摘要 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》用專章闡釋生態(tài)紅線，這是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重大制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了國家保障國土安全、環(huán)境安全與資源安全的堅定決心，也是現(xiàn)階段我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。本文的主要目的是：在生態(tài)承載力的視角下，識別“生態(tài)紅線”的相關(guān)規(guī)則并進(jìn)行體系化建構(gòu)。本文主要運(yùn)用規(guī)范分析、比較分析、實證分析的方法，對不同類型紅線的實施現(xiàn)狀和發(fā)展路徑展開分析。本文的基本結(jié)論是：生態(tài)紅線包括生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線、資源利用紅線三大類型，涉及生態(tài)空間保護(hù)、污染物濃度控制、污染物總量控制、能源利用、水資源利用、土地資源利用等多個領(lǐng)域；在生態(tài)承載力視角下，生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線、資源利用紅線具有不同的功能定位與規(guī)范含義。生態(tài)功能紅線的功能定位是：確認(rèn)并保護(hù)實現(xiàn)環(huán)境與資源承載能力所需的最小空間，保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的持續(xù)實現(xiàn)?；诖?，生態(tài)功能紅線制度體系的建構(gòu)應(yīng)遵循“制度完備”的基本路徑，對生態(tài)保護(hù)區(qū)域的管理模式和保障機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性的改革，主要內(nèi)容包括：生態(tài)保護(hù)區(qū)域的管理體制與管控機(jī)制；生態(tài)功能紅線的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和利益共享機(jī)制。環(huán)境質(zhì)量紅線的功能定位是：通過污染物濃度控制和總量控制兩個方面，確認(rèn)并保護(hù)環(huán)境系統(tǒng)容納外界污染物質(zhì)的限值?；诖?，環(huán)境質(zhì)量紅線制度體系的建構(gòu)應(yīng)遵循“制度優(yōu)化”的基本路徑，彌補(bǔ)目前我國污染物總量控制制度的缺陷，完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度和污染物總量控制制度，滿足人民群眾不斷提高的環(huán)境質(zhì)量要求。資源利用紅線的功能定位是：為保障能源、水、土地等基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的可持續(xù)供給，對其安全利用與高效利用提出相應(yīng)最高或最低要求。傳統(tǒng)的能源管理“目標(biāo)責(zé)任制”已不能適應(yīng)現(xiàn)階段國土與生態(tài)安全的要求，應(yīng)從技術(shù)治理轉(zhuǎn)向公共治理?；诖?，資源利用紅線制度體系的建構(gòu)應(yīng)遵循“制度創(chuàng)新”的基本路徑，在整體性和公共性視角下，進(jìn)行相應(yīng)的體制機(jī)制創(chuàng)新并予以制度保障和法律確認(rèn)。

關(guān)鍵詞 生態(tài)紅線；制度體系；生態(tài)承載力；路線圖

中圖分類號 X3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2015）09-0052-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.008

近年來，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，我國生態(tài)與資源環(huán)境形勢日益嚴(yán)峻，表現(xiàn)為：生態(tài)系統(tǒng)不斷退化、環(huán)境質(zhì)量不斷惡化、資源約束不斷強(qiáng)化。對此，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”，體現(xiàn)了國家強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)、提高環(huán)境質(zhì)量的決心。識別“生態(tài)紅線”的相關(guān)規(guī)則并進(jìn)行體系化建構(gòu)，不僅是保障國土安全、環(huán)境安全、資源安全的需要，也是現(xiàn)階段生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

1 “生態(tài)紅線”所涉規(guī)則的識別及分類

從內(nèi)涵上看，“生態(tài)紅線”經(jīng)歷了一個不斷發(fā)展和“擴(kuò)張”的過程。2011年10月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》首次提出“生態(tài)紅線”概念，當(dāng)時僅涉及生態(tài)空間保護(hù)領(lǐng)域。從實務(wù)角度看，水利、海洋、林業(yè)部門隨后均提出相應(yīng)的“紅線”，強(qiáng)調(diào)對管理對象的剛性約束，但也造成了一定的交叉和爭議。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》用專門章節(jié)闡釋生態(tài)紅線，將生態(tài)紅線的適用范圍擴(kuò)展至自然資源和環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，2014年1月，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《國家生態(tài)保護(hù)紅線—生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》，對“生態(tài)紅線”的內(nèi)涵與外延進(jìn)行了權(quán)威界定，包括：生態(tài)功能紅線（生態(tài)功能保障基線）、環(huán)境質(zhì)量紅線（環(huán)境質(zhì)量安全底線）、資源利用紅線（自然資源利用上線）[1]。

根據(jù)上述界定，我們得以進(jìn)一步對不同種類“生態(tài)紅線”所涉領(lǐng)域及規(guī)則進(jìn)行識別：①生態(tài)功能紅線涉及國土生態(tài)空間保護(hù)領(lǐng)域，主要包括以《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、

《全國生態(tài)功能區(qū)劃》、《全國海洋功能區(qū)劃》為依據(jù)的三類區(qū)域：重要生態(tài)功能區(qū)；生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)；禁止開發(fā)區(qū)。②環(huán)境質(zhì)量紅線涉及污染防治與環(huán)境管理領(lǐng)域，目的在于維護(hù)人居環(huán)境與人體健康。從環(huán)境管理出發(fā)，其所涉規(guī)則主要包括兩類：基于濃度的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度；基于總量的污染物排放總量控制制度。③資源利用紅線關(guān)涉主要資源安全、高效利用的最高或最低要求，相關(guān)規(guī)則主要有：節(jié)約能源規(guī)則；水資源管理規(guī)則；土地（包括耕地與林地）保護(hù)規(guī)則。展開而言，各類生態(tài)紅線的表現(xiàn)形式、規(guī)范依據(jù)及目標(biāo)值見表1。

從體系建構(gòu)的角度看，表1只是對“生態(tài)紅線”進(jìn)行了描述性的初步闡釋，還需要從規(guī)范性的角度進(jìn)行深入分析。從“生態(tài)紅線”的內(nèi)涵與目標(biāo)看，其強(qiáng)調(diào)不能突破“自然—經(jīng)濟(jì)—社會”系統(tǒng)能力的“闕值”或者說“底線”，實現(xiàn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)效益相統(tǒng)一，本質(zhì)上屬于對生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)“承載力”（Carrying Capacity）的確認(rèn)與保護(hù)。以“生態(tài)承載力”為視角，可以對不同種類生態(tài)紅線的內(nèi)涵有更為深入的理解。

一般認(rèn)為，生態(tài)承載力包括資源承載力、環(huán)境承載力、生態(tài)彈性力三個方面，分別構(gòu)成了生態(tài)承載力的基礎(chǔ)條件、約束條件和支持條件[2]。從具體內(nèi)容上看，資源承載力主要包括：土地資源承載力、水資源承載力、森林承載力、相對資源承載力；環(huán)境承載力則指環(huán)境系統(tǒng)對外界污染的最大負(fù)荷量；生態(tài)彈性力指生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)與調(diào)節(jié)能力[3]。據(jù)此，可以對上表中各類生態(tài)紅線的基本功能進(jìn)行辨析：領(lǐng)域①（生態(tài)功能紅線）是保障環(huán)境資源承載能力得以實現(xiàn)的最小保護(hù)空間，也直接影響生態(tài)系統(tǒng)的自我維持與自我調(diào)節(jié)能力，是貫穿生態(tài)承載力整體的綜合性范疇；領(lǐng)域②、③（環(huán)境質(zhì)量紅線）從污染物濃度和總量兩個方面，設(shè)定了環(huán)境系統(tǒng)可容納的最大值，屬于環(huán)境承載力范疇；領(lǐng)域④、⑤、⑥（資源利用紅線）分別對我國能源利用、水資源、土地資源、森林資源的最低要求進(jìn)行了確認(rèn)，屬于資源承載力范疇（見表2）。

綜上，在生態(tài)承載力視角下，生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線、資源利用紅線具有各自不同的功能定位與規(guī)范含義，為生態(tài)紅線制度體系的建構(gòu)提供了基本框架。

2 制度完備：生態(tài)功能紅線制度體系的建構(gòu)路徑

在生態(tài)承載力視角下，生態(tài)功能紅線的功能有二：確認(rèn)并保護(hù)實現(xiàn)環(huán)境與資源承載能力所需的最小空間；保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的持續(xù)實現(xiàn)。生態(tài)功能紅線制度體系的基本框架主要包括三個方面。

2.1 生態(tài)功能紅線范圍的確定

根據(jù)前文介紹，目前環(huán)保部所界定的生態(tài)功能紅線包括三類：重要生態(tài)功能區(qū)；生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)；禁止開發(fā)區(qū)。具體范圍由《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》等國土空間規(guī)劃加以確定。然而必須指出的是，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《全國生態(tài)功能區(qū)劃》均屬于宏觀尺度的國土劃分，在精細(xì)度上尚不足以進(jìn)行實際操作；為確保紅線能真正“落地”，應(yīng)以目前法定的生態(tài)保護(hù)區(qū)域為基礎(chǔ)，以相關(guān)技術(shù)手段為參考，共同確定生態(tài)功能紅線的范圍[4]。具體而言：①根據(jù)目前立法，具有明確法律依據(jù)的保護(hù)性區(qū)域包括：世界文化與自然遺產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)遺址保護(hù)區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)、濕地區(qū)域、飲用水水源保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、公益林地、水源涵養(yǎng)區(qū)、洪水調(diào)蓄區(qū)、河道保護(hù)區(qū)域。這構(gòu)成了生態(tài)功能紅線的基礎(chǔ)范圍。②通過技術(shù)手段（生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重要性評價、生態(tài)敏感性評價）對具有重要保護(hù)價值的空間區(qū)域進(jìn)行識別，這是生態(tài)功能紅線的參考范圍。如果科學(xué)評估發(fā)現(xiàn)具有重要生態(tài)功能及保護(hù)價值的空間區(qū)域不在上述法定保護(hù)區(qū)域內(nèi)，就需要遵循法定程序?qū)t線范圍進(jìn)行適度調(diào)整。

2.2 生態(tài)功能紅線的管理模式

2.2.1 生態(tài)保護(hù)區(qū)域的管理體制

管理體制是實現(xiàn)生態(tài)功能紅線目標(biāo)的核心架構(gòu)，也是一個長期困擾我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要因素。從現(xiàn)實情況看，目前我國自然保護(hù)區(qū)域主要由林業(yè)、環(huán)保、國土等相關(guān)部門進(jìn)行分割式的管理，

“政出多門”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，

缺乏必要的合作機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，造成大量多頭管理、交叉管理和管理真空問題。

因此，亟需對我國生態(tài)保護(hù)區(qū)域的管理體制進(jìn)行變革，以適應(yīng)生態(tài)功能紅線的需求?？紤]到現(xiàn)實可行性與制度穩(wěn)定性，盡量避免過渡期的消極影響，不適宜進(jìn)行過于激烈的改革（如將所有自然保護(hù)區(qū)域納入一個部門進(jìn)行統(tǒng)一管理），而是在基本保留現(xiàn)行多部門管理的基礎(chǔ)上，以管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離為原則，強(qiáng)化綜合管理部門（環(huán)保部門）的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與監(jiān)督職能，同時剝離環(huán)保部門對部分自然保護(hù)區(qū)的管理權(quán)，形成“綜合管理部門統(tǒng)一監(jiān)督——各行政主管部門實施管理”的基本結(jié)構(gòu)，對自然保護(hù)區(qū)域進(jìn)行有效保護(hù)。

2.2.2 生態(tài)保護(hù)區(qū)域的管控機(jī)制

從總體上看，生態(tài)功能紅線采取“分級分區(qū)”管控機(jī)制。對生態(tài)功能紅線進(jìn)行“分級”，按照目前各自然保護(hù)區(qū)域管理等級的劃分（國家級與地方級，具體包括國家、省、市、縣四級）即可確定，爭議不大；對生態(tài)功能紅線進(jìn)行“分區(qū)”，則涉及對不同類別區(qū)域采取的“差異化”管控措施[4]。一般而言，生態(tài)功能紅線的分區(qū)應(yīng)借鑒目前自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)劃分核心區(qū)和非核心區(qū)的成熟經(jīng)驗，實現(xiàn)嚴(yán)格度與靈活度的統(tǒng)一。概括而言，生態(tài)功能紅線可分為“一級管控區(qū)”（完全禁止）和“二級管控區(qū)”（適度禁止），在此基礎(chǔ)上采取差異化的分區(qū)管控措施，

即：在一級管控區(qū)內(nèi)，全面禁止一切形式的開發(fā)活動；在二級管控區(qū)內(nèi)，在符合法律規(guī)定及相關(guān)規(guī)劃的前提下，可以適度開展合理的開發(fā)建設(shè)活動，但必須受到最嚴(yán)格的法律監(jiān)管。

2.3 生態(tài)功能紅線的保障機(jī)制

2.3.1 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是實現(xiàn)生態(tài)功能紅線目標(biāo)的基本保障條件。值得指出的是，生態(tài)功能紅線是“區(qū)域”尺度上對區(qū)域整體的管控，涉及多種生態(tài)要素和復(fù)合生態(tài)功能，同傳統(tǒng)上基于單一要素（草原、森林）或單一功能（流域）的生態(tài)補(bǔ)償有著本質(zhì)差異。因此，生態(tài)功能紅線生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在本質(zhì)上屬于土地用途管制下的行政補(bǔ)償[5]。在制度建構(gòu)上，地方政府構(gòu)成生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的適格主體；補(bǔ)償方式則主要包括兩種：上級政府基于法律法規(guī)向下級政府進(jìn)行的補(bǔ)償；不同地區(qū)間政府基于行政協(xié)議進(jìn)行的補(bǔ)償。

2.3.2 利益共享機(jī)制

由于受歷史原因影響，我國多數(shù)自然保護(hù)區(qū)存在程度不一的土地權(quán)屬問題。為解決發(fā)展與保護(hù)的矛盾，應(yīng)確認(rèn)“利益相關(guān)者參與”的基本原則和“合作式管理”的基本理念，改變傳統(tǒng)的“封閉式管理”方式，充分尊重當(dāng)?shù)鼐用窈侠淼睦嬖V求，通過社區(qū)共管等方法，將自然保護(hù)區(qū)域當(dāng)?shù)鼐用窦{入管理過程中，協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展與自然保護(hù)之間的利益沖突，最大限度排除人為因素對生態(tài)保護(hù)的干擾，保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的持續(xù)、穩(wěn)定。

綜上所述，生態(tài)功能紅線制度體系的建構(gòu)應(yīng)遵循“制度完備”的基本路徑，即以整體性視角，對目前法定生態(tài)保護(hù)區(qū)域的管理模式和保障機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性的完善，確保相關(guān)管理體制機(jī)制改革的穩(wěn)定、有序推進(jìn)，為我國國土生態(tài)安全提供基礎(chǔ)性保障。

3 制度優(yōu)化：環(huán)境質(zhì)量紅線制度體系的建構(gòu)路徑

在生態(tài)承載力視角下，環(huán)境質(zhì)量紅線的功能在于：通過濃度和總量兩個方面，確認(rèn)并保護(hù)環(huán)境系統(tǒng)容納外界污染物質(zhì)的限值。環(huán)境質(zhì)量紅線制度體系的基本框架，也應(yīng)從兩個方面展開。

3.1 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度及其適用

我國現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系分為“兩級六類”，其中的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，其余標(biāo)準(zhǔn)屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)。從性質(zhì)上看，我國的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不屬于技術(shù)法規(guī)，但根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求國家用強(qiáng)制力保障實施，不同于一般的自愿性標(biāo)準(zhǔn)[6]。從適用的角度看，強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)通過法律的“援引”，即具有正式的法律效力。我國目前由全國人大及其常委會通過的正式環(huán)保立法共有10部。對這10部法律中“援引”環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的方式進(jìn)行分析，可以得到如下四種基本方式：

第一種（A方式）是法律援引“國家標(biāo)準(zhǔn)”的方式。如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第三十四條規(guī)定，含病原體的醫(yī)療污水、生活污水和工業(yè)廢水必須符合國家有關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，才能排入海域。

第二種（B方式）是法律援引“國家或者地方標(biāo)準(zhǔn)”的方式。如《水污染防治法》第四十五條規(guī)定，向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放水污染物，應(yīng)當(dāng)符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

第三種（C方式）是法律援引“國家和地方標(biāo)準(zhǔn)”的方式。如《大氣污染防治法》第十三條規(guī)定，向大氣排放污染物的，其污染物排放濃度不得超過國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。

第四種（D方式）是法律援引“標(biāo)準(zhǔn)”的方式。如《大氣污染防治法》第二十四條規(guī)定，新采的高硫份、高灰份的煤礦，必須建設(shè)配套的煤炭洗選設(shè)施，使煤炭中的含硫份、含灰份達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

以每個法律條文為一個單位，每種方式的具體援引情況見表3。

由表3可以看出，我國目前環(huán)境立法普遍對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確援引，援引條文數(shù)量最多的是“國家標(biāo)準(zhǔn)”（31次），保障了強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用。但也存在一些問題：①缺少標(biāo)準(zhǔn)沖突的適用規(guī)則。針對同一環(huán)境要素，不同部門制定的標(biāo)準(zhǔn)存在交叉和沖突，如電磁輻射標(biāo)準(zhǔn)就有環(huán)保部門（《電磁輻射防護(hù)規(guī)定》）和衛(wèi)生部門（《環(huán)境電磁波衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》）的兩個版本，居民住宅噪聲標(biāo)準(zhǔn)也存在三個不同版本[7]。由于缺乏相應(yīng)的適用規(guī)則，就容易造成標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的隨意性。②缺少標(biāo)準(zhǔn)缺失的補(bǔ)救規(guī)則。我國目前環(huán)境標(biāo)

準(zhǔn)以污染防治為主，無法應(yīng)對日益突出的環(huán)境與健康問題。隨著公眾環(huán)境質(zhì)量要求的不斷提高，標(biāo)準(zhǔn)值的缺失或者滯后問題必然會出現(xiàn)，這就要求主管部門必須“及時修訂”相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，

但縱觀目前的環(huán)境立法，僅在《水污染防治法》第14條作出了應(yīng)“適時修訂”環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，這只是一個“柔性”的法律條款，沒有提出“剛性”的法律義務(wù)，顯然不能有效解決目前環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的缺陷，亟待加以修改完善。從根源上說，這是我國環(huán)境法律體系不夠協(xié)調(diào)與周延造成的[8]。

另外，我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在制定過程中缺乏公眾參與，相應(yīng)的限值規(guī)定也必然面臨“過于寬松”的指責(zé)與懷疑。這就需要進(jìn)一步完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定與修改的規(guī)定，明確環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用條件及協(xié)調(diào)規(guī)則，提高公眾對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可程度。

3.2 污染物總量控制制度及其適用

從生態(tài)承載力角度看，在濃度控制的同時必須還進(jìn)行總量控制，確保污染物排放的總量不超過闕值。我國從“九五”期間開始實行污染物排放的總量控制，“十一五”規(guī)劃首次將主要污染物減排設(shè)目標(biāo)設(shè)定為具有法律效力的“約束性指標(biāo)”，并為“十二五”規(guī)劃所繼承。目前的控制目標(biāo)是：到2015年，化學(xué)需氧量（COD）、二氧化硫排放量減少8%；氨氮、氮氧化物（NOX）排放量減少10%。這構(gòu)成了當(dāng)前我國污染物總量控制的“紅線”目標(biāo)。

在實施上，從目前情況看，減排目標(biāo)主要通過如下三個層面加以落實：①國務(wù)院印發(fā)《國家節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》，提出減排的具體指標(biāo)及主要任務(wù)；②國務(wù)院印發(fā)《節(jié)能減排綜合性工作方案》，進(jìn)一步明確減排的目標(biāo)計劃、總體要求和具體實施細(xì)則，將總目標(biāo)分解到各個省級行政區(qū)；③環(huán)保部門制定并實施主要污染物總量減排的部門規(guī)章，即“三個辦法”（主要污染物總量減排的統(tǒng)計辦法、監(jiān)測辦法、考核辦法）。

總體上看，我國已經(jīng)形成內(nèi)容全面、措施具體、可操作性強(qiáng)的污染物總量控制制度，并取得較大成效。但是也必須看到，當(dāng)前影響環(huán)境質(zhì)量的因素并不僅僅是SO2、COD等傳統(tǒng)污染物，污染物總量減排和環(huán)境質(zhì)量改善之間尚未完全對應(yīng)，今后需要從目前“總量控制約束型、質(zhì)量改善指導(dǎo)型”模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榭偭靠刂坪唾|(zhì)量改善“雙約束”模式，在嚴(yán)格總量控制的同時切實改善環(huán)境質(zhì)量[9]。

綜上所述，環(huán)境質(zhì)量紅線制度體系的建構(gòu)應(yīng)遵循“制度優(yōu)化”的基本路徑，即在肯定并延用目前環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度和污染物總量控制制度的基礎(chǔ)上，以不斷改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，對其缺陷和不足進(jìn)行改進(jìn)，確保污染物排放不超過環(huán)境（包括自然環(huán)境與人居環(huán)境）系統(tǒng)的闕值。

4 制度創(chuàng)新：資源利用紅線制度體系的建構(gòu)路徑

在生態(tài)承載力視角下，資源利用紅線的功能在于：為保障能源、水、土地等基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的可持續(xù)供給，對其安全利用與高效利用提出相應(yīng)最高或最低要求。資源利用紅線的制度體系的基本框架，也從三個方面展開。

4.1 能源利用紅線的制度建設(shè)

作為世界第二能源消費(fèi)大國，節(jié)約能源是我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要方面。2007年修訂后的《節(jié)約能源法》第六條規(guī)定了政府節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制，增加了重點用能單位節(jié)能的規(guī)定，為能源利用的“紅線”提供了法律基礎(chǔ)?！笆晃濉币?guī)劃中首次將節(jié)能指標(biāo)設(shè)定為“約束性指標(biāo)”，首次明確了對能源利用的“最高要求”?！笆濉币?guī)劃則將節(jié)能目標(biāo)擴(kuò)充為三項，具體為：到2015年，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到11.4%；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低16%；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低17%。這構(gòu)成了當(dāng)前我國能源利用的“紅線”目標(biāo)。

在實施上，節(jié)能目標(biāo)主要通過如下三個層面加以落實：①國務(wù)院印發(fā)《國家節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》，提出節(jié)能的具體指標(biāo)及主要任務(wù)；②國務(wù)院印發(fā)《節(jié)能減排綜合性工作方案》、《控制溫室氣體排放工作方案》，進(jìn)一步明確節(jié)能和控制溫室氣體排放的目標(biāo)計劃、總體要求和具體實施細(xì)則，同時對各地區(qū)節(jié)能及溫室氣體排放目標(biāo)進(jìn)行了分解；③國家發(fā)改委、統(tǒng)計局等部門制定并實施統(tǒng)計、監(jiān)測、考核“三個方案”，建立統(tǒng)一的節(jié)能統(tǒng)計、監(jiān)測和考核體系。

有必要指出的是，盡管“節(jié)能”和“減排”具有相同的制度框架（即實踐中的“節(jié)能減排”），但兩者不能簡單等同。從保障能源利用紅線的角度看，目前節(jié)能制度面臨著諸多問題：①從實施效果看，由于節(jié)能目標(biāo)的實現(xiàn)難度更大[10]，實踐中，不少地方政府節(jié)能目標(biāo)進(jìn)展緩慢，2010年為了完成“十一五”考核而導(dǎo)致出現(xiàn)“拉閘限電”、柴油荒等事件，就突出暴露了這一問題；②“節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制”是目前的主要實施方式，其單純的行政干預(yù)式管理在市場化背景下面臨持續(xù)性難題，造成基層政府直接對企業(yè)“攤派目標(biāo)”而過多干預(yù)[11]。③從能源節(jié)約與經(jīng)濟(jì)活動的關(guān)系看，單純對能源效率予以改進(jìn)可能會刺激更多的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，導(dǎo)致能源消費(fèi)量的增加，即所謂“能源回彈效應(yīng)”；從“十一五”情況看，盡管單位 GDP能耗不斷下降，但全國能源消費(fèi)總量增長并未出現(xiàn)明顯減緩趨勢[12]。可見，盡管目前以“提高能源效率”為核心、以“節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制”為主要方式的節(jié)能政策取得了一定成效，但也存在較大局限性，需要進(jìn)行必要的理念轉(zhuǎn)變與制度創(chuàng)新：在制度宗旨上，應(yīng)基于國家能源利用綜合性、整體性的視角，將能源效率和能源消費(fèi)總量予以統(tǒng)籌考慮；在制度模式上，更加重視“市場引導(dǎo)”和“公眾參與”的作用，轉(zhuǎn)變單純“行政干預(yù)”式的制度模式，形成推動節(jié)能的多元動力機(jī)制，有效解決我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源約束問題。

4.2 水資源利用紅線的制度建設(shè)

水資源是保障社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。“十一五”規(guī)劃首次設(shè)立了水資源利用的指標(biāo)，并為“十二五”規(guī)劃所延續(xù)，目前指標(biāo)為：單位工業(yè)增加值用水量降低30%（約束性指標(biāo)），農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)提高到0.53（預(yù)期性指標(biāo)），應(yīng)視為對我國水資源利用“最高要求”的確認(rèn)。同時，2011年中央一號文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》提出實行“最嚴(yán)格水資源管理制度”；2012年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)[2012]3號），提出了“三條紅線”（水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線），明確了2015，2020，2030年的具體目標(biāo)值。

基于上述規(guī)范依據(jù)，目前我國水資源利用領(lǐng)域的“紅線”在理論上可分為兩類：①具有法律約束力的“法律紅線”，即“十二五”規(guī)劃中“單位工業(yè)增加值用水量降低30%”的約束性指標(biāo)；②具有政策約束力的“政策紅線”，即以“最嚴(yán)格水資源管理制度”為依據(jù)確立的水資源利用目標(biāo)、用水效率目標(biāo)和水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率目標(biāo)（分為2015，2020，2030年等不同階段）。從現(xiàn)實情況看，一直以來我國節(jié)約用水立法存在嚴(yán)重不足，

相關(guān)法律條款過于原則而缺乏操作性，

并未建立起完備的制度體系以實現(xiàn)五年規(guī)劃的節(jié)水目標(biāo)，無法從總體上保障水資源的可持續(xù)利用。

因此，我國水資源利用紅線制度體系的建構(gòu)，不能延續(xù)傳統(tǒng)上以《水法》為主要依據(jù)的傳統(tǒng)思路，而必須根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源安全的整體形勢，創(chuàng)新水資源管理體制機(jī)制，建立全面、系統(tǒng)、嚴(yán)格的制度體系。也正是基于上述考慮，國家提出“最嚴(yán)格水資源管理制度”，從用水總量、用水效率、功能區(qū)納污、考核等四個方面展開，構(gòu)成了保障水資源利用紅線的制度體系框架。從最新進(jìn)展看，根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》及其實施方案，

最嚴(yán)格水資源管理的 “三條紅線”已經(jīng)基本完成指標(biāo)分解和確認(rèn)，各地也相繼出臺相應(yīng)文件加以推進(jìn)，水資源管理責(zé)任與考察制度已經(jīng)初步建立，同時需要指出的是，目前我國水資源管理立法不能適應(yīng)最嚴(yán)格水資源管理的需要，亟待制定水資源管理的綜合性法規(guī)（如《水資源管理條例》），對“最嚴(yán)格水資源管理制度”所蘊(yùn)含的體制機(jī)制創(chuàng)新予以法律確認(rèn)[13]，彌補(bǔ)相應(yīng)立法空白，規(guī)范水資源利用紅線的制度建設(shè)。

4.3 土地資源利用紅線的制度建設(shè)

目前我國土地資源利用的紅線目標(biāo)主要涉及兩個方面：①耕地控制目標(biāo)。為落實“切實保護(hù)耕地”這一基本國策，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》提出：到2015年，耕地保有量保持在18.18億畝，即通常所說的“堅守18億畝耕地紅線”，并直接體現(xiàn)在“十二五”規(guī)劃中；②林地與森林控制目標(biāo)。“十二五”規(guī)劃將林業(yè)“雙增”目標(biāo)均設(shè)定為約束性指標(biāo)，即：森林覆蓋率提高到21.66%；森林蓄積量增加6億m3，達(dá)到143億m3。2010年8月，國務(wù)院通過《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，對全國林地保護(hù)利用的控制目標(biāo)（林地與森林紅線）進(jìn)行了全面闡釋，具體包括森林保有量、征占用林地總額、林地保有量、林地生產(chǎn)率、重點公益林面積、重點商品林地面積等指標(biāo)。

從土地資源利用紅線的實施看，目前主要方式是：① 針對“耕地紅線”，1998年修訂的《土地管理法》確立了以耕地保護(hù)為核心的土地用途管制制度。在考核上，2005年國務(wù)院確立了耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，并通過國家土地督察制度加以保障；②針對“林地與森林紅線”，主要通過《森林法》、《土地管理法》確立的林地保護(hù)制度體系加以完成。在考核上，主要基于林業(yè)部門目前所推行的“保護(hù)發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制”，對林地保護(hù)及利用目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核。

根據(jù)實踐情況，目前“耕地紅線”和“林地與森林紅線”制度體系均存在較大問題：①從耕地保護(hù)實踐看，盡管國家一再強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)守18億畝耕地紅線”，但實施效果不佳，無法遏制地方政府和開發(fā)者違法用地的沖動；為解決土地資源供需矛盾而出臺的“占補(bǔ)平衡”政策，執(zhí)行中往往導(dǎo)致“占優(yōu)補(bǔ)劣”，保護(hù)耕地“重數(shù)量、輕質(zhì)量”傾向普遍，退耕還林也影響到耕地保護(hù)[14]。②從林地保護(hù)實踐看，我國林地流失情況嚴(yán)峻，非法占用林地現(xiàn)象屢禁不止，立法對此也缺乏可行的處罰措施[15]。從目前的林地考核看，也只是對林地總量提出要求，無法制止“重點建設(shè)工程”、“重大項目”對林地的占用。

從更深層次分析，土地執(zhí)法失效并非完全因為法律的不完備或者執(zhí)法能力有限，還在于中國政府運(yùn)行的運(yùn)動型機(jī)制及其在不同時期形成的“中心工作”。土地執(zhí)法部門在完成中心工作的過程中，并非實現(xiàn)其“保護(hù)土地”的職能部門目標(biāo)，而是實現(xiàn)當(dāng)前的集中體制目標(biāo)（增長或非增長目標(biāo)），造成土地執(zhí)法效果在“有效”和“失靈”之間搖擺不定[16]。在這個意義上說，目前耕地、林地制度及其“目標(biāo)責(zé)任制”的實施效果，取決于政府的中心工作是“保增長、保穩(wěn)定”還是“嚴(yán)格執(zhí)法”，和制度體系是否完備沒有必然聯(lián)系。

可見，試圖通過目前的科層化技術(shù)治理方式——對各項指標(biāo)確立目標(biāo)責(zé)任并進(jìn)行量化考核——達(dá)成土地資源利用紅線目標(biāo)，在實施上面臨較大阻礙。為有效實現(xiàn)土地資源利用紅線目標(biāo)，應(yīng)遵循“制度創(chuàng)新”的基本路徑，從理念和制度兩個層面上予以轉(zhuǎn)變：①在理念層面，應(yīng)充分認(rèn)識到單純技術(shù)治理、專家治理的局限性，將土地資源合理利用作為多元主體共同參與的公共議題，由政府和社會力

量共同構(gòu)成治理網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)從技術(shù)治理到公共治理的轉(zhuǎn)變；②在制度層面，應(yīng)改變針對單一問題和單一目標(biāo)而設(shè)立考核指標(biāo)的制度建構(gòu)路徑，從綜合性、整體性的視角出發(fā)，確立土地管理的數(shù)量紅線、質(zhì)量紅線、生態(tài)紅線，實現(xiàn)土地資源數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三者的有機(jī)統(tǒng)一[17]，通過系統(tǒng)性的土地治理制度體系實現(xiàn)紅線目標(biāo)。

5 小結(jié)與展望

總結(jié)前文對實現(xiàn)不同類別生態(tài)紅線控制目標(biāo)之制度

體系的分析，可以得到“制度完備”、“制度優(yōu)化”、“制度創(chuàng)新”三種不同的路徑（見表4）。

根據(jù)上表，基本能夠明確我國生態(tài)紅線制度體系建設(shè)的“路線圖”，也體現(xiàn)了中國生態(tài)文明制度建設(shè)的體系化思維[18]。限于篇幅，本文基于國家強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)的宏觀背景，在中觀層面上對生態(tài)紅線制度體系的發(fā)展路徑進(jìn)行了分析，在微觀層面上還存在未竟的課題，有待后續(xù)深入研究，進(jìn)一步明確“制度完備”、“制度優(yōu)化”、“制度創(chuàng)新”路徑下具體制度的建立、完善與細(xì)化。

（編輯：王愛萍）

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