為推動(dòng)這部法律最終修訂案的早日出臺(tái)，立足于法學(xué)理論層面，結(jié)合當(dāng)下的土地管理實(shí)踐，從宏觀方向和微觀路徑兩個(gè)層面研究這一部法律究竟怎么修改，尤其是中國的土地管理制度究竟如何改革或者說路在何方，不僅是修訂中無法回避的重大現(xiàn)實(shí)難題，更是對(duì)當(dāng)下社會(huì)實(shí)踐訴求的有力回應(yīng)。

二、現(xiàn)論爭(zhēng)鳴：《土地管理法》修改中的分歧及其實(shí)質(zhì)

我國《土地管理法》的修訂關(guān)乎蕓蕓眾生之利益，承載了世人頗多希冀，萬眾矚目。⑤然而，由于爭(zhēng)議的問題較多，牽涉的利益主體較為廣泛，致使這部法律的修訂案至今難以出臺(tái)。為此，學(xué)者們立足于不同的學(xué)科視角建言獻(xiàn)策，這些不同的主題構(gòu)成了當(dāng)下土地法學(xué)研究的熱點(diǎn)話題，歸納起來大致分為兩個(gè)層面：一是圍繞土地財(cái)產(chǎn)權(quán)方面的理論探討，具體包括集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等具體的土地權(quán)利;⑥二是圍繞土地管理權(quán)方面的理論探討，具體包括土地規(guī)劃權(quán)、土地用途管制權(quán)、土地征收權(quán)等具體的權(quán)力。⑦顯然，這兩個(gè)層面的研究?jī)?nèi)容組成了土地法律規(guī)范體系的全部。從表面來看，對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)方面的研究和對(duì)土地管理權(quán)方面的研究，屬于兩個(gè)不同層面的研究范疇，但從實(shí)質(zhì)來看，二者都基于同一理念：保障或者做實(shí)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)（保護(hù)私權(quán)），限制或者規(guī)范土地管理權(quán)（限制公權(quán)）。

由于我國并沒有一部專門的土地法來調(diào)整各種類型的土地法律關(guān)系，而是將私法范疇的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)法律規(guī)范交由《民法通則》、《物權(quán)法》等具體部門法來調(diào)整;將公法范疇的土地管理權(quán)交由《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》等具體部門法來調(diào)整。因此，從這個(gè)層面來講，現(xiàn)行《土地管理法》的修改應(yīng)主要集中于土地管理權(quán)層面而非土地財(cái)產(chǎn)權(quán)層面：一方面，雖然現(xiàn)行《土地管理法》亦不同程度地涉及到私權(quán)性質(zhì)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)之規(guī)制，但鑒于《物權(quán)法》等已做規(guī)定，為避免二者的沖突，可按照《物權(quán)法》的立法精神和制度設(shè)計(jì)參照修改即可。⑧另一方面，即使我們?cè)谖谋緦用鏋橥恋厮綑?quán)的保護(hù)構(gòu)筑起一道強(qiáng)大的保護(hù)網(wǎng)，但如果不對(duì)公權(quán)性質(zhì)的土地管理權(quán)進(jìn)行規(guī)范和限制，那么，各種文本層面的土地私權(quán)亦很難得到真正的保護(hù)。

目前，學(xué)界圍繞各種類型的土地管理權(quán)展開了不同程度的研究，但在觀點(diǎn)上呈現(xiàn)出明顯的分歧，歸結(jié)起來，可大致概括為兩個(gè)方面：

一是在堅(jiān)持現(xiàn)行土地管理權(quán)基本格局的前提下，針對(duì)具體法律制度存在的問題進(jìn)行小修小改，這類主張的學(xué)者主要以賀雪峰先生為代表，在他看來，我國現(xiàn)行的土地制度安排總體上是合理的，但亦存在不同程度的缺陷，應(yīng)該在堅(jiān)持我國現(xiàn)行土地制度的框架下進(jìn)行相應(yīng)的修改。⑨

二是否定現(xiàn)行《土地管理法》的做法，力倡打破現(xiàn)行土地管理權(quán)的基本格局，對(duì)現(xiàn)行土地管理法律制度進(jìn)行顛覆式的改革。對(duì)于這一思路，以張千帆教授的觀點(diǎn)最具有代表性，在他看來，“在不損害國家利益的前提下，農(nóng)民完全通過自己的勞動(dòng)或者市場(chǎng)交換行為逐步建設(shè)城鎮(zhèn)，城市居民或開發(fā)商也有自由和農(nóng)民或者村組織自愿達(dá)成互惠交易，而用不著政府主導(dǎo)城市化進(jìn)程”。⑩“目前的土地管理政策以耕地保護(hù)為名，一律禁止在農(nóng)地上進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)和開發(fā)，實(shí)際上已構(gòu)成沒有補(bǔ)償?shù)摹苤普魇?，剝奪了農(nóng)民和農(nóng)村自由發(fā)展的權(quán)利”。曲相霏先生亦指出，“《憲法》第10條成為農(nóng)民享有土地開發(fā)權(quán)的障礙，修改這一條款，保障農(nóng)民在集體土地上進(jìn)行城市建設(shè)的權(quán)利，是最好的選擇”。 ?“保障農(nóng)民在集體土地上進(jìn)行城市建設(shè)的權(quán)利就是使農(nóng)民擁有了在原集體土地上進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)的權(quán)利，并且把土地配置權(quán)交給了市場(chǎng)而不是由政府壟斷，土地利用效率會(huì)得到提高”。 另有學(xué)者通過對(duì)《憲法》第10條第1款的解釋，指出“城市可以建設(shè)在國有土地上，也可以建設(shè)在非國有土地上”。 在符合土地規(guī)劃的前提下，土地用途是由土地權(quán)利人自己決定，并由市場(chǎng)加以調(diào)節(jié)。近來持這種觀點(diǎn)的學(xué)者不在少數(shù)。

前文已述，我國現(xiàn)行《土地管理法》確立的是以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式。這一模式的確立標(biāo)志著我國對(duì)土地的管理，從傳統(tǒng)“城鄉(xiāng)分割的二元模式”走向以土地用途分類為基礎(chǔ)，對(duì)國土進(jìn)行全面規(guī)劃的管理。依土地用途管制法律制度的基本要求，國家通過編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，對(duì)建設(shè)用地實(shí)行總量限制。使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。設(shè)置這一制度的目的在于保護(hù)稀缺的耕地資源，維護(hù)國家糧食安全這一重大社會(huì)目標(biāo)。

第二種思路所提出的：“農(nóng)民在集體土地上可按照市場(chǎng)的需要自主進(jìn)行城市建設(shè)”，“土地資源的配置應(yīng)完全按照市場(chǎng)交換的行為來安排”，“至于土地的用途則由土地權(quán)利人自己來決定”等主張，顯然是對(duì)我國現(xiàn)行《憲法》所確立的土地秩序的否定，更具體地講，是對(duì)我國現(xiàn)行以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式的否定。因此，從分歧的實(shí)質(zhì)來看，上述兩種思路的爭(zhēng)議所折射的核心議題是：我國現(xiàn)行以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式是否具有存在的必要性或者正當(dāng)性？我國現(xiàn)行《土地管理法》在修改時(shí)，是否需要對(duì)這一模式推倒重來？對(duì)這一問題的回答，直接關(guān)涉《土地管理法》修改的方向和路徑等問題。

三、法理辨識(shí)：對(duì)否定現(xiàn)行土地管理權(quán)行使模式的理性檢討

在為現(xiàn)行《土地管理法》修改指明方向和路徑之前，有必要對(duì)否定現(xiàn)行土地管理權(quán)行使模式之正當(dāng)性的主張予以法理上的辨識(shí)。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)行《土地管理法》的修訂應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式，盡管這一模式亦存在不同程度的缺陷。堅(jiān)持這一模式，不僅具有理論上的正當(dāng)性基礎(chǔ)，而且亦是由長期實(shí)踐中所形成的路徑依賴決定的。

其一，我國現(xiàn)行以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式，是1998年《土地管理法》修訂中的重大制度創(chuàng)新，是協(xié)調(diào)耕地保護(hù)與建設(shè)用地之間關(guān)系的實(shí)踐產(chǎn)物，對(duì)保護(hù)稀缺的耕地資源、維護(hù)國家的糧食安全起到了重大的作用。從歷史來看，無論是1986年我國《土地管理法》頒布前，實(shí)行的“誰使用，誰管理”的分散用地管理模式，還是1986年《土地管理法》頒布后，實(shí)行的“統(tǒng)一分解限額審批制”的土地管理權(quán)行使模式，都因不能有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的保護(hù)，而被實(shí)踐證明是失敗的。1998年我國《土地管理法》在立足于域外經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)我國耕地資源保護(hù)歷史和實(shí)踐的教訓(xùn)基礎(chǔ)上，確立了以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式。因而，從其產(chǎn)生的過程來看，這一模式的確立是對(duì)長期土地管理實(shí)踐智慧的總結(jié)，不能輕易否定。

其二，我國現(xiàn)行以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式基于我國目前的國情來看，意義重大。如果我們放棄現(xiàn)行模式，任由土地權(quán)利人自己來決定土地用途，并按照市場(chǎng)需要來配置土地資源，顯然，理性的土地權(quán)利人會(huì)選擇市場(chǎng)價(jià)格較高的建設(shè)用途而不是市場(chǎng)價(jià)值較低的農(nóng)用地，這樣稀缺的耕地資源很難得到保護(hù)，保護(hù)糧食安全的目標(biāo)勢(shì)必會(huì)落空。另外，對(duì)于受到限制開發(fā)的農(nóng)用地所造成的開發(fā)權(quán)損失進(jìn)行補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)不同主體之間利益的平衡，乃是一條較為可行的方案，這在以美國為代表的發(fā)達(dá)國家亦是如此。

其三，否定我國現(xiàn)行以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式，對(duì)現(xiàn)行土地管理權(quán)的基本格局進(jìn)行顛覆式改革，不具有實(shí)踐可行性。 在現(xiàn)代社會(huì)，土地不僅是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，而且也是一種資源，作為資源性財(cái)產(chǎn)的土地同時(shí)承載著私益和公益。相對(duì)應(yīng)的，在實(shí)現(xiàn)方式層面，單一的市場(chǎng)機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)土地上所承載的公益目標(biāo)，必須借助于國家的公權(quán)力來實(shí)現(xiàn)土地資源的配置，這一點(diǎn)已被實(shí)踐和歷史所證明。就此而言，單一的市場(chǎng)機(jī)制或者單一的政府機(jī)制是土地資源配置所無法承受之重的。那種主張農(nóng)民完全可以在集體土地上按照市場(chǎng)需要自主進(jìn)行城市建設(shè)，由土地權(quán)利人自己來決定土地用途，完全按照市場(chǎng)交換行為來配置土地資源等主張，顯然與土地這種資源性財(cái)產(chǎn)的特性不吻合，屬于不符合實(shí)踐的錯(cuò)誤主張。

其四，否定我國現(xiàn)行以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式，會(huì)給現(xiàn)行法體系帶來較大的沖擊效應(yīng)，這在當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，不具有可行性。如果任由土地權(quán)利人自己來決定土地用途，允許農(nóng)民在集體土地上按照市場(chǎng)需要進(jìn)行城市建設(shè)，在現(xiàn)行的《憲法》秩序下，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生農(nóng)村土地上“城市”現(xiàn)象的出現(xiàn)，即原有農(nóng)村地區(qū)逐漸褪去農(nóng)村色彩，換上城市的“外衣”。顯然，這與我國現(xiàn)行《憲法》第10條第1款：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村的土地屬于集體所有”的規(guī)定相矛盾，屬于典型的違憲現(xiàn)象。另外，由于現(xiàn)有的土地規(guī)劃、城市規(guī)劃等制度不健全，如果任由農(nóng)村土地上的“城市”遍地開花，勢(shì)必會(huì)因規(guī)劃的不到位，而帶來許多無法預(yù)料到的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

因此，鑒于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的客觀現(xiàn)實(shí)，在現(xiàn)有的社會(huì)資源約束背景下，繼續(xù)堅(jiān)持以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式，是當(dāng)下中國土地管理制度改革所踐行的一條“最不壞”的路徑選擇。

四、現(xiàn)實(shí)選擇：應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持和完善現(xiàn)行土地管理權(quán)行使模式

上文已從法理層面就否定我國現(xiàn)行以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式進(jìn)行了深入的理性檢討，論證了該模式存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)，因此，在《土地管理法》的修訂中應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持這一模式。但這一模式具有正當(dāng)性并不能掩蔽其所存在的缺陷。正確的選擇是，在繼續(xù)堅(jiān)持現(xiàn)行模式的基礎(chǔ)上，針對(duì)其理論和實(shí)踐中所存在的弊病，找出其癥結(jié)，并進(jìn)行相應(yīng)的完善。

其一，現(xiàn)行以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式，在制度設(shè)計(jì)的價(jià)值取向?qū)用孢^于單一，難以適應(yīng)變化了的客觀實(shí)際，難以回應(yīng)和滿足多元主體的利益訴求。1998年我國《土地管理法》確立的以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)，是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步階段，當(dāng)時(shí)的利益主體訴求還較為簡(jiǎn)單，不同土地用途之間的市場(chǎng)價(jià)格還相差不大，此時(shí)，以行政權(quán)為主導(dǎo)的土地管理權(quán)還能夠適應(yīng)當(dāng)時(shí)的客觀現(xiàn)實(shí)。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，權(quán)利主體意識(shí)的增強(qiáng)，單一的以權(quán)力為中心的土地管理權(quán)所踐行的單純管制模式，難以滿足不同主體的利益訴求，難以得到被管制者的遵守，至此，“行政管制的低效率導(dǎo)致的制度失靈人所共知”。因此，理性的做法是，調(diào)整現(xiàn)行以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)規(guī)范結(jié)構(gòu)，將被管制者的利益訴求納入到制度的規(guī)范結(jié)構(gòu)中，以實(shí)現(xiàn)對(duì)多元主體利益訴求的回應(yīng)。

其二，現(xiàn)行以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式，在管制手段層面已經(jīng)“過度”，不符合比例原則，導(dǎo)致了不同主體之間利益分配的懸殊，不能實(shí)現(xiàn)多元主體之間的利益平衡。以現(xiàn)行土地用途管制為例，如果國家不實(shí)施土地用途管制，不對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行限制，不實(shí)施從緊的建設(shè)用地指標(biāo)供地計(jì)劃，那么，在需求有限的條件下，城市建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)格是不可能與農(nóng)用地的市場(chǎng)價(jià)值相差懸殊的。因此，從本質(zhì)上講，限制農(nóng)用地開發(fā)權(quán)的現(xiàn)行土地用途管制已經(jīng)造成了農(nóng)用地權(quán)利人和城市建設(shè)用地權(quán)利人之間利益分配和實(shí)現(xiàn)上的不公平，對(duì)此，有學(xué)者一針見血地指出：“城市化轉(zhuǎn)型的中國面臨的真正問題，與其說是土地所有權(quán)的形式，不如說是土地開發(fā)權(quán)的歸屬與分配。”從理論上講，矯正這種不公平的可行手段是，借助法解釋技術(shù)，將土地用途管制對(duì)農(nóng)用地開發(fā)權(quán)的限制視為一種過度限制，構(gòu)成了現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)法理論上的“準(zhǔn)征收”或者“類似征收”，然后，依據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)征收補(bǔ)償原理，對(duì)被剝奪的開發(fā)權(quán)市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地權(quán)利人與建設(shè)用地權(quán)利人之間的利益平衡，從而激勵(lì)農(nóng)用地權(quán)利人自覺遵守現(xiàn)行的土地用途管制法律制度。此外，這一做法亦與傳統(tǒng)的單純管制模式向激勵(lì)型管制模式轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)相吻合。

其三，完善現(xiàn)行以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)的行使模式，應(yīng)適度地回應(yīng)當(dāng)下地方土地政策試點(diǎn)所積累的經(jīng)驗(yàn)，避免其絕緣于社會(huì)情勢(shì)變遷而導(dǎo)致文本脫離實(shí)踐的現(xiàn)象發(fā)生。以重慶“地票”交易為例，在早期的“兩分兩換”、“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”基礎(chǔ)上產(chǎn)生的“地票”交易，盡管在耕地資源質(zhì)量保護(hù)層面存在風(fēng)險(xiǎn)，但從當(dāng)下的社會(huì)現(xiàn)實(shí)來看，這一地方土地政策試點(diǎn)不僅可以解決地方政府新增建設(shè)用地指標(biāo)供給不足的現(xiàn)實(shí)難題，而且還可以整合偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村閑置的宅基地和集體建設(shè)用地資源，對(duì)優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)土地資源節(jié)約集約化目標(biāo)具有重要的意義。另外，在“地票”交易中，偏遠(yuǎn)農(nóng)村閑置的宅基地和集體建設(shè)用地一旦復(fù)墾為耕地后，就可以在土地交易所折合一定數(shù)量的新增建設(shè)用地指標(biāo)，這里的指標(biāo)價(jià)格不受區(qū)位因素影響，按照市場(chǎng)定價(jià)，顯然，這對(duì)解決偏遠(yuǎn)農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地?zé)o法入市卻可以實(shí)現(xiàn)其價(jià)格具有非常重要的意義。是故，這一地方土地政策是在中央以耕地保護(hù)為核心的土地嚴(yán)控管理框架內(nèi)，為開辟新的土地來源所做的一項(xiàng)創(chuàng)新，與短期內(nèi)以消耗土地為主要特征的發(fā)展模式相適應(yīng)，其經(jīng)驗(yàn)值得推廣。

盡管“地票”交易具有諸多的優(yōu)勢(shì)，是現(xiàn)行法體制下的一項(xiàng)土地管理方式創(chuàng)新，但鑒于其是一項(xiàng)超越現(xiàn)行法的政策試點(diǎn)，因此，其運(yùn)行勢(shì)必會(huì)給現(xiàn)行法帶來挑戰(zhàn)，譬如，“地票”交易乃是用地指標(biāo)的交易，那么這種指標(biāo)交易的法律性質(zhì)如何界定？這種指標(biāo)交易在法律上如何規(guī)制？“地票”交易對(duì)現(xiàn)行的土地用途管制產(chǎn)生何種影響？等等。這些問題都需要現(xiàn)行法作出回應(yīng)，方可為以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式有效運(yùn)行提供保障。

其四，完善現(xiàn)行以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式，應(yīng)重視對(duì)土地利用規(guī)劃的法治化建設(shè)。作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)基本手段的土地規(guī)劃權(quán)，具有保護(hù)功能和工具功能之分，前者是以“創(chuàng)造空間秩序”和“保護(hù)市民免受政府隨意、臨時(shí)和不合理的干預(yù)”為基本特征;而后者旨在實(shí)現(xiàn)政府管理社會(huì)之目標(biāo)。無論是保護(hù)功能還是工具功能，都應(yīng)該由土地規(guī)劃權(quán)制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行兼顧考量，二者間是相互依存，而不是非此即彼的關(guān)系。

長期以來，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國的土地規(guī)劃權(quán)在行使中隨意性較大，權(quán)力中心化色彩較為濃厚，缺乏對(duì)相對(duì)人和利害關(guān)系人合法權(quán)益的保護(hù)。由行政規(guī)劃權(quán)的行使而給私益造成損害的現(xiàn)象亦較為常見。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布對(duì)推動(dòng)我國土地規(guī)劃的法治化建設(shè)具有重要的意義，但從當(dāng)下的實(shí)踐來看，關(guān)于土地利用規(guī)劃權(quán)的實(shí)體配置、程序運(yùn)行和救濟(jì)機(jī)制等層面，仍然存在諸如“行政規(guī)劃法律性質(zhì)尚存爭(zhēng)議、規(guī)劃權(quán)力單向度行使、規(guī)劃權(quán)力缺乏應(yīng)有的程序控制、規(guī)劃的制定缺少以人為本的理念、規(guī)劃管理權(quán)限過于集中、規(guī)劃的技術(shù)性規(guī)范過于機(jī)械刻板以及支撐規(guī)劃管理的土地所有權(quán)制度過于意識(shí)形態(tài)化等弊病”。 因而，可以說當(dāng)下的土地規(guī)劃權(quán)在制度設(shè)計(jì)和權(quán)力運(yùn)行層面仍然重工具功能而輕保護(hù)功能。此外，當(dāng)土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃在實(shí)踐中發(fā)生沖突時(shí)，如果不按照土地利用總體規(guī)劃，相關(guān)主體須承擔(dān)何種法律責(zé)任，現(xiàn)行法并無規(guī)定，實(shí)踐中，各部門基于各自的利益考量往往實(shí)施規(guī)避土地利用規(guī)劃的各種違法行為。

由于土地利用規(guī)劃乃是土地用途管制的決策前提和基礎(chǔ)，如果土地利用規(guī)劃不科學(xué)、不合理，那么以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)在實(shí)踐中很難順利地運(yùn)行。根據(jù)中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的精神，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是未來的發(fā)展趨勢(shì)。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的建立牽涉到方方面面，但做好土地規(guī)劃權(quán)法治化建設(shè)乃是所有工作中最為基礎(chǔ)性的工作。鑒于土地利用規(guī)劃基礎(chǔ)性和牽涉到利益主體的廣泛性，應(yīng)該從規(guī)劃的制定主體、運(yùn)行程序、救濟(jì)等方面系統(tǒng)性的制定專門性法律來調(diào)整，這是未來的發(fā)展趨勢(shì)。

其五，完善現(xiàn)行以土地用途管制為核心的土地管理權(quán)行使模式，應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)我國現(xiàn)行的土地征收法律制度。目前，學(xué)界對(duì)土地征收法律制度的研究成果已多如牛毛，但在筆者看來，著眼于當(dāng)下的資源約束，應(yīng)重點(diǎn)圍繞補(bǔ)償和程序來改進(jìn)這一法律制度。

就補(bǔ)償而言，除堅(jiān)持公平原則，保障農(nóng)民公平合理分享土地增值收益外，還須立足于系統(tǒng)論層面，區(qū)分土地征收權(quán)內(nèi)部不同環(huán)節(jié)的法律性質(zhì)，并以此為基礎(chǔ)調(diào)整或者重塑現(xiàn)行土地征收規(guī)范結(jié)構(gòu)形態(tài)。具體來講，須將土地征收決定、土地征收補(bǔ)償與土地征收補(bǔ)償協(xié)議在法律性質(zhì)上予以區(qū)分。土地征收決定和土地征收補(bǔ)償決定宜界定為行政行為，按照行政訴訟處理。當(dāng)然，還須賦予土地征收補(bǔ)償決定之合理性的行政訴訟審查權(quán)限，以更好地保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。對(duì)于土地征收補(bǔ)償協(xié)議，應(yīng)將其定位于民事行為，按照民事訴訟機(jī)制處理。從本質(zhì)上講，這一做法是對(duì)我國現(xiàn)行的土地征收權(quán)借助于單一的公法方式來實(shí)現(xiàn)制度運(yùn)行目標(biāo)的否認(rèn)，將土地征收補(bǔ)償行為界定為民事行為性質(zhì)，是對(duì)單一的公法方式缺陷的彌補(bǔ)。實(shí)際上，作為我國土地管理權(quán)重要組成部分的土地征收權(quán)，在行使方式層面，無論是借助于單一的公法方式還是借助于單一的私法方式，都是其不能承受之重的。

顯然，立足于土地征收規(guī)范結(jié)構(gòu)的內(nèi)部視角，土地征收權(quán)的有效運(yùn)行應(yīng)該是土地征收決定行為、土地征收補(bǔ)償行為和土地征收補(bǔ)償決定行為相互合作的結(jié)果。換句話說，只有土地征收權(quán)內(nèi)部規(guī)范結(jié)構(gòu)的民事行為和行政行為相互合作共同推動(dòng)土地征收權(quán)的有效運(yùn)行，方可實(shí)現(xiàn)其制度應(yīng)有的目標(biāo)?，F(xiàn)行法應(yīng)該對(duì)此進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范調(diào)整和制度重塑。

就程序而言，“規(guī)范征地權(quán)的關(guān)鍵是進(jìn)行程序性制度建設(shè)” ?；诠妳⑴c的現(xiàn)代民主理念，除了加強(qiáng)和完善土地征收權(quán)啟動(dòng)后被征收人及利害關(guān)系人之程序性權(quán)利（譬如知情權(quán)、參與權(quán)等）的保護(hù)外，更應(yīng)在土地征收程序啟動(dòng)前，即關(guān)涉到土地征收決定能否作出的土地征收審批、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批等環(huán)節(jié)中加強(qiáng)被征收人程序性權(quán)利的保護(hù)，當(dāng)然，針對(duì)征地制度中的嚴(yán)重信息不對(duì)稱，還需要建立以征地項(xiàng)目為單位的強(qiáng)制信息披露制度，強(qiáng)制性的規(guī)定征地單位披露相關(guān)信息，以實(shí)現(xiàn)對(duì)被征收人知情權(quán)的保護(hù)。