楊峰

摘 要：近年來，全國各地出現(xiàn)了以集體下跪這一非常態(tài)形式的公民參與現(xiàn)象。由于集體下跪能給政府造成巨大的輿論壓力、維穩(wěn)壓力和執(zhí)政合法性壓力，因此下跪者是以犧牲尊嚴(yán)的方式來換取問題的可能解決。集體下跪式參與是時(shí)代的悲哀，是各種利益沖突不斷演化與公民維權(quán)參與渠道不暢的綜合結(jié)果。本文從法學(xué)視角反思了集體下跪發(fā)生的原因，提出應(yīng)落實(shí)和維護(hù)公民參與權(quán)，用法治手段保障公民的有序政治參與。

關(guān) 鍵 詞：集體下跪；公民參與；表達(dá)自由；法律對策

中圖分類號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）02-0100-08

近些年來，從貴州到山東，從遼寧到湖北，從陜西到河北，全國各地發(fā)生了多起群體下跪事件，引起了國人的廣泛關(guān)注。自古以來，我國的傳統(tǒng)是“上跪天，下跪地，中間跪父母”。但現(xiàn)如今，下跪卻成為了“中國人表達(dá)請求、吁求和乞求的最高級(jí)形式，而一群人集體下跪，無疑又?jǐn)U大了這種最高級(jí)形式的規(guī)模，使其具有了不同凡響的悲情力量”。[1]對于群體下跪事件，國內(nèi)媒體已經(jīng)有了較大數(shù)量的報(bào)道以及一定深度的評(píng)論。而學(xué)術(shù)界尤其是法學(xué)界對于這種帶有悲情色彩現(xiàn)象的理論研究尚不多見。本文試圖結(jié)合公民參與理論對集體下跪現(xiàn)象進(jìn)行初步的法學(xué)反思。

一、集體下跪：一種非常態(tài)的公民參與

2014年5月，貴州遵義四中發(fā)生了一起“遵義四中老師集體下跪抗議學(xué)校搬遷”事件。在事件中，參與老師質(zhì)疑該校新校區(qū)存在占地面積縮水、學(xué)校建筑存在質(zhì)量問題等。其后，遵義市委副書記等當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部來到了該校，表示是否整體搬遷四中將進(jìn)行民意調(diào)查，認(rèn)真論證。[2]2013年1月10日11時(shí)許，130余名農(nóng)民工在陜西省富平縣人民廣場集體上訪，封堵政府大門討要工資。其間，他們一度集體跪在縣政府門前，引來大量群眾圍觀。為了解決這一問題，富平縣委、縣政府采取措施，依法幫助農(nóng)民工追討工資，截至2013年1月14日16時(shí)，欠薪企業(yè)已累計(jì)兌付農(nóng)民工工資1365萬元。[3]2010年4月27日，湖北省公安縣314名民辦教師代表全縣1250名民辦教師在湖北省公安縣縣政府集體下跪，提出了“要生存、要工作、要民師補(bǔ)助款”的利益訴求。而遼寧省莊河市市長孫某也曾因不理會(huì)千名民眾下跪上訪被上級(jí)政府責(zé)令辭職。

近十年我國具有代表性的公眾集體下跪事件概要

[地點(diǎn)＼&時(shí)間＼&參與人數(shù)＼&緣由＼&下跪?qū)ο螅?amp;結(jié)果＼&陜西西安＼&2005.7＼&10余人＼&討薪＼&開發(fā)商＼&未報(bào)道＼&山西臨汾＼&2008.3＼&50-60人＼&治理污染＼&排污工廠＼&關(guān)閉停產(chǎn)＼&遼寧莊河＼&2010.4＼&1500多人＼&土地補(bǔ)償款＼&市政府＼&市長被問責(zé)＼&河北肥鄉(xiāng)＼&2010.11＼&不詳＼&停止強(qiáng)拆＼&鄉(xiāng)政府＼&未報(bào)道＼&山東煙臺(tái)＼&2011.9＼&上百人＼&拆遷補(bǔ)償＼&開發(fā)商＼&開發(fā)商

涉嫌違規(guī)＼&河南西峽＼&2012.2＼&幾人＼&要回土地＼&鎮(zhèn)干部＼&未報(bào)道＼&陜西富平＼&2013.1＼&130余人＼&討菥＼&縣政府＼&兌付欠薪＼&山東嶗山＼&2013.1＼&百名大學(xué)教師＼&小區(qū)物管＼&市政府＼&政府要

求整改＼&貴州遵義＼&2014.5＼&不詳＼&學(xué)校搬遷＼&市政府＼&市領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)＼&]

從表中可以看出，集體下跪現(xiàn)象有以下一些特點(diǎn)：第一，參與者的多樣化。下跪者中大部分是農(nóng)民、農(nóng)民工、民辦教師等傳統(tǒng)意義上的弱勢群體。但當(dāng)前，集體下跪參與者中也出現(xiàn)了普通業(yè)主（有房者）、中學(xué)教師甚至是高校教師（高級(jí)知識(shí)分子）等社會(huì)中上階層。第二，下跪?qū)ο蠖酁檎畽C(jī)構(gòu)。一般而言，下跪參與者應(yīng)該首先向其直接關(guān)系人表達(dá)利益訴求，比如開發(fā)商、事故責(zé)任人等。但在我國“全能國家”背景下，“父權(quán)”式的政府自古以來便是我國民眾伸張正義的理想靠山，至今仍未更改。第三，訴求緣由絕大部分是反腐、拆遷、土地補(bǔ)償、拖欠工資等社會(huì)常見訴求，鮮見政治訴求。我國民眾的“抗議活動(dòng)有一個(gè)基本傳統(tǒng)，即都在遵守規(guī)則”。[4]第四，預(yù)期結(jié)果的實(shí)現(xiàn)或是初步實(shí)現(xiàn)過程中都少不了政府公權(quán)力的身影。

公眾通過“有辱斯文”的下跪，向強(qiáng)勢的政府公權(quán)力表達(dá)了利益訴求，并以多人集體的方式吸引輿論關(guān)注，以達(dá)成目的。從根本上看，集體下跪事件不僅昭示了當(dāng)下相關(guān)政府部門與群眾溝通不暢的現(xiàn)實(shí)窘境，更折射出了公權(quán)力的冷漠傲慢以及公民權(quán)利的極度匱乏。作為公民，現(xiàn)代社會(huì)中的每一個(gè)人都有權(quán)利向政府提出訴求，因?yàn)樵诶碚撋?，?quán)利即“正當(dāng)而有效的要求權(quán)”。[5]實(shí)際上，公民這種表達(dá)自身利益要求的權(quán)利是公民參與權(quán)的一部分。下跪雖然有失體面，但確是參與權(quán)利的一種非常態(tài)形式：民眾通過公開表達(dá)自己的訴求，喚起地方政府和社會(huì)的關(guān)注與決斷。民眾正是用這種喪失尊嚴(yán)的方式參與到了公共事務(wù)的治理之中，通過對自己權(quán)利的負(fù)責(zé)，達(dá)成對社會(huì)和國家的負(fù)責(zé)。

二、集體下跪事件的發(fā)展過程與演化機(jī)理

近些年來，我國的群體事件逐年遞增，但其大都有相同的運(yùn)行過程：“起因都很小-基層反應(yīng)遲鈍-事態(tài)升級(jí)爆發(fā)-基層無法控制-震驚高層-迅速處置-事態(tài)平息”。[6]集體下跪事件作為群體事件的一種，看似一目了然，但實(shí)際上卻是一個(gè)復(fù)雜的、與普通群體事件有些不同的演變過程。將集體下跪事件的發(fā)生過程簡單總結(jié)歸納，有7個(gè)基本環(huán)節(jié)：問題與沖突矛盾的產(chǎn)生→被侵權(quán)公眾多方尋求問題解決未果→被迫下跪維權(quán)→媒體或網(wǎng)絡(luò)關(guān)注，引起輿論壓力→本級(jí)或上級(jí)黨委、政府機(jī)構(gòu)，或是某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注與過問→黨委、政府施壓或是親自著手解決。

在集體下跪事件的發(fā)展過程中，矛盾與沖突是貫穿這一公民參與始終的主線?，F(xiàn)代公共事務(wù)治理的起點(diǎn)及核心是公眾利益的社會(huì)公共資源分配問題，這也是現(xiàn)代社會(huì)共同治理中維系政府與社會(huì)、民眾之間關(guān)系的紐帶。當(dāng)前，社會(huì)利益訴求是多元化的，各種矛盾與沖突層出不窮，這就對過去那種以黨委、政府為單一核心的社會(huì)監(jiān)管、社會(huì)管理等行政管理模式提出了新的挑戰(zhàn)。黨在十八屆三中全會(huì)中將“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為今后我國全面深化改革的總目標(biāo)，這便要求各級(jí)黨委與政府要樹立現(xiàn)代化治理理念，在這其中，治理現(xiàn)代化的核心要義是多元主體的共同治理、協(xié)商治理。但是，由于當(dāng)前行政管理體制改革的落后，造成了“政府部門廣泛存在著職能錯(cuò)位、權(quán)責(zé)不清、行政不作為以及治理能力短缺等問題，使得很多社會(huì)問題長期得不到解決，以至于‘小事拖大，大事拖炸’”。[7]

從性質(zhì)上看，集體下跪同甘地發(fā)起的“非暴力不合作運(yùn)動(dòng)”相似，用“真理的力量或愛的力量”[8]來對抗社會(huì)的不公平、不正義。憲法與法律賦予的參與權(quán)利得不到制度化保障，“維權(quán)渠道不暢，公力救濟(jì)難以到位，弱勢群體只能靠下跪這種極端示弱，甚至是矮化人格尊嚴(yán)的方式來乞討權(quán)利，因?yàn)橹挥羞@種方式，才能在客觀上給占據(jù)強(qiáng)勢地位的官員以道義和輿論上的壓力，從而讓通過正規(guī)途徑難以引起有關(guān)部門重視的問題得到解決”。[9]在集體下跪事件中，參與民眾以犧牲自已人格尊嚴(yán)的方式來換取本應(yīng)屬于自己的參與權(quán)，以通過對政府產(chǎn)生壓力來滿足訴求。通過對一些具有代表性的集體下跪事件進(jìn)行歸納，下跪者通過“下跪”這一另類的表達(dá)行為來對政府或官員產(chǎn)生大致三種形式的壓力：一是輿論壓力。下跪事件一經(jīng)媒體、網(wǎng)絡(luò)等報(bào)道，會(huì)有大量公眾“圍觀”參與。參與者不僅圍而觀之，觀而評(píng)之，更形成強(qiáng)大的輿論壓力并延伸至現(xiàn)實(shí)社會(huì)。河南省南陽市西峽縣雙龍鎮(zhèn)雙龍村發(fā)生群眾集體下跪事件后，村干部不但沒有當(dāng)場扶起下跪群眾，反而嬉笑離去，此事曝光后，引起了網(wǎng)絡(luò)上的軒然大波，公共輿論幾乎一面倒的譴責(zé)當(dāng)?shù)毓賳T的冷酷無情。二是維穩(wěn)壓力。在我國長久運(yùn)行的政治框架下，官員任免和升遷的重要指標(biāo)是上級(jí)對下級(jí)的政績考核。其中，“維穩(wěn)”與否是極為重要的指標(biāo)之一。1991年12月25日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過的《關(guān)于實(shí)行社會(huì)治安綜合治理一票否決權(quán)制的規(guī)定》中明確規(guī)定：對不安定因素或內(nèi)部矛盾不及時(shí)化解，處置不力，以致發(fā)生集體上訪、非法游行、聚眾鬧事、停工、停產(chǎn)、停課等問題或造成嚴(yán)重后果，危害社會(huì)穩(wěn)定的要實(shí)行一票否決。之后，各地也相繼通過了社會(huì)治安綜合治理一票否決權(quán)制的實(shí)施辦法與細(xì)則，進(jìn)一步強(qiáng)化了“維穩(wěn)”的政治壓力。集體下跪事件通過新聞媒體與網(wǎng)絡(luò)迅速傳播，將社會(huì)不和諧的一面呈現(xiàn)給了社會(huì)大眾，這里面自然包括了政府相關(guān)部門及官員。由于事件處理是否得當(dāng)直接影響相關(guān)官員的政治前途乃至政治生命，所帶來的維穩(wěn)壓力變促成了事件的解決，這也是一些公民運(yùn)用下跪方式表達(dá)訴求、實(shí)現(xiàn)參與權(quán)利的直接緣由。三是執(zhí)政合法性壓力。合法性一直以來是政府權(quán)威及其各項(xiàng)治理措施在社會(huì)和公眾中得到認(rèn)同和配合的基礎(chǔ)，一般意義上，合法性指的是“對統(tǒng)治權(quán)力的承認(rèn)”。[10]中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位是由憲法所確立的，而人民的主人翁地位同時(shí)也是被憲法所保證的，因此黨的執(zhí)政合法性應(yīng)通過對人民利益的保護(hù)和促進(jìn)來體現(xiàn)。但是，當(dāng)公民合法利益受損卻又無處伸冤，只能通過下跪或者更為極端的方式來維權(quán)時(shí)，顯然這時(shí)執(zhí)政合法性危機(jī)便凸顯出來。危機(jī)會(huì)直接影響政府的公信力，進(jìn)而危及社會(huì)秩序的穩(wěn)定?？傊?，集體下跪是公民用犧牲尊嚴(yán)的方式來進(jìn)行的公民參與行為，從其所產(chǎn)生的三大壓力來看，集體下跪無非是想達(dá)成三項(xiàng)基本目的：一是把問題呈現(xiàn)出來，獲取外界的關(guān)注與支持，從而占領(lǐng)道德高地，給政府解決問題制造壓力與動(dòng)力；二是用非常態(tài)的表達(dá)活動(dòng)公開自己的不滿、冤屈與訴求；三是用體面的損失來置換問題的順利解決。換一個(gè)角度看，這些基本目的分別對應(yīng)著公民參與的不同階段，其中呈現(xiàn)問題是參與的立足點(diǎn)，表達(dá)問題是參與的動(dòng)態(tài)過程，解決問題是參與的最終訴求。

三、集體下跪事件發(fā)生原因的法學(xué)思考

長久以來，在我國的政治運(yùn)行體系內(nèi)，黨委、政府是我國政治權(quán)力的中心，壟斷了社會(huì)大部分公共資源，能解決它“想”解決的一切問題，這便使得公眾在遇到問題時(shí)首先想到的是“有事找政府”。而伴隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，多元化的利益訴求越發(fā)強(qiáng)烈，公民的民主參與意識(shí)也愈發(fā)增強(qiáng)。關(guān)于公民參與權(quán)，我國《憲法》第2條不僅明確了“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，還特別規(guī)定了“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。此外，《憲法》還規(guī)定了一系列憲法權(quán)利以保障這一政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，如第3條所確立的選舉權(quán)與監(jiān)督權(quán)；第33條的平等權(quán)，使得公民有平等機(jī)會(huì)參與國家治理；第35條所保護(hù)的“言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”，這是公民行使參與權(quán)所必須的保證；第41條的批評(píng)建議權(quán)，這也是信訪制度的憲法根基。但處于“后全能主義時(shí)期”①的我國政府有著兩個(gè)基本價(jià)值取向：“其一是對權(quán)力效用的高度迷戀；其二是對民間自治的普遍懷疑?！盵11]這一政治態(tài)勢導(dǎo)致我國公民參與制度化渠道的式微乃至無效。到目前為止，一個(gè)以憲法為核心、法律為主干，多層次、多部門的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，這在一定程度上從成文法上為公民參與權(quán)的保障提供了法律支持。但在肯定成績的同時(shí)我們更要看清問題背后的緣由，是什么原因致使公民參與權(quán)無法得到法律的有效保護(hù)從而造成了公民維權(quán)參與無門，只得“下跪”以求解決問題。

（一）公民參與權(quán)的法律制度供給不足，缺少程序性規(guī)定的引導(dǎo)與保障

除了《憲法》有公民參與權(quán)的基礎(chǔ)性規(guī)定外，我國只有部分的法律、行政法規(guī)對于公民參與有表述，但也較為原則。如《立法法》在立法過程中規(guī)定了“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)”，并列舉了“座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等”多種公民參與形式?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》也進(jìn)一步確立了公民參與行政立法的權(quán)利?！缎姓幜P法》與之后通過的《行政許可法》也規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)在作出涉及重大公共利益的行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)舉行聽證，當(dāng)事人或其他利害關(guān)系人亦有權(quán)要求聽證，并有權(quán)申辯和質(zhì)證?！钡捎跊]有具體的程序性規(guī)定，“公民參與的范圍、內(nèi)容、途徑、方式和救濟(jì)路徑等仍然存在很大的模糊性，制度化的政治參與渠道和有效的壓力釋放機(jī)制都存在欠缺”。[12]以《立法法》為例，雖然《立法法》首次確立了公民參與立法制度，但對事關(guān)公民切身利益的地方性法規(guī)和規(guī)章的相關(guān)立法聽證制度卻未作規(guī)定，這將直接影響到地方性法規(guī)和規(guī)章的合法性基礎(chǔ)。同時(shí)，在立法過程中，真正召開立法聽證會(huì)或是將法律草案交由公民討論的情況也寥寥無幾。即使是有法律的相關(guān)規(guī)定，但在具體的政府行政過程中公民參與情況也并非如規(guī)定所言，部分制度只是形式化、虛設(shè)化。這就導(dǎo)致了公民不能運(yùn)用制度化的維權(quán)參與途徑去表達(dá)訴求、解決實(shí)際問題，于是公民不得不采取另類甚至極端的方式維護(hù)自身權(quán)益。

（二）集體參與的制度保障不利，非政府組織的參與程度不足

在強(qiáng)大的公權(quán)力面前，單個(gè)的公民力量是極為弱小的，因此公民需要聯(lián)合起來以對抗公權(quán)力的不公平、不正義，這也是“結(jié)社權(quán)”產(chǎn)生的原因。關(guān)于結(jié)社權(quán)的法律法規(guī)，除了《憲法》第35條的規(guī)定外，主要有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《民辦非企業(yè)登記暫行辦法》、《取締非法民間組織暫行辦法》等，為中國集體組織的生存與發(fā)展奠定了基本的制度框架。當(dāng)前，我國的實(shí)際情況是每一個(gè)行政層級(jí)下都設(shè)有諸如工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、紅十字會(huì)等官方、半官方組織，以及大量經(jīng)過官方認(rèn)證或沒有認(rèn)證的社會(huì)組織，基本涵蓋了社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。

但在實(shí)際情況中，由于集體參與的法律制度缺失，造成了社會(huì)組織在公民參與中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用：第一，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等相關(guān)法規(guī)皆不是由全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的法律，而是位階較低的行政法規(guī)、部門規(guī)章等；第二，已有立法的價(jià)值取向多為“管理”社會(huì)組織，而不是扶持與引導(dǎo)；第三，設(shè)立、批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)較嚴(yán)，不利于社團(tuán)的成立與發(fā)展，如人數(shù)限制、資金限制、一個(gè)地區(qū)不能同時(shí)存在相同或相似的兩個(gè)社團(tuán)等規(guī)定較多。另外，由于官方、半官方社團(tuán)組織的形式化、官僚化以及民間社團(tuán)缺乏獨(dú)立性，使得社團(tuán)組織在公民維權(quán)參與中常常缺位，從而造成了公民維權(quán)參與的低效性。

（三）司法獨(dú)立性不足導(dǎo)致公民通過司法維權(quán)參與渠道受阻

建設(shè)社會(huì)主義法治國家，司法獨(dú)立是必然的要求，它對于保證司法救濟(jì)的公平與正義、維護(hù)社會(huì)秩序、化解社會(huì)中各種利益及沖突有著不可替代的重要作用。司法獨(dú)立原則的核心內(nèi)容是司法機(jī)關(guān)及其工作人員在處理具體案件時(shí)只服從法律而不受任何外在力量的影響、干預(yù)及控制。我國憲法明確規(guī)定了人民法院與人民檢察院獨(dú)立行使職權(quán)，“不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。但由于以下一些原因，造成了目前我國司法獨(dú)立性不足：一是司法經(jīng)費(fèi)不獨(dú)立，導(dǎo)致了司法的地方化；二是司法人員在行政級(jí)別上與地方公務(wù)員沒有區(qū)別，而且其任免也有濃厚的地方色彩；三是在信息化社會(huì)的今天，司法常常被輿論綁架。

司法不獨(dú)立，則法律便失去了處理糾紛矛盾的權(quán)威與公信力，從而使得公眾在遇到矛盾或問題時(shí)選擇向強(qiáng)勢下跪卻不選擇或是不能選擇司法路徑。當(dāng)公民利益得不到維護(hù)與救濟(jì)，類似集體下跪這樣的“私力救濟(jì)”行為就會(huì)不斷出現(xiàn)，從而成為社會(huì)沖突的導(dǎo)火索。

（四）信訪制度與官員政績掛鉤加深了公民維權(quán)參與的難度

信訪制度是極具中國特色的公民參與形式。根據(jù)《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府及其工作部門反映情況，提出建議意見或投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。也就是說，信訪制度設(shè)計(jì)的初衷是希望通過信訪，使公民被損害的合法利益能得到恢復(fù)或補(bǔ)償，以化解社會(huì)矛盾。信訪還是公民的一種事后救濟(jì)權(quán)利，是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的“出氣閥”。

然而，隨著我國改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，“利益格局劇烈而深刻調(diào)整所生之顯性利益失衡是造成信訪態(tài)勢趨緊的根本原因”。[13]始于2005年的“信訪排名制度”，使得信訪制度與地方官員政績乃至升遷直接掛鉤。于是，各地為了信訪壓力，頻繁使用一些非法手段，嚴(yán)重侵犯了公民的參與權(quán)，比如各種不同方式的“截訪”，或是雇傭“黑保安”胡亂抓人，或是設(shè)立“黑監(jiān)獄”關(guān)押上訪人員，嚴(yán)重侵犯了公民人身自由，加深了公民維權(quán)參與的難度。另外，信訪的性質(zhì)、地位、原則、程序等基本規(guī)定只是出現(xiàn)在條例、意見、暫行規(guī)定等法律位階較低的法規(guī)、規(guī)范文件之中。①由于位階較低，其他法律法規(guī)無法據(jù)此制定具體的操作程序，這也從另一方面降低了維權(quán)參與的可行度。

（五）公民參與沒有回應(yīng)制度相配套

我國現(xiàn)有的匯集民意的主要途徑除了人大制度與政治協(xié)商制度外，還包括媒體的監(jiān)督曝光、網(wǎng)絡(luò)輿情的上報(bào)、政府部門報(bào)送的相關(guān)材料、內(nèi)參形式的內(nèi)部發(fā)行刊物以及諸如信訪局的一些政府機(jī)構(gòu)。但只有參與路徑還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“回應(yīng)”才“是民主的核心價(jià)值”，[14]才是落實(shí)與保障公民參與權(quán)的關(guān)鍵。在國家大力推進(jìn)“國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化”的政治動(dòng)員背景下，匯集民意、傾聽民意然后把民意吸收納入現(xiàn)實(shí)政策考量應(yīng)是一項(xiàng)極為重要的治理方式。這只是現(xiàn)代民主社會(huì)的應(yīng)然狀態(tài)，目前我國還沒有一套完整的回應(yīng)制度體系。在集體下跪事件中，問題的解決還只是因?yàn)檫@一非常態(tài)維權(quán)表達(dá)給政府或是政府官員帶來的輿論或升遷壓力，并非是依靠法律制度的倒逼，因而具有較大的主觀性與自由裁量性。另外，官員是否積極主動(dòng)的回應(yīng)民意、解決問題的法定問責(zé)機(jī)制尚不健全，這也加大了政府回應(yīng)并解決社會(huì)矛盾的隨意性。

四、集體下跪現(xiàn)象的解決對策

在憲政民主國家，公民改變自身境遇的合法途徑主要是個(gè)人的社會(huì)流動(dòng)以及通過公民參與改變政策立法。我國當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所帶來的階層固化、上升受阻等頑疾使得社會(huì)各階層不安與不滿情緒蔓延。如果社會(huì)中處于弱勢地位的階層再無法通過參與式民主得到政治反饋，集體下跪這種非常態(tài)的參與式抗?fàn)?，有可能轉(zhuǎn)向非法且激烈的體制外抗?fàn)帲瑥亩斐缮鐣?huì)動(dòng)蕩。關(guān)于公民參與與社會(huì)穩(wěn)定，美國政治學(xué)家享廷頓有一著名論斷：發(fā)展中國家公民政治參與的要求會(huì)隨著的利益的分化而增長，如果其政治體系無法給個(gè)人或團(tuán)體的政治參與提供渠道，個(gè)人和社會(huì)群體的政治行為就有可能沖破社會(huì)秩序，給社會(huì)帶來不穩(wěn)定。由此，他得出政治穩(wěn)定取決于政治參與和政治制度化水平的比率：政治參與/政治制度化=政治不穩(wěn)定。即政治參與與政治不穩(wěn)定性成正比；政治制度化與政治不穩(wěn)定成反比。[15]公民的參與權(quán)不同于傳統(tǒng)人權(quán)理論上的“消極防衛(wèi)權(quán)”，而是具有“公權(quán)”的性質(zhì)，需要政府采取積極主動(dòng)的各項(xiàng)措施來保障。為了實(shí)施我國政府在《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012-2015）》中所提及的“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，擴(kuò)大公民有序政治參與，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”目標(biāo)，讓公民能夠有尊嚴(yán)的表達(dá)訴求、維護(hù)自身合法利益，應(yīng)做好以下幾方面工作：

（一）完善公民參與的法律制度，實(shí)現(xiàn)公民表達(dá)與參與的程序化、制度化

筆者認(rèn)為，只有公民參與權(quán)的法制體系得到完善，公民的維權(quán)參與才有實(shí)現(xiàn)的可能。因此，要完善公民參與的法律制度，將知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)等憲法權(quán)利進(jìn)一步細(xì)化，實(shí)現(xiàn)公民表達(dá)與參與的程序化、制度化。一是變《政府信息公開條例》為《政府信息公開法》，以位階更高的法律制度倒逼政務(wù)信息公開制度的進(jìn)一步完善，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“以公開為原則”，為公民參與創(chuàng)造必要的前提。知情權(quán)是行使參與權(quán)的前提，“政治參與要求接收關(guān)于政治性質(zhì)的一般的和特殊的信息，那些獲得這種信息的人，即在效應(yīng)和心理上介入的人，就更有可能參與政治”。[16]二是建立起運(yùn)用于房屋拆遷、土地征收等直接關(guān)系公眾利益的聽證問詢制度，并進(jìn)一步使該制度在參與主體、程序運(yùn)行、聽證范圍、筆錄效力等問題更具操作性。三是建立并完善公民運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)參與的法治保障?；ヂ?lián)網(wǎng)所具有的自由、便捷、多元、扁平等特性使得網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域成為公民特別是弱勢群體實(shí)踐參與權(quán)的最佳路徑選擇。四是情況允許時(shí)可以考慮制定一部《公民參與法》，并以此為基礎(chǔ)完善現(xiàn)有公民參與的法律制度，并界定公民參與的范圍、內(nèi)容、途徑、方式和救濟(jì)路徑等，形成法制保障體系化，實(shí)現(xiàn)公民表達(dá)與參與的程序化、制度化。只有這樣，才有利于降低公民維權(quán)參與成本，促使公民更好、更積極地參與國家治理。

（二）健全非政府組織參與機(jī)制，提高公民集體參與能力

筆者認(rèn)為，公民要實(shí)現(xiàn)利益訴求必須以集體的力量來參與公共事務(wù)。鑒于此，非政府組織參與是公民參與中較為高階的形式，是集體維權(quán)的重要方式，是實(shí)現(xiàn)公民有尊嚴(yán)表達(dá)的成熟路徑。集體下跪事件中由于沒有非政府組織的組織、幫助與參與，因而力量是微弱的。為了扭轉(zhuǎn)這一局面，需要從以下幾方面著手：第一，結(jié)社權(quán)是公民權(quán)利，應(yīng)制定《非政府組織法》，并在完善現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上健全非政府組織參與機(jī)制，促進(jìn)非政府組織的健康發(fā)展，保證其公益性。第二，用法律法規(guī)界定非政府組織的營利與非營利性質(zhì)，明確政府與非政府組織的關(guān)系及其權(quán)利與義務(wù)。第三，立法價(jià)值應(yīng)為扶持引導(dǎo)非政府組織的發(fā)展，對其批準(zhǔn)制度改為“登記備查制”，依法賦予非政府組織自主權(quán)與自治權(quán)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)等。第四，改變現(xiàn)有立法所規(guī)定的社團(tuán)壟斷機(jī)制，允許并鼓勵(lì)相同性質(zhì)非政府組織之間的良性競爭與合作，甚至是與政府組織在實(shí)現(xiàn)公益最大化過程中的競爭。

（三）繼續(xù)深化司法改革，暢通公民司法維權(quán)參與渠道

2014年1月，習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要把維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定作為基本任務(wù)，把促進(jìn)社會(huì)公平正義作為核心價(jià)值追求，把保障人民安居樂業(yè)作為根本目標(biāo)，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，積極深化改革，加強(qiáng)和改進(jìn)政法工作，維護(hù)人民群眾切身利益，為實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力保障”。也就是說，要繼續(xù)深化司法改革，暢通公民司法維權(quán)參與渠道，為社會(huì)的和諧發(fā)展保駕護(hù)航。一是去除制約司法獨(dú)立的一切因素，如財(cái)政的地方化、組織人事的非獨(dú)立化、政法委的領(lǐng)導(dǎo)、審判委員會(huì)的干預(yù)、司法人員科層的行政化等等。二是加大司法公開力度，保障公民的知情權(quán)。三是提高司法解決矛盾的效率，把法律援助制度落到實(shí)處，讓民眾在遇到爭端、侵權(quán)時(shí)首先想到的是司法解決。四是處理好司法與輿論的關(guān)系，維護(hù)好社會(huì)的公平與正義。另外，應(yīng)大力推進(jìn)《行政訴訟法》的修改，排除我國當(dāng)前“民告官”的“立案難、審理難、執(zhí)行難”局面，保障官民爭議解決的司法途徑順暢。

（四）改革信訪制度，實(shí)現(xiàn)信訪制度法治化

黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：“改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度?！敝泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》中指出：“實(shí)行訴訟與信訪分離制度；強(qiáng)調(diào)建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度；堅(jiān)決杜絕一切‘?dāng)r卡堵截’正常上訪人員的錯(cuò)誤做法。”

鑒于此，筆者認(rèn)為信訪制度改革勢在必行。要實(shí)現(xiàn)信訪制度法治化：一是要加強(qiáng)信訪制度的頂層設(shè)計(jì)，制定更高位階的《信訪法》，以此來明確其性質(zhì)、作用、原則、程序等基本問題，并明確與其它糾紛解決機(jī)制的區(qū)別。二是要明確“維穩(wěn)便是維權(quán)”，不能把維穩(wěn)形式化、政績化，取消所謂的“信訪排名制度”。三是對于侵犯公民表達(dá)自由、參與權(quán)，甚至是限制人身自由的“截訪”、“攔訪”、“黑監(jiān)獄”等違法行為的責(zé)任人要依法問責(zé)，對于觸犯刑法的應(yīng)依法處理?？傊?，對于信訪制度的法治化改革，重點(diǎn)不在于弱化乃至取消這一制度，而是使這一制度體系化、制度化。

（五）繼續(xù)推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公眾輿論與現(xiàn)實(shí)政治的制度化、法治化銜接

政府存在的合法性基礎(chǔ)是為公民與社會(huì)提供“善治”。為了這一目標(biāo)，政府在理論上的法定職權(quán)應(yīng)維系在一個(gè)中間地帶——職權(quán)不能大到侵犯人權(quán)，也不能小到連社會(huì)最基本的秩序也無法維持。人類社會(huì)的發(fā)展歷史已經(jīng)明確指出了政府治理的維度，即保護(hù)人權(quán)的責(zé)任與運(yùn)用法治維持秩序。因此，要繼續(xù)推進(jìn)“責(zé)任政府”建設(shè)，也就是“意味著政府必須對某一權(quán)力主體承擔(dān)明確的政治責(zé)任，在民主政治社會(huì)里，政府要對其負(fù)責(zé)的最終權(quán)力主體是公民，政府作為公共管理機(jī)構(gòu)是受公民委托行使權(quán)力，是公民的代理人，必須對公民負(fù)責(zé)”。[17]當(dāng)然，責(zé)任政府不會(huì)自己產(chǎn)生，它的建立與發(fā)展必須基于制度化、法治化。而由諸如集體下跪等公民參與所導(dǎo)致的公眾輿論，正是政府運(yùn)行的一面鏡子，政府應(yīng)拋棄不合時(shí)宜的監(jiān)管思維，以積極開放的態(tài)度和思維收集與回應(yīng)民意，并把一系列措施制度化、法治化，以重新贏得公民的信任，提升政府公信力，最終建成“依法治國”的社會(huì)主義民主國家。

“民主”，不應(yīng)僅僅指向宏觀敘事般的選舉權(quán)，當(dāng)今更需要落實(shí)到繁瑣但觸手可及的公民參與。集體下跪作為一種非常態(tài)的公民參與形式，是用尊嚴(yán)作為武器的集體維權(quán)抗?fàn)幮袨?，?dòng)搖了我國現(xiàn)行政治體制的合法性基礎(chǔ)。與其讓公民顏面掃地、主仆不分的維權(quán)參與，不如落實(shí)和維護(hù)公民參與權(quán)這一憲法權(quán)利，積極擴(kuò)大公民的有序政治參與。黨和政府是全國人民利益的代表，因此，黨和政府要有憂患意識(shí)，要深刻意識(shí)到下跪不僅是百姓在自損體面，更是讓志在建設(shè)“法治政府”的黨和政府蒙羞。公民參與如果沒有法治化的制度與其相配套，那么換來的肯定是更多的群體性事件，造成社會(huì)的動(dòng)蕩與不穩(wěn)定。因此，對集體下跪事件的回應(yīng)，政府應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)“從隨機(jī)型到常規(guī)型，從政策型到制度型，從個(gè)案型到普遍型”的轉(zhuǎn)變，[18]只有這樣，公民才能真正成為國家主人，才能“昂首挺胸”的治理國家，我們的社會(huì)主義事業(yè)也才能蒸蒸日上。

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