張騰龍 楊海坤

摘 要：弱勢(shì)群體是一個(gè)具有相對(duì)性、虛擬性、動(dòng)態(tài)性、時(shí)代性以及地域性的概念，是指因一定之內(nèi)部、外部等客觀因素的影響導(dǎo)致權(quán)利缺失、能力不足及生存發(fā)展?fàn)顟B(tài)、環(huán)境、質(zhì)量較差需要幫扶的人群。面對(duì)亟需保護(hù)的弱勢(shì)群體，私法、社會(huì)法等因其各自的短板，在當(dāng)下階段都難以發(fā)揮有效保護(hù)弱勢(shì)群體的作用。而行政法本身對(duì)于弱勢(shì)群體的保護(hù)，具有客觀優(yōu)勢(shì)與充足的理論依據(jù)。

關(guān) 鍵 詞：弱勢(shì)群體；行政法；現(xiàn)實(shí)主導(dǎo)性；實(shí)踐可能性；理論應(yīng)正當(dāng)性

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）02-0085-08

在我國，弱勢(shì)群體保護(hù)問題已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)亟待解決的突出問題，也引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。從弱勢(shì)群體角度來看，一方面，相當(dāng)部分的弱勢(shì)群體（尤其是社會(huì)性弱勢(shì)群體）與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)體制改革存在直接關(guān)聯(lián)，他們對(duì)于自身與其他社會(huì)群體（尤其是掌握國家權(quán)力和經(jīng)濟(jì)命脈的強(qiáng)勢(shì)群體）之間存在的差距以及不平等的現(xiàn)狀原本已經(jīng)心存不滿，加之“馬太效應(yīng)”下貧富差距的進(jìn)一步拉大，社會(huì)出現(xiàn)兩極分化讓矛盾進(jìn)一步走向?qū)αⅲ瑒?shì)必會(huì)在相當(dāng)長的歷史階段內(nèi)對(duì)社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。另一方面，上訪、靜坐、游行示威活動(dòng)甚至大規(guī)模群體性事件已經(jīng)在一些地方出現(xiàn)，更有甚者，部分弱勢(shì)者已被迫走上了“自力救濟(jì)”、“替天行道”甚至“報(bào)復(fù)社會(huì)”的道路。①正如亞里士多德在《政治學(xué)》中所言，革命和政變不論形式有多么不同，其初衷一般來說都是因?yàn)閷?duì)平等觀念的渴望。[1]因此，若不及時(shí)加以有效解決和規(guī)制，其結(jié)果毫無疑問將關(guān)乎改革大局，影響到社會(huì)的繁榮與穩(wěn)定。所以，我們須提高警惕，及時(shí)采取相關(guān)措施，未雨綢繆，防患未然。筆者認(rèn)為，行政法對(duì)于當(dāng)下的弱勢(shì)群體的保護(hù)有著不容忽視的必要性及意義。

一、弱勢(shì)群體行政法保護(hù)的現(xiàn)實(shí)主導(dǎo)性

在現(xiàn)階段弱勢(shì)群體保護(hù)的問題上，公法應(yīng)當(dāng)發(fā)揮責(zé)無旁貸的主導(dǎo)性作用。

首先，私法在本質(zhì)上難以起到有效保護(hù)弱勢(shì)群體的作用。廣義角度而言，民法是私法的典型代表和主要組成部分，其以平等主體間的人身和財(cái)產(chǎn)關(guān)系為調(diào)整對(duì)象，秉承著“平等”、“意思自治”、“誠實(shí)信用”、“等價(jià)有償”等基本原則，這與弱勢(shì)群體保護(hù)中所倡導(dǎo)的傾向性保護(hù)以及實(shí)質(zhì)公平的基本出發(fā)點(diǎn)存在本質(zhì)性沖突，是私法難以有效解決上述問題的致命硬傷。從歷史上來看，19世紀(jì)中期西方發(fā)達(dá)國家進(jìn)入壟斷資本主義階段，資本主義固有矛盾開始顯現(xiàn)，尤其是以“個(gè)人主義”為核心的價(jià)值觀念、社會(huì)制度、自由放任政策的弊端變得更加明顯?？陀^地說，崇尚“私權(quán)神圣”、“每一個(gè)人都是整個(gè)國家”的民法，在相當(dāng)程度上對(duì)弱勢(shì)群體問題起到了產(chǎn)生、放任、擴(kuò)大甚至推波助瀾的作用，這引發(fā)了西方世界的深思，并逐漸認(rèn)識(shí)到絕對(duì)個(gè)人主義的弊端。也正是因?yàn)槿绱?，西方國家才被迫引入了“公共利益”、“防?quán)濫用”、“公序良俗”等社會(huì)性原則以限制過度膨脹的私權(quán)，并在19世紀(jì)末開始了一系列的干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善勞動(dòng)條件、增進(jìn)社會(huì)福利的改革和立法，并將普遍性價(jià)值觀念由“個(gè)人本位”升華到“社會(huì)本位”的高度，其目的就是“損有余而補(bǔ)不足”，控制馬太效應(yīng)，保護(hù)弱勢(shì)群體。

其次，社會(huì)法在現(xiàn)階段的社會(huì)實(shí)踐中難以起到有效保護(hù)弱勢(shì)群體的作用。如上所述，日益突出的社會(huì)問題和社會(huì)矛盾使得人們的觀念開始由“個(gè)人本位”向“社會(huì)本位”發(fā)生轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期社會(huì)學(xué)開始創(chuàng)立，并為完善當(dāng)時(shí)的社會(huì)制度做出了積極貢獻(xiàn)。如果說社會(huì)學(xué)的發(fā)展和完善為社會(huì)法學(xué)的產(chǎn)生和建立提供了必要的理論前提和精神動(dòng)力，那么公民社會(huì)的出現(xiàn)則為社會(huì)法在實(shí)踐中的有效運(yùn)作提供了現(xiàn)實(shí)前提和施展空間。公民社會(huì)相對(duì)于國家而言具有一定程度的獨(dú)立性和自主性，并以非政府組織為核心組成力量。[2]從西方發(fā)達(dá)國家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，公民社會(huì)常以政治組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、公會(huì)聯(lián)盟等為基本組織形式，在環(huán)境保護(hù)、社會(huì)福利與保障、科教文衛(wèi)事業(yè)、自然災(zāi)害防治等領(lǐng)域內(nèi)，在全社會(huì)發(fā)揮著重要影響力，以充分獨(dú)立、自主、自治的形式追求共同利益、實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。公民社會(huì)一方面會(huì)在一定程度上起到推動(dòng)和促進(jìn)政府權(quán)力運(yùn)行的積極作用，但是另一方面，又會(huì)在一定程度上起到監(jiān)督、制衡甚至取代政府公權(quán)力的作用，故常常遭到官方反對(duì)和限制，以致于有觀點(diǎn)認(rèn)為，公民社會(huì)的發(fā)展和壯大會(huì)對(duì)政府的有效管理和運(yùn)行起到削弱作用。而且，從其本身來看，各類社會(huì)性組織普遍存在著諸如“良莠不齊、魚龍混雜、管理不當(dāng)、方向不明”等問題，“合法的與非法的并存、與政府合作的與抵制的并存、體制內(nèi)的與體制外的并存、營利的與非營利的并存、有形的與無形的并存”。[3]總體而言，我國公民社會(huì)的發(fā)展還相當(dāng)不成熟，“大政府、小社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)情況較為突出，社會(huì)法有力使不出、有勁使不上的問題制約著實(shí)踐中對(duì)弱勢(shì)群體的有效保護(hù)。從邏輯上看，解決這一問題需完善社會(huì)立法，培育社會(huì)力量。但這一觀點(diǎn)的前提在于，社會(huì)力量能夠在較短時(shí)間內(nèi)形成、發(fā)展和壯大，并充分發(fā)揮保護(hù)弱勢(shì)群體的功效，否則將淪為一紙空談，而且弱勢(shì)群體權(quán)益繼續(xù)受損的情況也不會(huì)發(fā)生任何改變?？陀^而論，上述所謂之“社會(huì)”的形成也絕非短期拼湊之功，況且針對(duì)社團(tuán)準(zhǔn)入條件的有效放開、公民社會(huì)的有序構(gòu)建等問題，政界、學(xué)界仍存在不少爭(zhēng)議和禁忌，故短期內(nèi)難以形成有效共識(shí)并付諸實(shí)踐。因而在我國這一命題在相當(dāng)長的歷史階段內(nèi)，將因其可行性上的缺陷而淪為偽命題。

綜上所述，因私法保護(hù)存在本質(zhì)缺陷，社會(huì)法保護(hù)條件遠(yuǎn)欠成熟，當(dāng)下階段都難以發(fā)揮有效保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益的作用。如此來看，當(dāng)下弱勢(shì)群體急需以憲法、行政法為主要組成部分的公法保護(hù)這一時(shí)代性命題便呼之欲出。

然而，有學(xué)者指出，目前憲法對(duì)于我國弱勢(shì)群體保護(hù)尚存在些許不足，亦在相當(dāng)程度上影響著弱勢(shì)群體保護(hù)的有效性和充分性。比如，從實(shí)體角度而言，相關(guān)法律規(guī)定多為宏觀的原則性宣示，以至于過于籠統(tǒng)缺乏微觀實(shí)際操作性；從程序角度而言，弱勢(shì)群體保護(hù)命題的落實(shí)主要依賴于政策、文件，穩(wěn)定性、連貫性不足，缺乏司法的有效保護(hù)；從對(duì)象角度而言，適用范圍過于狹窄有待與時(shí)俱進(jìn)的進(jìn)一步拓展。[4]因此，弱勢(shì)群體的公法保護(hù)應(yīng)由“相對(duì)靜態(tài)的憲法、組織法平衡制約機(jī)制轉(zhuǎn)化為以行政法的動(dòng)態(tài)平衡制約機(jī)制為重要補(bǔ)充的新機(jī)制”。[5]而行政法本身，不論是作為憲法的有機(jī)組成部分（動(dòng)態(tài)的憲法），抑或憲法原則的具體化（憲法的部門法），都應(yīng)在弱勢(shì)群體保護(hù)問題上承擔(dān)責(zé)無旁貸的責(zé)任。況且，即便是在通過“社會(huì)”的有效運(yùn)作以承擔(dān)弱勢(shì)群體保護(hù)的相關(guān)責(zé)任的層面，也必須依賴諸如基層群眾自治組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、事業(yè)企業(yè)單位、工青婦社會(huì)團(tuán)體等法律法規(guī)授權(quán)組織，相關(guān)社團(tuán)、其他組織等其他社會(huì)公權(quán)力組織以及行政機(jī)關(guān)委托組織，其行為的性質(zhì)仍為（社會(huì)）“公行政”，理應(yīng)屬于行政法所調(diào)整的“公行政”范疇。更重要的是，行政法主導(dǎo)性調(diào)整著國家行政，控制和規(guī)范著政府機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，尤其在當(dāng)下“大政府，小社會(huì)”的國情現(xiàn)狀下對(duì)于弱勢(shì)群體保護(hù)“享有”著“得天獨(dú)厚”的優(yōu)勢(shì)。

二、弱勢(shì)群體行政法保護(hù)的實(shí)踐可能性

首先，切實(shí)、有效地解決弱勢(shì)群體保護(hù)及其相關(guān)問題是政府履行自身職責(zé)的要求。其一，政府肩負(fù)著提供社會(huì)福利和社會(huì)保障的行政職責(zé)。尤其在今天“大政府，小社會(huì)”現(xiàn)狀下，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)西方發(fā)達(dá)國家的“國家保護(hù)”、“社會(huì)保護(hù)”兩條腿走路，“社會(huì)保護(hù)”有效補(bǔ)充甚至主導(dǎo)的模式，政府必須肩負(fù)起主導(dǎo)性責(zé)任，理應(yīng)扮演弱勢(shì)群體保護(hù)的主要角色。正如馬克思所述，“他們利益的同一性并不使他們彼此間形成共同關(guān)系， 形成全國性的聯(lián)系， 形成政治組織，就這一點(diǎn)而言，他們又不是一個(gè)階級(jí)。因此，他們不能以自己的名義來保護(hù)自己的階級(jí)利益……他們不能代表自己，一定要?jiǎng)e人來代表他們。他們的代表一定要同時(shí)是他們的主宰， 是高高站在他們上面的權(quán)威， 是不受限制的政府權(quán)力， 這種權(quán)力保護(hù)他們不受其他階級(jí)侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽光”。[6]其二，政府承擔(dān)著發(fā)展和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的行政職責(zé)?？v觀世界各國的發(fā)展歷史，“弱勢(shì)群體問題”的出現(xiàn)和惡化都是社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，同時(shí)也是必須克服的障礙和必須突破的瓶頸，因而一方面大可不必自怨自艾、妄自菲薄、喪失信心，另一方面，我們應(yīng)借鑒西方各國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，依靠政府適度干預(yù)市場(chǎng)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈之缺陷，在增進(jìn)全民福祉的同時(shí)最大程度惠及社會(huì)弱勢(shì)群體。其三，政府還承擔(dān)著維護(hù)和保障社會(huì)秩序的行政職責(zé)。弱勢(shì)群體保護(hù)問題作為改革開放過程中必須克服的障礙和必須突破的瓶頸，若不加以有效處理，不僅會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還會(huì)波動(dòng)社會(huì)秩序，影響和破壞穩(wěn)定大局，延緩甚至打亂深化改革的進(jìn)程，使得已經(jīng)處于深水區(qū)的改革前功盡棄?！榜R太效應(yīng)”與“木桶原理”的疊加正在不斷挑戰(zhàn)著整個(gè)社會(huì)對(duì)于貧富差距拉大、強(qiáng)弱兩極分化問題的容忍底線，并隨時(shí)可能因國內(nèi)外種種突發(fā)性社會(huì)問題的刺激成為引爆社會(huì)時(shí)局的導(dǎo)火線，這也正是歷史上種種禍亂產(chǎn)生的直接原因。[7]

其次，妥善處理弱勢(shì)群體保護(hù)及其相關(guān)突發(fā)問題是政府落實(shí)依法行政原則的內(nèi)在要求。隨著時(shí)代的發(fā)展和進(jìn)步，“依法行政”原則的要求已經(jīng)突破了政府“應(yīng)且僅應(yīng)”按照法律明文行政，以及嚴(yán)格貫徹“無法律即無行政”。由于法律規(guī)定的有限性、非專業(yè)性、滯后性以及社會(huì)情勢(shì)的無限性、專業(yè)性、突發(fā)性，政府為了更好地完成自身職責(zé)，還應(yīng)充分利用行政裁量權(quán)依照法的原則、原理、目的、價(jià)值、精神和理念行政。[8]尤其是針對(duì)弱勢(shì)群體，其所具有的相對(duì)性、虛擬性、動(dòng)態(tài)性、時(shí)代性以及地域性，與法的確定性、安定性、有限性和滯后性之間存在一定沖突，政府機(jī)關(guān)僅僅靠嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)的保護(hù)規(guī)定，通常難以達(dá)到及時(shí)、全面、有效保護(hù)的目的。所以，政府機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真履行好以下職責(zé)：⑴嚴(yán)格按照相關(guān)行政組織法規(guī)定行使保護(hù)職權(quán)、履行保護(hù)職責(zé)；嚴(yán)格按照相關(guān)行政管理法規(guī)定，明確相關(guān)弱勢(shì)者保護(hù)的范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、限度；嚴(yán)格按照相關(guān)程序法規(guī)定，明確保護(hù)的過程、方法和步驟；嚴(yán)格按照相關(guān)監(jiān)督法和救濟(jì)法規(guī)定，自覺接受監(jiān)督，幫助有關(guān)各方行使救濟(jì)權(quán)利。⑵對(duì)于立法尚未規(guī)定之新情況、新問題，應(yīng)遵循并參考法的基本原則、原理、目的、價(jià)值、精神和理念，發(fā)揮主觀能動(dòng)性和自由裁量權(quán)，及時(shí)、妥善、認(rèn)真、負(fù)責(zé)的處理相關(guān)情形。

第三，主導(dǎo)并掌握弱勢(shì)群體保護(hù)問題的進(jìn)程是建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求。國務(wù)院2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政進(jìn)程實(shí)施綱要》，確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)。其內(nèi)容包括而不限于：實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系基本理順，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能基本到位。這就意味著在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系尚未完全理順，市場(chǎng)及社會(huì)發(fā)展處于尚未健全狀態(tài)時(shí)，政府應(yīng)一如既往地行使相關(guān)職權(quán)，承擔(dān)相關(guān)職責(zé)，提供相關(guān)服務(wù)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)與社會(huì)階段性發(fā)展不足所導(dǎo)致的社會(huì)問題。所以在弱勢(shì)群體保護(hù)問題上，無論是福斯多夫?qū)τ谧陨怼胺?wù)行政”理論從原先的“政治負(fù)責(zé)”全攬的態(tài)度，到最終的“社會(huì)負(fù)責(zé)”為主、“政治負(fù)責(zé)”為輔的理論完善與修補(bǔ)，還是西方發(fā)達(dá)國家弱勢(shì)群體保護(hù)的模范式實(shí)踐，政府都應(yīng)與社會(huì)共同在這一問題上承擔(dān)起相當(dāng)大的責(zé)任。同時(shí)，鑒于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已經(jīng)明確提出了“全面正確履行政府職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)”，以及“激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開”，“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織”的要求，筆者認(rèn)為，從基本國情入手，在社會(huì)保護(hù)尚未完全就緒的情況下，政府至少應(yīng)肩負(fù)起以下兩方面的職責(zé)：一是在相當(dāng)長的歷史階段內(nèi)，主導(dǎo)性承擔(dān)難以得到社會(huì)保障有力支持的弱勢(shì)群體保護(hù)問題的重?fù)?dān)；二是善用行政職權(quán)。按照相關(guān)行政法律法規(guī)的規(guī)定，培育相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)組織、社會(huì)公權(quán)力組織、委托組織以及其他組織，以協(xié)助政府完成對(duì)弱勢(shì)群體保護(hù)的責(zé)任，并最終實(shí)現(xiàn)這一主導(dǎo)權(quán)的平穩(wěn)過渡與轉(zhuǎn)移。

三、弱勢(shì)群體行政法保護(hù)的理論正當(dāng)性

歸納來看，理論界對(duì)于弱勢(shì)群體的態(tài)度，主要存在“代價(jià)論”、①“競(jìng)爭(zhēng)論”②與“責(zé)任論”③三種觀點(diǎn)。其中，“代價(jià)論”與“競(jìng)爭(zhēng)論”由于其本質(zhì)上的缺陷，以及對(duì)弱勢(shì)群體保護(hù)問題的消極回避與冷酷漠視態(tài)度，常常難以得到人們的贊同。[9]反觀相對(duì)能夠得到人們理解和支持的“責(zé)任論”，亦經(jīng)歷了一個(gè)從“個(gè)人責(zé)任”到“國家責(zé)任與社會(huì)責(zé)任”的過渡過程，并逐步為弱勢(shì)群體行政法保護(hù)的理論依據(jù)指明了方向。19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，新生弱勢(shì)群體問題的出現(xiàn)引起了西方理論界的廣泛關(guān)注，學(xué)者們開始嘗試研究、分析和解釋上述問題。最初，學(xué)界將弱勢(shì)群體的出現(xiàn)歸結(jié)為弱勢(shì)者個(gè)人慵懶、怠惰、不思進(jìn)取、不夠努力以及不良習(xí)慣等“個(gè)人主觀性因素”，進(jìn)而認(rèn)為弱勢(shì)者個(gè)人應(yīng)當(dāng)為上述缺點(diǎn)所導(dǎo)致的不利局面承擔(dān)責(zé)任。不可否認(rèn)，這一觀點(diǎn)在一定程度上發(fā)揮了正面功效——督促和警示人們應(yīng)辛勤勞動(dòng)、奮發(fā)進(jìn)取、嚴(yán)格自律。但隨著實(shí)踐對(duì)理論的檢驗(yàn)人們逐漸意識(shí)到，弱勢(shì)群體的形成除了“個(gè)人主觀性因素”作用之外，還有諸如年齡、疾病、性別等不可改變的“個(gè)人客觀性因素”，以及社會(huì)變革、制度變遷、自然災(zāi)害等不可抗拒的“外界客觀性因素”的影響。于是，學(xué)界開始以一種更為理性的方式審視“個(gè)人責(zé)任論”，并努力將“責(zé)任的終端”由個(gè)人向國家和社會(huì)推進(jìn)。20世紀(jì)50年代，英國社會(huì)學(xué)、社會(huì)政策學(xué)者馬歇爾系統(tǒng)地提出了公民權(quán)理論，認(rèn)為公民權(quán)由民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利組成，而社會(huì)權(quán)利主要由教育制度和社會(huì)福利等方面體現(xiàn)，即公民享有社會(huì)服務(wù)和社會(huì)福利方面的權(quán)利。①上述理論為弱勢(shì)群體保護(hù)問題的“責(zé)任論”從“個(gè)人責(zé)任”發(fā)展為“國家責(zé)任和社會(huì)責(zé)任”發(fā)揮了巨大推動(dòng)作用。具體從行政法學(xué)角度而言，有以下理論作為支撐。

（一）個(gè)人發(fā)展助長理論（優(yōu)性發(fā)展理論）[10]

公民的基本權(quán)利有“消極權(quán)利”和“積極權(quán)利”之分。公民消極權(quán)利包括公民的人身自由、信仰自由、言論自由、財(cái)產(chǎn)自由以及其他若干個(gè)人自由。需要作進(jìn)一步解釋的有兩點(diǎn)：其一，之所以稱之為“消極權(quán)利”，是因?yàn)樯鲜鰴?quán)利是國家權(quán)力不可侵犯、禁止侵犯的基本權(quán)利，面對(duì)上述權(quán)利國家須保持消極和拘謹(jǐn)，因此其性質(zhì)是消極的，故對(duì)應(yīng)著國家的消極義務(wù)；其二，所謂“個(gè)人自由”，是指?jìng)€(gè)人身體、知識(shí)與道德的活動(dòng)或表現(xiàn)的權(quán)能，國家承認(rèn)“個(gè)人自由”，為的就是“助長個(gè)人的發(fā)展”，所以僅履行消極義務(wù)使公民享有消極權(quán)利是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，國家必須承擔(dān)起積極義務(wù)，使公民享有“積極權(quán)利”。此積極權(quán)利即為公民的受益權(quán)，即公民獲受國家利益的權(quán)利。與“自由權(quán)”的個(gè)人主義傾向性不同，受益權(quán)更加側(cè)重于以全社會(huì)為出發(fā)點(diǎn)，與社會(huì)主義相聯(lián)系。社會(huì)主義越發(fā)達(dá)，受益權(quán)觀念也越發(fā)達(dá)。一般而言，受益權(quán)常體現(xiàn)為受國家給予最小限度的教育權(quán)利、勞工階級(jí)受國家特別保護(hù)的權(quán)利以及弱者受國家救恤的權(quán)利。這對(duì)應(yīng)著現(xiàn)代國家大都承認(rèn)的、對(duì)于殘廢、衰老等無法自存的弱者負(fù)有的救濟(jì)義務(wù)。在許多國家中，國家救恤義務(wù)的對(duì)象已經(jīng)不局限于殘、老、貧民，而更涉及其他弱勢(shì)群體，如孕婦、私生兒、貧兒等。[11]

上述理論有著理論和現(xiàn)實(shí)兩方面的發(fā)展脈絡(luò)。在理論上，為了保障“個(gè)人自由”更好的實(shí)現(xiàn)，國家應(yīng)承擔(dān)積極責(zé)任，即公民享有著若干積極權(quán)利。當(dāng)下階段，積極權(quán)利主要對(duì)應(yīng)著公民的“受益權(quán)”，因?yàn)橐环矫婕热粐业哪繕?biāo)在于更好地助長“個(gè)人發(fā)展”，保障“個(gè)人自由”，那么如何能夠更好地達(dá)成目標(biāo)，國家就應(yīng)朝著那一方向進(jìn)行努力；另一方面，時(shí)代的進(jìn)步已經(jīng)對(duì)國家的積極責(zé)任提出了更高的要求，要求其保護(hù)更高程度的“受益權(quán)”，而非停留于較低層面的“濟(jì)貧權(quán)”。在現(xiàn)實(shí)中，第一次工業(yè)革命到第二次工業(yè)革命之間所興盛的經(jīng)典自由主義要求國家秉承自由放任，不予干預(yù)的消極態(tài)度，以“守夜人”的姿態(tài)承擔(dān)最低程度的政府責(zé)任（如征稅、治安、國防），這對(duì)應(yīng)著政府的消極責(zé)任與公民的消極權(quán)利。第二次工業(yè)革命后，生產(chǎn)力極大解放，壟斷經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)，社會(huì)問題大量產(chǎn)生，新自由主義應(yīng)時(shí)而生。它要求國家應(yīng)主動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活進(jìn)行干預(yù)，承擔(dān)積極責(zé)任，使公民在現(xiàn)實(shí)中享有若干積極性權(quán)利。

（二）福利國家理論

福利國家是一種以保證公民生活之基本福利為責(zé)任的國家形態(tài)，以具體合理的相關(guān)手段，致力于國民生活最低保障，增進(jìn)國民福利。老子云：“人道損不足以奉有余?！痹谠缙谫Y本主義自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式下，常出現(xiàn)“貧者愈貧，富者愈富”的馬太效應(yīng)，這也是大量弱勢(shì)群體涌現(xiàn)的深層原因之一。這不僅違背了社會(huì)公平正義的理念，長此以往，貧富分化，矛盾激化，就會(huì)引發(fā)大量的社會(huì)問題，甚至導(dǎo)致社會(huì)底層民眾采取各種手段重新“分配”和“平衡”社會(huì)財(cái)富。“天道損有余而補(bǔ)不足?！睆奈鞣礁鲊纳鐣?huì)實(shí)踐來看，這一時(shí)期應(yīng)當(dāng)適當(dāng)引入公權(quán)力，在初次分配重效率的基礎(chǔ)上，以政治運(yùn)作、行政手段將貨幣、生活必需品和服務(wù)分配給公民，以實(shí)現(xiàn)再次分配重公平，使公民能夠公平地享受社會(huì)服務(wù)和國家福利，保證公民的生活水平——這便是福利國家所追求的目標(biāo)——基于機(jī)會(huì)平等、財(cái)產(chǎn)公平分配、公眾責(zé)任、公共救濟(jì)原則，通過集體勞動(dòng)合同、工作時(shí)限、法定假日、最低工資的相關(guān)規(guī)定，并通過提供職業(yè)安全保障、全民醫(yī)療保障，給予失業(yè)救濟(jì)、養(yǎng)老保險(xiǎn)，在社會(huì)生活中給與公共救助，來保障弱勢(shì)群體的基本生活福利，以盡到國家責(zé)任。[12]

當(dāng)然，在總結(jié)古今中外歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上可以得出的結(jié)論是：不論是福利國家還是與之分享一定形式共性的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形態(tài)，都將產(chǎn)生催生個(gè)人惰性、限制生存發(fā)展能力、弱化創(chuàng)造力等不利影響，因而皆不可全然取之。但是，在當(dāng)今時(shí)代背景下，在秩序與福利、放任與計(jì)劃二者之間達(dá)到某種相對(duì)合理的平衡——承擔(dān)行政主體的社會(huì)福利責(zé)任與經(jīng)濟(jì)調(diào)控責(zé)任是大勢(shì)所趨。如上文所述，時(shí)代進(jìn)步已經(jīng)對(duì)“濟(jì)貧權(quán)”提出了更高的要求，使之過渡至“受益權(quán)”階段，這包括而不限于以下兩方面：⑴受益對(duì)象范圍擴(kuò)大。一方面，這要求享受福利的主體不僅僅局限于以往“濟(jì)貧”初級(jí)階段的少量“極端”弱勢(shì)群體（如下文所述的當(dāng)下國內(nèi)實(shí)踐中實(shí)際符合行政給付資格的申請(qǐng)者），而應(yīng)擴(kuò)大至“受益”階段中更大范圍的“一般”弱勢(shì)群體與“準(zhǔn)”弱勢(shì)群體。另一方面，既然受益的目標(biāo)在于更好地使弱勢(shì)者享受福利，那么為了保證目標(biāo)的更好實(shí)現(xiàn)，也應(yīng)將公益性組織納入得以享受福利的對(duì)象范圍，賦予公益性組織申請(qǐng)行政給付的資格，并享有復(fù)議、訴訟等救濟(jì)權(quán)利，使其更好地發(fā)揮保護(hù)弱勢(shì)群體的職能。我們需要注意的是，在討論將給付對(duì)象范圍擴(kuò)大至公益性組織的問題時(shí)，需要以大量公益性組織的“成熟”、“客觀”存在為前提。顯然，目前我國尚未完成公益性組織體系的成熟構(gòu)建。究其原因：公民社會(huì)不甚健全；公益性組織作為新生事物，尚未被廣泛的接受和認(rèn)同；既有公益性組織的數(shù)量、規(guī)模、財(cái)力有限；政府機(jī)關(guān)對(duì)于自身服務(wù)職能認(rèn)識(shí)不足等。所以根據(jù)當(dāng)下國情，本著實(shí)事求是、經(jīng)世致治的理念，在一個(gè)“嬰兒”還沒有學(xué)會(huì)“走路”之前，暫時(shí)不應(yīng)過度考慮如何“跑步”的問題。作為補(bǔ)救和妥協(xié)之策，筆者建議以暫不具有可訴性的“行政指導(dǎo)”制度作為替代，以扶助相關(guān)公益性社會(huì)組織的培育，兼助其保護(hù)弱勢(shì)群體。⑵受益標(biāo)的范圍擴(kuò)大。公民可以享受的福利（如在行政給付中可申請(qǐng)的標(biāo)的）應(yīng)擴(kuò)大至有益性信息、官方指導(dǎo)意見、受益性建議等，并自然而然的對(duì)上述給付標(biāo)的之申請(qǐng)享有復(fù)議、訴訟等救濟(jì)權(quán)利。一方面，可以通過行政救濟(jì)的監(jiān)督效應(yīng)使行政主體在信息、指導(dǎo)和建議提供上更加積極主動(dòng)，認(rèn)真負(fù)責(zé)；另一方面，可以通過現(xiàn)實(shí)司法性救濟(jì)的運(yùn)用，保障上述權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

（三）服務(wù)行政理論

德國行政法學(xué)者厄斯特·福斯多夫以“生存照顧”一詞突出點(diǎn)明了現(xiàn)代國家行政任務(wù)的重心。他認(rèn)為，隨著人類社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，人口日益增多，城市化趨勢(shì)增強(qiáng)，人們所賴以生存的環(huán)境急劇變化，以至于無法完全掌控。此時(shí)，人們便由最初的“自力負(fù)責(zé)”狀態(tài)過渡到“團(tuán)體負(fù)責(zé)”狀態(tài)，并隨著現(xiàn)代國家的進(jìn)步發(fā)展至由“黨和國家”等政治力量保障人們生存的“政治負(fù)責(zé)”狀態(tài)。這時(shí)提供生活必須“取用物”的“生存照顧”之職責(zé)便自然而然的由“黨和國家”負(fù)責(zé)。需要強(qiáng)調(diào)的是，一方面，國家“生存照顧”職責(zé)的對(duì)價(jià)是公民需要承擔(dān)依法納稅、繳納費(fèi)用等義務(wù)，另一方面公民又不得不對(duì)“生存服務(wù)”形成強(qiáng)烈的依賴性。隨著時(shí)代的發(fā)展和進(jìn)步，上述“服務(wù)”對(duì)成本投入、運(yùn)作規(guī)模、科技水平的要求越來越高，以至于公民個(gè)人已經(jīng)完全無法掌握和企及，因而國家在相當(dāng)長的階段內(nèi)應(yīng)負(fù)有責(zé)無旁貸的生存照顧義務(wù)。[13]

所以，對(duì)于弱勢(shì)群體“生存照顧”，當(dāng)“個(gè)人負(fù)責(zé)”、“團(tuán)體負(fù)責(zé)”都難以予以有效保障時(shí)，那么在相當(dāng)長的時(shí)間和階段內(nèi)，國家的“政治負(fù)責(zé)”有義務(wù)給與充分的生存照顧和服務(wù)行政。當(dāng)然不可否認(rèn)的是，首先，根據(jù)民主發(fā)展的趨勢(shì)，國家職能將不斷地向社會(huì)轉(zhuǎn)移，甚至國家只是一定社會(huì)階段的產(chǎn)物，其將隨著民主的發(fā)展而逐步消亡。其次，社會(huì)進(jìn)入“行政國家”階段后，行政權(quán)力集中、異化，常導(dǎo)致權(quán)力濫用、腐敗、侵害人權(quán)、低效浪費(fèi)等不良現(xiàn)象，因此除了制定和完善相關(guān)行政法律法規(guī)并嚴(yán)格依法行政外，國家還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)將部分公權(quán)力和公共職能還歸社會(huì)。[14]第三，部分行政職能由社會(huì)組織行使可能的確優(yōu)于行政機(jī)關(guān)行使。所以福斯多夫隨后補(bǔ)充性提出，在一定過渡和發(fā)展階段之后，健全而成熟的社會(huì)體系應(yīng)承擔(dān)維持“穩(wěn)定”的生存照顧的主要責(zé)任，而國家僅承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。目前我國的“社會(huì)”發(fā)展尚不健全，“大政府小社會(huì)”情況較為明顯，正處于——而且將在相當(dāng)長的過渡階段內(nèi)處于——“政治負(fù)責(zé)”為主的階段，所以對(duì)于弱勢(shì)群體的保護(hù)，我們應(yīng)繼續(xù)完善行政法的相關(guān)制度。同時(shí)，時(shí)代的進(jìn)步告誡我們“政治負(fù)責(zé)”僅為權(quán)宜之計(jì)，“政治負(fù)責(zé)”終將發(fā)展至“社會(huì)負(fù)責(zé)”階段，這就要求我們應(yīng)充分培育和重視公民社會(huì)，發(fā)揮其保護(hù)弱勢(shì)群體的優(yōu)勢(shì)性功用。現(xiàn)階段而言，應(yīng)充分發(fā)揮行政法制度中“行政指導(dǎo)”為主的相關(guān)制度，輔助和培育公民社會(huì)。如上文所述，“嬰兒——走路——跑步”的邏輯要求我們暫不冒進(jìn)的考慮將“公益組織”納入行政給付對(duì)象范圍，那么當(dāng)下較好的也可能是唯一的辦法就是發(fā)揮行政指導(dǎo)的作用，以彌補(bǔ)這方面的不足。

（四）公共服務(wù)理論

法國公法學(xué)者萊昂·狄驥認(rèn)為，“公共服務(wù)”是政府有義務(wù)提供的服務(wù)，政府之所以有義務(wù)提供公共服務(wù)，其社會(huì)基礎(chǔ)在于隨著自給自足的自然經(jīng)濟(jì)的解體和自由市場(chǎng)極經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)與工業(yè)變革為政府創(chuàng)制出了諸多新義務(wù)。社會(huì)個(gè)體之間連帶性增強(qiáng)、利益關(guān)聯(lián)緊密以及科技成果的共享與傳播都要求政府承擔(dān)提供相關(guān)公共服務(wù)、提供長期交流保障的責(zé)任。所以，國家除了履行其原有的國家防御、維持國內(nèi)安全與秩序以及提供司法等職能之外，還需要提供其他公共服務(wù)，比如在物質(zhì)領(lǐng)域組織慈善工作等。由此來看，所謂“公共服務(wù)——政府有義務(wù)提供的服務(wù)”，可進(jìn)一步被理解為任何社會(huì)團(tuán)結(jié)、利益聯(lián)系、交流共享的實(shí)現(xiàn)和促成，都必須由政府加以規(guī)范和控制。換言之，公共服務(wù)與社會(huì)關(guān)聯(lián)密切相關(guān)，而且公共服務(wù)又有著必須通過國家干預(yù)方得實(shí)現(xiàn)的特征。由于國家有義務(wù)提供上述公共服務(wù)，其需要制定以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)為目的的法律這一規(guī)范性文件以盡到相關(guān)責(zé)任。一方面，公民有權(quán)依據(jù)法律的規(guī)定享有相關(guān)公共服務(wù)，另一方面，國家不得采取任何行為對(duì)公民享有的公共服務(wù)權(quán)利的行使和自身公共服務(wù)義務(wù)的履行造成妨害。受以上結(jié)論的影響，國家應(yīng)傾向于構(gòu)建相關(guān)制度間接地強(qiáng)制政府把與緊急公共需求相關(guān)的活動(dòng)轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)。如此一來，公民有權(quán)要求上述相關(guān)活動(dòng)與服務(wù)依法進(jìn)行，并有權(quán)請(qǐng)求救濟(jì)。[15]

上述公共服務(wù)理論雖然并未直接說明國家與社會(huì)需要依據(jù)相關(guān)行政法律法規(guī)對(duì)弱勢(shì)群體履行相關(guān)扶助義務(wù)，其所謂之“服務(wù)”也不能等同于服務(wù)行政的“服務(wù)”，但這一理論能夠?yàn)槠渌鱾€(gè)理論的串聯(lián)以及弱勢(shì)群體行政法保護(hù)的論證提供重要思路和啟發(fā)。在公共服務(wù)理論支撐的“新行政法”理念下，[16]毛雷爾所強(qiáng)調(diào)的傳統(tǒng)高權(quán)強(qiáng)制型政府正向狄驥本人所強(qiáng)調(diào)的懷柔服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。而服務(wù)政府理念，一方面間接支持了“濟(jì)貧權(quán)”向“受益權(quán)”的轉(zhuǎn)變，要求政府窮盡服務(wù)職能；另一方面，為公民社會(huì)的構(gòu)建提供了必要的條件，符合培育公民社會(huì)，公權(quán)力社會(huì)化轉(zhuǎn)移的潮流。

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（責(zé)任編輯：徐 虹）