蔡志堅等

摘要 論文旨在提高重啟的退耕還林項目生態(tài)、經(jīng)濟雙目標(biāo)實現(xiàn)的有效性，具體內(nèi)容如下：①理論研究。利用丁伯根和丁伯根-博弈納什均衡理論，分別從中央政府政策制定和縣級政府政策執(zhí)行視角，討論現(xiàn)有退耕還林政策多目標(biāo)實現(xiàn)的有效性和退耕還林政策實施過程中與其他相關(guān)政策有效搭配的存在性。②實證檢驗。論文首先利用貴州省既屬（國家）退耕還林項目實施區(qū)又屬第二次石漠化調(diào)查區(qū)的64個縣（市、區(qū)）作為樣本檢驗退耕還林政策的有效性，用“石漠化改善率”作為項目生態(tài)目標(biāo)的檢驗結(jié)果表明項目的生態(tài)目標(biāo)實現(xiàn)是有效的，而用“縣域2005年參與退耕還林項目的農(nóng)戶在2011年的人均純收入”作為項目的經(jīng)濟目標(biāo)進行檢驗的有效性未通過檢驗。接著，論文利用貴州省晴隆縣多政策配套實施退耕還草項目的結(jié)果來檢驗有效政策搭配的存在性，用“植被蓋度”、“土壤沖刷量”和“徑流量”三個指標(biāo)來反映項目的生態(tài)效果并利用觀測點數(shù)據(jù)進行分析，結(jié)果表明退耕還草項目具有較顯著的生態(tài)效果。用晴隆縣實施退耕還草項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶“家庭總收入”指標(biāo)反映項目經(jīng)濟目標(biāo)，并利用農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)進行實證檢驗，結(jié)果表明項目的經(jīng)濟目標(biāo)實現(xiàn)是有效的。③研究結(jié)論。從政策設(shè)計角度看，退耕還林項目無法通過自身有效地同時實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟目標(biāo)；從縣級政府政策實施的角度看，若縣級政府在退耕還林項目實施中能整合性地配套相關(guān)政策，則項目存在“有效政策搭配”，即項目可同時有效實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟雙目標(biāo)。因此，在縣級政府績效考核中增加生態(tài)考核指標(biāo)，進而在縣級層面通過政策搭配謀求退耕還林多目標(biāo)的有效實現(xiàn)，在生態(tài)文明建設(shè)背景下顯得現(xiàn)實與可行。

關(guān)鍵詞 退耕還林；政策有效性；有效政策搭配；丁伯根理論；丁伯根-納什模型

中圖分類號 X3 文獻標(biāo)識碼 A

文章編號 1002-2104（2015）09-0060-10 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.009

2005年頒發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實搞好“五個結(jié)合”進一步鞏固退耕還林成果的通知》（國辦[2005]25號）中明確提出退耕還林工程要“實現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富”和“增加農(nóng)民收入”的目標(biāo)，且退耕還林工程在具體實施中除退耕還生態(tài)林外，還存在著經(jīng)濟效益更佳的退耕還經(jīng)濟林和退耕還草兩種模式，但由于退耕還林工程堅持“生態(tài)優(yōu)先”原則且明確規(guī)定項目“以營造生態(tài)林為主，營造的生態(tài)林比例以縣為核算單位不得低于80%，經(jīng)濟林比例不得超過20%”，因此，退耕還林工程對農(nóng)民增收的貢獻一直是爭議的焦點[1-2]，而項目區(qū)發(fā)生的毀林開荒及復(fù)墾現(xiàn)象經(jīng)常成為退耕還林政策經(jīng)濟目標(biāo)未達的證據(jù)[3]。鑒于此，2015年重啟的退耕還林新方案規(guī)定“要確保工程退得下、穩(wěn)得住、能致富、不反彈”，同時還明確“對還生態(tài)林、經(jīng)濟林的比例不再作限制，使農(nóng)民獲得較好的收益，既改善生態(tài)、又改善民生”[4-5]。那么，通過這些舉措，新方案能否有效實現(xiàn)其生態(tài)、經(jīng)濟雙目標(biāo)？

針對此問題，從政策制定角度看，李周認為：作為退耕還林項目制度設(shè)計者的中央政府關(guān)注生態(tài)改善目標(biāo)，項目主要執(zhí)行者的地方政府關(guān)注政績考核目標(biāo)，而退耕農(nóng)戶或企業(yè)則關(guān)注經(jīng)濟利益，三者之間的目標(biāo)存在差異，現(xiàn)有政策下項目想達到既減少水土流失又增加農(nóng)民收入目標(biāo)很可能是不切實際的[1，6]。國外相關(guān)研究也顯示，由于生態(tài)項目中的貧困緩解目標(biāo)和環(huán)境改善目標(biāo)僅僅是部分相關(guān)，因此，能有效實現(xiàn)貧困緩解目標(biāo)的方案并不能有效地實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)[7]，如當(dāng)歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境項目增加額外的（經(jīng)濟）目標(biāo)時，其環(huán)境服務(wù)提高的主導(dǎo)目標(biāo)便只是部分實現(xiàn)了[8]。但若從公共政策執(zhí)行角度看，由于我國《憲法》和《立法法》規(guī)定縣級政府可以發(fā)布決定和命令管理本行政區(qū)域事務(wù)，這意味著縣級政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源情況，通過發(fā)布決定和命令來整合各類公共政策以充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源的比較優(yōu)勢進而促進當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展，且由于政績考核需要，縣級政府比中央政府有更強烈的動力協(xié)調(diào)各類公共政策執(zhí)行過程中存在的本級各職能部門間的博弈與沖突。具體到退耕還林項目，由于“農(nóng)民收入增長”是政府政績考核指標(biāo)之一，且項目又是以縣級為單位進行驗收考核，故縣級政府有動力思考“如何在投入最小的情況下，既通過退耕還林項目的驗收，又促進農(nóng)民收入增長”的問題，現(xiàn)實中也存在圍繞退耕還林項目配套實施各類公共財政政策如扶貧資金、支農(nóng)資金等案例[9]。在兼具（行政）能力和動力前提下，縣級政府通過配套組合實施相關(guān)的公共政策能否達成退耕還林項目生態(tài)、經(jīng)濟雙目標(biāo)的有效實現(xiàn)？

上述問題的本質(zhì)在于：多重目標(biāo)下單一政策是否有效？政策制定者可否通過多種政策的相互搭配來謀求多目標(biāo)實現(xiàn)？即，是否存在能實現(xiàn)效率改進的“有效政策搭配”？若存在，則有效政策的“存在性”又需滿足何種條件？對此問題，米德首次系統(tǒng)地論述并定性分析了單一政策對多重目標(biāo)實現(xiàn)的無效性并提出政策搭配的必要性[10]。在此基礎(chǔ)上，丁伯根引入系統(tǒng)工程方法并構(gòu)建了單一決策者有效政策搭配的定量分析框架[11]。隨后，Acocella和Bartolomeo將丁伯根模型與博弈方法有機融合并建立丁伯根-博弈納什均衡模型以探討多決策者有效政策搭配的存在性[12]。基于此，本文利用丁伯根及改進模型對所提問題進行探索，具體包括：從理論上提出現(xiàn)有退耕還林政策目標(biāo)實現(xiàn)有效性及縣級層面退耕還林項目實施中有效政策搭配存在性的假說，并利用貴州省縣域退耕還林數(shù)據(jù)及貴州省晴隆縣退耕還林（草）的實踐進行實證檢驗。

1 理論框架與假說提出

1.1 退耕還林政策的有效性

旨在證明政策目標(biāo)和政策工具數(shù)量間關(guān)系的丁伯根模型[11]認為：在一個經(jīng)濟體中，全部經(jīng)濟變量之間的交互關(guān)系可以表示為一般線性代數(shù)系統(tǒng)，而其中任一子系統(tǒng)都可表示為：

y=Cx+C-

其中，y∈RK是政府政策目標(biāo)向量，x∈Rm是政府政策工具變量向量，且所有政策目標(biāo)k和政策工具m都是線性獨立。該子系統(tǒng)滿足以下定理：

定理1（單決策者丁伯根有效政策搭配法則） 當(dāng)且僅當(dāng)政府相互獨立的政策工具數(shù)量等于或大于獨立政策目標(biāo)數(shù)量時（m≥k），政府或能讓經(jīng)濟系統(tǒng)y=Cx+C-中的經(jīng)濟目標(biāo)達到任意均衡值（或目標(biāo)值），或能最小化政策目標(biāo)偏離均衡值（目標(biāo)值）的政策成本。此時，該經(jīng)濟系統(tǒng)存在有效政策搭配。

退耕還林項目實施過程中若地方政府沒有通過發(fā)布決定或命令方式來整合其他公共政策作為該項目實施的配套和補充，則可認為退耕還林項目本身就是整個經(jīng)濟系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)。在這個子系統(tǒng)中，政府同時追求生態(tài)、經(jīng)濟兩個目標(biāo)的實現(xiàn)?？紤]不同地理空間結(jié)構(gòu)的差異性，退耕還林項目對不同區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟目標(biāo)的作用并不一致，故項目并沒有統(tǒng)一、明確的指標(biāo)用于測度生態(tài)、經(jīng)濟目標(biāo)，而已有文獻僅表明這兩個目標(biāo)不可能完全相關(guān)[7]，并不排除在一定地理空間下這兩個目標(biāo)的完全獨立性，即滿足k的定義且k=2。由于退耕還林項目沒有分成生態(tài)恢復(fù)項目和生產(chǎn)替代項目兩方面內(nèi)容并設(shè)相應(yīng)的政策工具，故認為其政策工具數(shù)m=1，即使2014年新方案通過的“不限制經(jīng)濟林比例”舉措仍沒有從根本上增加政策工具。因此，根據(jù)定理1可提出如下假說：

假說1 由于退耕還林項目中獨立政策工具數(shù)小于政策目標(biāo)數(shù)，即m

1.2 縣級退耕還林項目實施中有效政策搭配的存在性

2006年Acocella和Bartolomeo將上述模型與博弈方法有機融合建立了多決策者丁伯根博弈納什均衡模型[12]，該模型假定在任一政策系統(tǒng)中公共政策的數(shù)量為n，每一公共政策決策者i追求的仍是政策目標(biāo)偏離均衡值（或目標(biāo)值）的成本最小化，其公式可表示為：

定理2（多決策者丁伯根-博弈納什均衡存在性） 當(dāng)且僅當(dāng)：①至少有一個決策者i，l（i）≠0且t（i）=m（i），或者，②政策決策者可控政策目標(biāo)集合的交集不是空集時，多決策者丁伯根博弈模型不存在納什均衡，即不存在有效政策搭配。

推理1 根據(jù)定理1和定理2可知，若能通過減少公共政策供給者數(shù)量，特別是，若能內(nèi)在化多個獨立決策的公共政策系統(tǒng)為只有一個決策者的新系統(tǒng)時，則意味著所有政策目標(biāo)向量y、y～內(nèi)在化為y∈Rk的子向量，所有政策工具向量xi、xj都內(nèi)在化為x∈RM的子向量，當(dāng)政策工具數(shù)量等于或大于獨立政策目標(biāo)數(shù)量時（M≥K），新決策者對此新政策系統(tǒng)具有控制力，并有能力讓系統(tǒng)目標(biāo)達到任意均衡值（目標(biāo)值），或能最小化政策目標(biāo)偏離均衡值（目標(biāo)值）的政策成本，意即存在滿足新政策系統(tǒng)的有效政策搭配。

在退耕還林政策縣級實施層面，有許多公共政策與其共享生態(tài)目標(biāo)、經(jīng)濟目標(biāo)，前者如天然林資源保護工程、生態(tài)公益林保護工程、石漠化治理工程等，后者則更多，如扶貧資金、各類支農(nóng)項目等，這些公共政策與退耕還林項目一起構(gòu)成了一個政策系統(tǒng)。由于《憲法》和《立法法》賦予縣級政府具有發(fā)布決定和命令管理本行政區(qū)域事務(wù)的權(quán)力，因此，縣級政府在退耕還林項目實施時可以通過發(fā)布行政命令等方式配套實施其他相關(guān)的公共政策，在這個新的政策系統(tǒng)中，縣政府實質(zhì)性地充當(dāng)惟一決策者的角色，而政績考核的需要使得縣級政府也有動力扮演這一角色，這一情景滿足推理1的前提。根據(jù)推理1可提出如下假說：

假說2 縣級政府在退耕還林項目實施過程中若通過發(fā)布命令或頒布條例等方式整合、配套實施相關(guān)公共政策，當(dāng)配套實施的公共政策數(shù)量M不小于退耕還林項目政策目標(biāo)K且K=2，即當(dāng)M≥2時，則該縣退耕還林項目的生態(tài)、經(jīng)濟雙重目標(biāo)可能得到有效實現(xiàn)，此時可能存在退耕還林項目的有效政策搭配。

2 模型構(gòu)建與假說檢驗

本部分四個實證檢驗?zāi)Ｐ退枰臄?shù)據(jù)類型及來源各不相同，具體如下：①用于退耕還林政策生態(tài)目標(biāo)有效性檢驗的樣本為貴州省既屬（國家）退耕還林項目實施區(qū)又屬第二次石漠化調(diào)查區(qū)的64個縣（市、區(qū)），其中有關(guān)石漠化及其治理的相關(guān)數(shù)據(jù)來源于貴州省第二次石漠化監(jiān)測（2011-2012）資料，林木覆蓋率數(shù)據(jù)來源于2012年貴州省森林資源二類清查；②用于退耕還林政策經(jīng)濟目標(biāo)有效性檢驗的數(shù)據(jù)來源于上述64個縣（市、區(qū)）于2012年向國家十部委（局）報送的退耕還林情況資料，城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)來源于2012年貴州省統(tǒng)計年鑒；③用于退耕還林政策生態(tài)目標(biāo)有效政策搭配存在性檢驗的觀測數(shù)據(jù)來源于貴州省晴隆縣，具體生態(tài)指標(biāo)的觀測點為光照鎮(zhèn)的哈馬村和涼水村、雞場鎮(zhèn)的東良村和坪上村以及沙子鎮(zhèn)的保家村；④用于退耕還林政策經(jīng)濟目標(biāo)有效政策搭配存在性檢驗的樣本農(nóng)戶數(shù)據(jù)是利用分層抽樣和隨機抽樣相結(jié)合的方法，在晴隆縣已實施退耕還草項目的光照鎮(zhèn)等5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中進行農(nóng)戶調(diào)查而得，具體做法是在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)各選4個村莊，每個村莊完成25份調(diào)查問卷，樣本總發(fā)放數(shù)500份，有效樣本452。更詳細的數(shù)據(jù)說明請見下述各部分。

2.1 退耕還林政策的有效性檢驗

2.1.1 研究區(qū)退耕還林實施簡介及丁伯根模型運用的前提滿足性分析

貴州省屬典型的喀斯特生態(tài)脆弱區(qū)，是我國退耕還林項目實施的重點區(qū)域，截止2012年全省累計完成國家工程建設(shè)任務(wù)1 985萬畝，工程實施范圍涉及全省88個縣（市、區(qū)）中的87個，總投資超過240億元。在貴州省縣域?qū)用?，與退耕還林共享生態(tài)目標(biāo)的公共政策包括天然林資源保護工程、生態(tài)公益林保護工程、石漠化治理工程等十多項，而涉及到農(nóng)民收入提高的公共財政支出項目則更多，如各類扶貧開發(fā)項目、支農(nóng)項目、新農(nóng)村建設(shè)項目等?？h級政府考核體系與退耕還林經(jīng)濟目標(biāo)直接相關(guān)的指標(biāo)包括“貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生率”和“農(nóng)村居民人均可支配收入”兩項（后者直接用“農(nóng)民人均純收入”替代），但卻沒有與退耕還林生態(tài)目標(biāo)直接相關(guān)的考核指標(biāo)，因而縣級政府更關(guān)注退耕還林項目對農(nóng)戶增收的作用。貴州省縣域第I期由中央財政資金啟動（簡稱國家級）的退耕還林項目在實施中，有80%退耕地用于還生態(tài)林，經(jīng)濟林種植比例低且品種繁多，基本無法發(fā)展成為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，沒有還草項目（發(fā)展畜牧業(yè)），退耕還林項目整體對農(nóng)民增收的貢獻程度很低[9]，且由于貴州省實施退耕還林項目的各縣縣級財政普遍很緊張，實踐中縣級政府往往會把相關(guān)項目（政策）的資源整合到發(fā)展對農(nóng)民增收作用顯著的農(nóng)、牧業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)上，而忽略了對退耕還林項目實施的政策配套與整合，即從貴州省的縣域?qū)用婵矗瑖壹壨烁€林項目可被視為整個經(jīng)濟系統(tǒng)中的一個獨立子系統(tǒng)，滿足單一決策者狀態(tài)。

現(xiàn)有退耕還林項目檢查驗收的方式主要以林草成活率、保存率等直觀指標(biāo)為主，無法反映其生態(tài)環(huán)境改善的主導(dǎo)目標(biāo)，由于貴州省是典型喀斯特生態(tài)脆弱區(qū)，退耕還林水土保持目標(biāo)實現(xiàn)的結(jié)果充分體現(xiàn)在石漠化土地改善的指標(biāo)上，且已有文獻也顯示退耕還林項目對石漠化改善的貢獻很大[9]，故本文以“石漠化土地改善率”作為退耕還林政策的生態(tài)目標(biāo)。退耕還林項目同時追求“農(nóng)民收入提高”的經(jīng)濟目標(biāo)，本文以各縣（市）“縣域退耕戶人均純收入”指標(biāo)反映退耕還林項目的經(jīng)濟訴求，具體用各縣2005年參與退耕還林項目的農(nóng)戶在2011年的人均純收入為樣本數(shù)據(jù)，原因是：貴州省退耕還林項目基本上以年限長達8年的生態(tài)林為主，選擇參與項目多年（此處為6年）的農(nóng)戶為研究樣本，能較準(zhǔn)確地反映項目實施對農(nóng)戶收入的影響。利用Stata模型對生態(tài)指標(biāo)與經(jīng)濟指標(biāo)進行Pearson相關(guān)性檢驗，結(jié)果并不顯著，滿足丁伯根模型“政策目標(biāo)獨立”的假設(shè)。

2.1.2 生態(tài)目標(biāo)有效性檢驗

石漠化土地改善是貴州省退耕還林政策的生態(tài)主導(dǎo)目標(biāo)，其主要是通過改變土地利用方式和利用強度達到石漠化治理目的，故認為退耕還林項目面積占治理面積的比例越高越有利于石漠化改善。本文設(shè)置“退耕還林面積占石漠化治理面積比”指標(biāo)作為反映。除退耕還林項目外，石漠化土地改善還與其他人工治理因素和自然資源條件有關(guān) [13]。其他治理因素中，由于現(xiàn)有石漠化治理實踐表明林草措施優(yōu)于農(nóng)業(yè)技術(shù)措施和工程措施[14]，而第二次石漠化監(jiān)測結(jié)果也顯示，石漠化土地的改善狀況與治理面積有很大關(guān)聯(lián)[15]，因此，本文分別用“林草措施治理面積占石漠化治理面積比例”、“石漠化治理面積占石漠化調(diào)查面積比例”兩個指標(biāo)反映其他治理因素。研究表明，石漠化土地改善的速度與巖性、土壤、降雨等自然條件有關(guān)，也與植被類型和植被覆蓋率等資源條件有關(guān)[16-17]，由于喀斯特地形及石漠化土地的面積、石漠化程度等基本可以反映當(dāng)?shù)氐膸r性、土壤等特征，故本研究設(shè)置“喀斯特地形面積占國土面積比例”和“石漠化面積占調(diào)查面積比例”兩個指標(biāo)代表自然條件，用“旱地和草地面積占調(diào)查面積比例”和“林木覆蓋率”兩個指標(biāo)反映植被類型和植被覆蓋情況（各指標(biāo)的縮寫見表1）。

用于模型檢驗的樣本為貴州省既屬（國家）退耕還林項目實施區(qū)又屬第二次石漠化調(diào)查區(qū)的64個縣（或縣級市），其中有關(guān)石漠化及其治理的相關(guān)數(shù)據(jù)來源于貴州省第二次石漠化監(jiān)測（2011-2012）資料，林木覆蓋率數(shù)據(jù)來源于2012年貴州省森林資源二類清查。

利用丁伯根理論構(gòu)建相應(yīng)模型并用STATA軟件中的嶺回歸方法進行運算，結(jié)果如表1所示：變量CON通過顯著性檢驗，且當(dāng)退耕還林項目實施面積占總治理面積比例每增長1個百分點，則石漠化土地改善率就增加0.715個點，說明退耕還林項目對石漠化土地改善的貢獻很大，退耕還林項目的生態(tài)目標(biāo)實現(xiàn)是有效的。

2.1.3 經(jīng)濟目標(biāo)有效性檢驗

退耕還林項目同時追求“農(nóng)民收入提高”的經(jīng)濟目標(biāo)，因此本文以各縣（市）“縣域退耕戶人均純收入”指標(biāo)反映退耕還林項目的經(jīng)濟訴求。從收入來源的角度看，農(nóng)民收入主要由家庭經(jīng)營收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性支付和財產(chǎn)性收入等四部分構(gòu)成，具體到貴州省，農(nóng)民收入主要來源前二項收入，而財產(chǎn)性收入在總收入中所占比例不到2%[18]。文獻研究表明：農(nóng)民家庭經(jīng)營收入不僅與其資源稟賦（主要是土地和勞動力）有關(guān)，也與其家庭生產(chǎn)結(jié)構(gòu)（尤其是畜牧養(yǎng)殖）有關(guān)[9]，城鎮(zhèn)化水平影響農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機會，是影響農(nóng)民工資性收入的主要原因之一，而退耕還林區(qū)農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入則與其參與退耕還林的程度有關(guān)[2]。

根據(jù)上述分析，本文擬用各縣2005年參與退耕還林項目的農(nóng)戶在2011年的人均純收入為樣本數(shù)據(jù)，用2005年縣域退耕還林戶的“人均退耕還林面積”和“人均退耕還林面積與其耕地面積的比例”反映當(dāng)時農(nóng)戶參與退耕還林的程度；用“城鎮(zhèn)化率”指標(biāo)反映城鎮(zhèn)化水平；用縣域退耕戶“種植收入占農(nóng)業(yè)總收入比例”和“養(yǎng)殖收入占農(nóng)業(yè)總收入比例”反映縣域退耕戶家庭生產(chǎn)結(jié)構(gòu)；用縣域退耕還林農(nóng)戶的“人均耕地面積”、“人均旱地和草地面積占耕地面積的比例”和縣域退耕還林區(qū)“嚴重石漠化耕地面積占總耕地面積比例”反映農(nóng)戶的自然資源（土地）稟賦的數(shù)量與質(zhì)量；用縣域退耕戶“戶均勞動力轉(zhuǎn)移人數(shù)”反映農(nóng)戶的勞動力資源稟賦（各指標(biāo)縮寫見表2）。

用于檢驗的樣本為貴州省既屬（國家）退耕還林項目實施區(qū)又屬第二次石漠化調(diào)查區(qū)的64個縣（或縣級市），退耕還林農(nóng)戶相關(guān)數(shù)據(jù)來源于2012年各縣（市）向國家十部委（局）報送的退耕還林情況資料，城鎮(zhèn)化的數(shù)據(jù)來源于2012年貴州省統(tǒng)計年鑒。

利用丁伯根理論構(gòu)建相應(yīng)模型并用STATA軟件進行運算，結(jié)果如表2所示：指標(biāo)STR、ARE符號方向為正但都未通過統(tǒng)計顯著性檢驗，說明退耕還林項目對農(nóng)戶收入有正向影響但影響并不顯著，換言之，退耕還林項目經(jīng)濟目標(biāo)實現(xiàn)的有效性未通過檢驗。

2.2 晴隆縣退耕還草項目有效政策搭配的存在性檢驗

正如本文開篇所提，退耕還草是退耕還林項目實施的形式之一，此處用退耕還草項目來檢驗退耕還林有效政策搭配的存在性是可行且有效的。

2.2.1 研究區(qū)退耕還草項目概況及丁伯根-納什模型應(yīng)用的前提滿足性分析

晴隆縣位于貴州省西南部，屬典型喀斯特地貌區(qū)，喀斯特面積占全縣國土面積的53%，石漠化面積占國土面積的46%，潛在石漠化面積占國土面積的11%，人均耕地0.77畝，是國家級重點貧困縣。面對貧困和石漠化的嚴峻挑戰(zhàn)，晴隆縣委、縣政府在2002年以國家退耕還林工程實施為契機，參照國家退耕還林政策自行實施退耕還草項目以發(fā)展生態(tài)草地畜牧業(yè)，2012年起又開始實施20萬畝省級退耕還草項目。

晴隆縣主要采取以下三個措施來推進退耕還草項目：一是通過縣委、縣政府及縣政府辦發(fā)文等行政命令方式，多方整合與退耕還草項目生態(tài)、經(jīng)濟目標(biāo)相關(guān)的其他各類政策和項目，如晴隆縣人民政府關(guān)于治理坡地過度開墾工作的實施意見（晴府發(fā)〔2009〕10）中就明確“加強項目整合，把治理坡地過度開墾與草地生態(tài)畜牧業(yè)等項目整合，資金打捆使用，共同投入”；二是根據(jù)項目實施需要頒布相應(yīng)的政策或條例，如為解決養(yǎng)羊戶的初始資金投入問題，晴隆縣人民政府辦公室專門印發(fā)《晴隆縣退耕種草養(yǎng)羊貸款發(fā)放及貼息方案》的通知（晴府辦發(fā)〔2014〕32號），通知明確并保證了對養(yǎng)羊戶的金融扶持；三是專門成立草地畜牧中心作為退耕還草項目的惟一實施者，具體做法是：草地畜牧中心通過各類項目整合獲得的資金，圍繞生態(tài)草地畜牧業(yè)的發(fā)展需要，為養(yǎng)羊戶提供從土地流轉(zhuǎn)、種草、養(yǎng)羊及草場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等服務(wù)（圖1），并通過與農(nóng)戶簽訂合作養(yǎng)羊合同、荒山承包合同、水源租用合同和聯(lián)合開發(fā)土地種草養(yǎng)羊合同等多種合同形成長期契約關(guān)系。分析晴隆縣退耕還草項目的具體實施方案，可發(fā)現(xiàn)縣級政府整合的項目數(shù)量遠多于退耕還草項目的目標(biāo)數(shù)，且縣級政府通過成立草地畜牧中心實質(zhì)性地充當(dāng)了退耕還草政策及其他相關(guān)公共政策惟一決策者的角色，滿足假說2的前提。

2.2.2 生態(tài)目標(biāo)有效性

晴隆縣年平均降雨量在1 253-1 577 mm之間，極端年最大雨量2 047.8 mm（1965年），最小雨量931.1 mm（1989年），全年約一半雨量集中在5，6月份，經(jīng)常發(fā)生暴雨洪澇災(zāi)害，對晴隆縣而言，退耕還林草最主要的生態(tài)目標(biāo)就在于通過防治水土流失以緩解石漠化程度。由于第二次石漠化調(diào)查的數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑以縣為單位，無法獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的相關(guān)數(shù)據(jù)，而晴隆縣的退耕還草項目是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進行推進的，因此，無法用“石漠化土地改善率”指標(biāo)測度退耕還草項目生態(tài)目標(biāo)的有效性，而僅選擇與水土流失有關(guān)的“植被蓋度”、“土壤沖刷量”和“徑流量”三個指標(biāo)來反映。由于水土流失量與單位時間降雨量有關(guān)，本文選擇雨量最大時的5月份進行指標(biāo)觀測。

相對于生態(tài)目標(biāo)，縣級退耕還草項目實施的更大動力源于農(nóng)戶脫貧的需要，因此在2002-2011年間，晴隆縣退耕還草農(nóng)戶養(yǎng)羊的飼養(yǎng)模式以天然放養(yǎng)為主，一年中至少有10個月羊群是散養(yǎng)在草場及周邊山上，草場實際載畜量往往大于理論載畜量，造成的生態(tài)影響不僅僅是草場過牧，而且對牧場周邊山上的植被也具有很大的破壞性，凡羊群可達之處，不僅植被覆蓋率低且植物種類少（幸存植物基本上是羊群不愿啃食的物種，特別是外來物種），與羊群不可達之處（如懸崖等）的植被特征相比具有顯著差異。針對上述問題，2012年晴隆縣委、縣政府以20萬畝省級退耕還草項目實施為契機大力倡導(dǎo)設(shè)施養(yǎng)羊，制定了土地集中流轉(zhuǎn)、羊圈設(shè)施建設(shè)補貼與獎勵、養(yǎng)羊資金低息或貼息貸款、優(yōu)質(zhì) 草種提供、對私自放養(yǎng)羊群到山上啃食植被行為進行懲處等條例，并在條件許可的地方（土層厚度至少20-30 cm，水源條件較好，海拔介于1 200-1 400 m之間）推行高桿牧草種植，采用多品種混播形式以解決不同季節(jié)草場中矮桿牧草的均衡供給并提高草地水土保持能力。

基于晴隆縣的上述做法與經(jīng)驗，本研究以飼養(yǎng)模式為依據(jù)，選擇以天然放養(yǎng)為主的光照鎮(zhèn)和以設(shè)施養(yǎng)羊為主的雞場鎮(zhèn)作為退耕還草項目實施地的樣本點，并選擇未實施退耕還草項目但存在農(nóng)戶養(yǎng)羊的沙子鎮(zhèn)作為參照組進行調(diào)研，具體觀測點為光照鎮(zhèn)的哈馬村和涼水村、雞場鎮(zhèn)的東良村和坪上村以及沙子鎮(zhèn)的保家村。分別以≥25度坡耕地的土壤沖刷量和地表徑流量為100%，不同類型樣本點的觀測結(jié)果見表3。根據(jù)表3可知：①設(shè)施養(yǎng)羊模式下，由于其草場對載畜量及羊群啃食時間都有嚴格控制（甚至有些草場不允許羊群進去），其植被蓋度高達95%，土壤沖刷量約為未實施退耕還草項目的坡耕地的六分之一，地表徑流量也大幅降低超過60%，水土保持效果最好。種植高桿牧草的土地植被蓋度接近100%，但因高桿牧草“一年收割2-3次，9-10年徹底更新一次”及收割后需要施肥等種植特點，導(dǎo)致其土壤沖刷量仍然存在較高水平；②天然放養(yǎng)模式下，其草場在水土保持所有指標(biāo)上均遠劣于設(shè)施養(yǎng)羊模式下的指標(biāo)，但仍好于參照組中未退耕地的指標(biāo)。周邊山地羊群可達之處的水土保持指標(biāo)，與不可達之處的指標(biāo)具有很顯著的差異，且與參照組中未實施退耕還草項目山地的指標(biāo)沒有區(qū)別?？傮w而言，與參照組相比，退耕還草項目具有較顯著的生態(tài)效果。

2.2.3 經(jīng)濟目標(biāo)有效性

農(nóng)戶脫貧與增收是晴隆縣退耕還草項目實施的最大源動力，因此，本文以晴隆縣實施退耕還草鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶的“家庭總收入”指標(biāo)反映退耕還草項目的經(jīng)濟目標(biāo)?；谫Y產(chǎn)稟賦的農(nóng)戶收入理論[19]，結(jié)合前文1.2縣級退耕還林項目經(jīng)濟目標(biāo)的理論模型，可認為：農(nóng)戶收入是退耕還草、資產(chǎn)稟賦、農(nóng)戶個體特征以及其他控制變量的函數(shù)。

晴隆縣參與退耕還草項目的農(nóng)戶有兩類，一類是退耕還草養(yǎng)羊戶，另一類是退耕還草非養(yǎng)羊戶，由于養(yǎng)羊的規(guī)模經(jīng)濟性顯著，養(yǎng)羊戶的平均養(yǎng)殖規(guī)模在50只左右，需要高產(chǎn)牧草地20畝，而實施退耕還草項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)戶的人均耕地面積不到一畝，戶均耕地在3-5畝之間，因此，養(yǎng)羊戶在村組中所占比例通常在2-3成，但個別村組達4成。由于晴隆縣是通過整村（組）推進的方式實施退耕還草項目，除了留存房前屋后小塊土地用于種植蔬菜之外，非養(yǎng)羊戶的土地基本上都流轉(zhuǎn)出去，其從項目中的直接受益（收入）是每年的土地流轉(zhuǎn)金。另外，比較自然放養(yǎng)和設(shè)施養(yǎng)羊兩種模式，前者不僅節(jié)省飼養(yǎng)成本，還節(jié)省勞動力，兩種模式收益差別較大。因此，在具體模型構(gòu)建中與退耕還草政策相關(guān)的因素主要考慮不同退耕還

草農(nóng)戶類型和不同養(yǎng)殖模式的影響。資產(chǎn)稟賦變量選取主要根據(jù)可持續(xù)農(nóng)戶生計模型[15]，先把農(nóng)戶資產(chǎn)分成物資資本、金融資本、人力資本和社會資本四類，再考慮退耕還草項目實施的實際情況選取相應(yīng)的變量，其中“政策性金融支持”指從退耕還草項目中獲得的各類優(yōu)惠貸款、補貼和獎勵，社會資本用家中是否有“村干部/能人/大戶”表示。另外，為減少變量的數(shù)量，農(nóng)戶個體特征變量直接用人力資本和社會資本變量反映[14]，具體的變量選擇如表4所示。

模型所用數(shù)據(jù)于2014年春節(jié)期間采集于晴隆縣已實施退耕還草項目的光照鎮(zhèn)等5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)從2002年起就陸續(xù)開始實施退耕還草項目，養(yǎng)羊戶的飼養(yǎng)模式兼具天然放養(yǎng)為主和設(shè)施養(yǎng)羊為主兩種類型，基本上能反映晴隆縣退耕還草項目的面貌。調(diào)查中，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)

各選4個村莊，每個村莊完成25份調(diào)查問卷，樣本總發(fā)放數(shù)500份，有效樣本452，樣本有效率達90%。在有效樣本中，未參加退耕還草項目的農(nóng)戶有131戶，退耕還草非養(yǎng)羊戶212戶，退耕還草養(yǎng)羊戶109戶，其中設(shè)施養(yǎng)羊戶42戶。

本文通過三個具體模型分析退耕還草項目的經(jīng)濟影響，模型1主要分析退耕還草項目對農(nóng)戶家庭總收入的影響，模型2分析養(yǎng)羊?qū)r(nóng)戶家庭收入的影響，模型3則是分析不同畜牧方式對家庭收入的影響，這三個模型都是以未參加退耕還草項目的農(nóng)戶家庭收入為參照組。利用STATA軟件中的嶺回歸方法構(gòu)建模型并進行運算，結(jié)果如表4所示。模型1的結(jié)果表明，是否參與退耕還草項目對農(nóng)戶收入影響在10%的檢驗水平上顯著性，參加項目農(nóng)戶的家庭總收入比未參加者高約673元。模型2表明，退耕還草項目中的養(yǎng)羊項目對農(nóng)戶收入提高影響更顯著，養(yǎng)羊農(nóng)戶的家庭總收入比未參加退耕還草項目農(nóng)戶的收入高約1 731元且在1%的檢驗水平上顯著性，而非養(yǎng)羊戶的收入與未參加退耕還草項目農(nóng)戶的收入沒有顯著性差異。模型3則表明，不同畜牧模式對農(nóng)戶收入增加的影響都在1%檢驗水平上顯著，由于自然放養(yǎng)的人工和飼料成本低于設(shè)施養(yǎng)羊，相對于后者，前者對農(nóng)戶收入貢獻高約868元。

3 結(jié)論與討論

3.1 結(jié)論

本文首先利用丁伯根傳統(tǒng)理論對現(xiàn)有退耕還林項目的政策有效性進行研究，接著基于縣級政府政策實施的視角，利用丁伯根-博弈納什均衡理論對退耕還林項目有效政策搭配的存在性進行理論分析，并分別利用貴州省縣域退耕還林項目數(shù)據(jù)及貴州省晴隆縣退耕還草項目數(shù)據(jù)對此進行檢驗，最終得出以下兩個結(jié)論：

（1）從政策設(shè)計角度看，已實施的退耕還林項目的政策有效性不存在，即退耕還林項目無法通過自身有效地實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟雙目標(biāo)。理論上說，這是由于退耕還林項目中設(shè)計的獨立政策工具數(shù)小于政策目標(biāo)數(shù)，無法滿足丁伯根單決策者有效政策搭配法則的結(jié)果。而貴州省縣域退耕還林的實踐也表明，已實施的第I期退耕還林項目對用“石漠化土地改善率”指標(biāo)表示的退耕還林生態(tài)目標(biāo)具有顯著性作用，而對用“縣域退耕還林戶人均純收入”指標(biāo)表示的經(jīng)濟目標(biāo)實現(xiàn)的有效性未通過檢驗。

（2）從縣級政府政策實施的角度看，退耕還林項目存在有效政策搭配的可能，即項目的生態(tài)、經(jīng)濟雙目標(biāo)可能同時有效實現(xiàn)。理論上說，這是由于縣級政府在退耕還林項目實施過程中通過發(fā)布命令或頒布條例等方式整合、配套實施相關(guān)公共政策并以此形成新的政策系統(tǒng)，在這個新的政策系統(tǒng)中，配套實施的公共政策數(shù)量遠多于退耕還林項目政策目標(biāo)數(shù)量且政策實施者只有一個，滿足多決策者丁伯根-博弈納什均衡存在性原則的結(jié)果。而貴州省晴隆縣縣級退耕還草項目的實證研究也表明，設(shè)施養(yǎng)羊模式下的退耕還草項目具有很好的生態(tài)效果，天然放養(yǎng)模式下的退耕還草地也具有一定的生態(tài)效果，表明了退耕還草項目生態(tài)目標(biāo)總體實現(xiàn)的有效性；利用農(nóng)戶微觀模型對退耕還草項目經(jīng)濟目標(biāo)有效性的檢驗也表明，是否參與退耕還草項目對農(nóng)戶收入影響顯著，特別是退耕還草養(yǎng)羊戶的家庭收入遠遠高于未參加項目的農(nóng)戶收入，其中又以采用天然放養(yǎng)模式農(nóng)戶的收入增加為最。

3.2 討論

從中央政策制定角度看，增加政策工具，如把退耕還林工程設(shè)計成生態(tài)恢復(fù)項目和生產(chǎn)替代項目兩方面內(nèi)容[1]，可能提高項目多目標(biāo)實現(xiàn)的有效性，但其前提是要保證所增加政策工具制定者的惟一性，即滿足單一決策者條件。實踐中因與退耕還林項目生態(tài)、經(jīng)濟目標(biāo)重疊而導(dǎo)致政策之間或政策制定者之間的博弈沖突司空見慣。因此，惟有大幅減少與退耕還林生態(tài)、經(jīng)濟目標(biāo)相關(guān)的其他政策及制定者的數(shù)量，才能減少其他政策與退耕還林政策間的局部控制力沖突，并最終達到退耕還林政策的全局效率。但這種政策設(shè)計的變革在中央層面涉及部門眾多且壓力大，近期通過此舉追求退耕還林項目多目標(biāo)實現(xiàn)的可能性不大。

基于政策執(zhí)行視角，充分利用縣級政府整合相應(yīng)的公共政策并最終達成退耕還林項目經(jīng)濟、生態(tài)目標(biāo)的有效實現(xiàn)不失為另外一種選擇，但現(xiàn)實中并非所有的縣級政府都能如晴隆縣那樣能圍繞退耕還林項目整合公共政策并有效實現(xiàn)目標(biāo)，主要原因有兩個：一是公共政策整合實施過程中無法滿足“有效政策搭配”要求的單一決策者（執(zhí)行者）前提。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然有些地方政府在退耕還林項目實施過程中也配套實施扶貧基金等相關(guān)公共財政政策，但這些政策的執(zhí)行者仍屬于原來的執(zhí)行部門，眾多政策實施者的存在使得配套政策實施過程中無法避免部門間的博弈與沖突，并為此降低了政策搭配的有效性；二是缺少足夠的政策工具來滿足經(jīng)濟與生態(tài)目標(biāo)的同時實現(xiàn)。由于縣級政府考核指標(biāo)體系中僅包括“貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生率”和“農(nóng)村居民人均可支配收入”兩項（后者用“農(nóng)民人均純收入”指標(biāo)替代），缺少對生態(tài)目標(biāo)的直接訴求，且退耕還林項目中“造林后滿三年的人工造林面積保存及保存面積成林情況”的考核指標(biāo)，對縣級政府現(xiàn)有的（生態(tài)）績效考核指標(biāo)“環(huán)境質(zhì)量指數(shù)”貢獻度小且沒有直接關(guān)聯(lián)。為此導(dǎo)致地方政府在設(shè)計足夠多的政策工具滿足“經(jīng)濟”目標(biāo)實現(xiàn)要求的同時，缺乏動力去尋求相應(yīng)的政策工具追求“生態(tài)”目標(biāo)的實現(xiàn)，體現(xiàn)為縣級政府往往配套實施許多政策追求“農(nóng)村居民人均可支配收入”的提高，卻鮮有額外投入用于改善“造林成活率”等生態(tài)指標(biāo)。所幸的是，隨著中央政府對生態(tài)問題的日益重視，改革縣級政府績效考核體系并增加生態(tài)考核指標(biāo)成為一種必然。因此，在縣級層面通過政策搭配謀求退耕還林生態(tài)、經(jīng)濟目標(biāo)的有效實現(xiàn)，顯得更為現(xiàn)實與可行。

本研究不足是：對退耕還林項目有效政策搭配存在性研究時，對生態(tài)目標(biāo)的有效性只做了案例分析，沒有利用計量模型檢驗，且因數(shù)據(jù)類型不匹配，沒有檢驗項目生態(tài)目標(biāo)與經(jīng)濟目標(biāo)的獨立性。此外，本文利用“各縣2005年參與退耕還林項目農(nóng)戶在2011年的人均純收入”作為退耕還林政策的經(jīng)濟目標(biāo)，沒有剔除掉其他可能因素對農(nóng)民收入的影響，可能會導(dǎo)致誤差出現(xiàn)。這些都是今后研究需要完善的地方。

致謝：感謝美國俄亥俄州立大學(xué)Fisher商學(xué)院蔣逸之同學(xué)對英文摘要的修改與潤色。

（編輯：王愛萍）

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