龔新蜀 胡志高

摘要：從理論上看，城鎮(zhèn)化能夠加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活環(huán)境和生活方式從而增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定性。然而，實(shí)證分析結(jié)果卻表明，近十多年來，我國(guó)的城鎮(zhèn)化在一定程度上加劇了社會(huì)的合法矛盾和非法矛盾，影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。理想與現(xiàn)實(shí)的差距主要來自于社會(huì)供給與城鎮(zhèn)化需求之間的差異、制度缺失及制度安排與環(huán)境的不匹配、政策制定與政策執(zhí)行的走樣以及農(nóng)村青年價(jià)值取向的缺失與不良文化的盛行。因此，為了在不斷加快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保持以及增強(qiáng)社會(huì)的穩(wěn)定性，首要的就是保持制度安排與制度環(huán)境的高度匹配，增強(qiáng)政策執(zhí)行的有效性，以及加快實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提升社會(huì)的供給能力。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；社會(huì)穩(wěn)定；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；制度安排；制度環(huán)境

中圖分類號(hào)：F2992

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2015）11-0068-05

一、問題的提出

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要依托，也是未來我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力和擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力。同時(shí)，城鎮(zhèn)化也能有力支撐和推動(dòng)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，較大程度地解決“三農(nóng)”問題，快速推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)以及促進(jìn)社會(huì)的全面進(jìn)步與發(fā)展。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了全面建成小康社會(huì)的決定性階段，正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期，也是深入發(fā)展城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時(shí)期。我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1978年的17億人增加到了2013年的73億人，城鎮(zhèn)化率從179%提升到537%，城市數(shù)量增加了24倍，而建制鎮(zhèn)數(shù)量則增加到了原來的10倍。其中，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群，以28%的國(guó)土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的GDP，成為帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與競(jìng)爭(zhēng)的主要平臺(tái)。

在快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，確實(shí)有許多城市電、路、水、氣、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施得到了顯著改善，科、教、文、衛(wèi)、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平得到了明顯提高，城鎮(zhèn)化吸納了大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，大大提升了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置的效率，推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。但與此同時(shí)，在不少地方，一方面造城運(yùn)動(dòng)中征地拆遷問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)引入企業(yè)排污問題和城市管理中的城管執(zhí)法問題等日益加深了群眾與政府之間的矛盾；另一方面，大量流動(dòng)人口造成的治安和犯罪問題以及城市新增居民間產(chǎn)生的民間糾紛問題也影響著社會(huì)的安全穩(wěn)定。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的社會(huì)問題不斷增加，維穩(wěn)工作逐漸成為各級(jí)政府的主要工作之一，這使我們不得不深入地思考城鎮(zhèn)化與社會(huì)穩(wěn)定之間的關(guān)系。城鎮(zhèn)化是否會(huì)導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定性的降低？不斷深入的城鎮(zhèn)化是否會(huì)使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)社會(huì)矛盾被激化，甚而造成社會(huì)的動(dòng)蕩？城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我們又該如何合理規(guī)避可能引發(fā)的社會(huì)問題？只有厘清這些關(guān)系、解開以上疑惑，我們才能大膽有序地推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

二、城鎮(zhèn)化與社會(huì)穩(wěn)定的理論關(guān)系

（一）城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的理想作用

理論上，城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定具有增強(qiáng)作用（見圖1），其具體實(shí)現(xiàn)方式如下：

1通過勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。Lewis、Ranis、Jorgenson、Todaro等經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為農(nóng)村勞動(dòng)力的剩余是城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，但城市就業(yè)又很大程度上決定了農(nóng)村勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)加快非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展從而創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，因此，城鎮(zhèn)化可以通過土地職能的非農(nóng)化促使邊際勞動(dòng)產(chǎn)出較小的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向勞動(dòng)報(bào)酬更大的城市服務(wù)業(yè)或其他行業(yè)，同時(shí)原有農(nóng)業(yè)從業(yè)者的利益也因?yàn)楣蚕碚叩臏p少而增加，從而使得所有農(nóng)民收入得到增加。而收入的增加會(huì)使農(nóng)民幸福感得到提升，妨害社會(huì)穩(wěn)定的機(jī)會(huì)成本增加，社會(huì)維持其自身穩(wěn)定性的能力增強(qiáng)。

2通過工業(yè)化促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。城鎮(zhèn)化能夠擴(kuò)大市場(chǎng)對(duì)工業(yè)部門中鋼筋及水泥制造、家居裝飾、機(jī)械裝備、電子設(shè)備等產(chǎn)業(yè)的需求，進(jìn)而促進(jìn)工業(yè)部門的發(fā)展。另外，有專家通過測(cè)算表明，城鎮(zhèn)化率每增加1%，可以新增投資

66萬億元，而民間投資的增加、投資環(huán)境的改善又能夠加快農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)程。因此，城鎮(zhèn)化對(duì)于工業(yè)化具有顯著的促進(jìn)作用，而工業(yè)化程度的加深會(huì)增加農(nóng)村居民收入，豐富農(nóng)村物質(zhì)文化需求，進(jìn)而改善農(nóng)村生活環(huán)境，提高農(nóng)民整體生活質(zhì)量，增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定性。

3通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模經(jīng)濟(jì)提升社會(huì)穩(wěn)定性。城鎮(zhèn)化會(huì)減少農(nóng)業(yè)從業(yè)者的數(shù)量、加深農(nóng)村市場(chǎng)化程度、帶來先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。農(nóng)民數(shù)量的減少為產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)中人員管理和利益分配提供了便利，市場(chǎng)化程度的加深，強(qiáng)化了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)同整條產(chǎn)業(yè)鏈，特別是下游產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系，為產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供了條件，而先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的流入又為規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供了保障。因此，城鎮(zhèn)化對(duì)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模經(jīng)濟(jì)具有顯著的促進(jìn)作用，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模經(jīng)濟(jì)程度的提升又能積極促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加農(nóng)民收入，以及改善農(nóng)村物質(zhì)生活環(huán)境，最終提升農(nóng)村居民幸福程度，增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定性。

4通過減輕農(nóng)村地區(qū)資源環(huán)境壓力提升社會(huì)穩(wěn)定。城鎮(zhèn)化通過減少以“靠山吃山，靠水吃水”這種傳統(tǒng)方式謀生的農(nóng)村居民的數(shù)量，使得高資源消耗、高投入低產(chǎn)出的傳統(tǒng)的生活和生產(chǎn)方式也逐漸被現(xiàn)代化的生活和生產(chǎn)方式取代，最終農(nóng)村地區(qū)環(huán)境和資源的壓力可以得到減輕，農(nóng)民生活環(huán)境可以得到改善，幸福感得到提升，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的意愿增強(qiáng)。

5通過促進(jìn)生活方式的改變?cè)鰪?qiáng)社會(huì)穩(wěn)定。城鎮(zhèn)化能夠促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)及收入的多元化，促進(jìn)城郊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而影響農(nóng)民收入增長(zhǎng)，與此同時(shí)，改善農(nóng)民消費(fèi)結(jié)構(gòu)，加之城鎮(zhèn)化能夠加快豐富的物質(zhì)文化向農(nóng)村涌入，使得傳統(tǒng)的交通、通信、娛樂等方式發(fā)生改變，被更方便快捷和多樣化的現(xiàn)代交通、通信和娛樂方式所取代，進(jìn)而使得農(nóng)村居民幸福感得到提升，社會(huì)和諧穩(wěn)定性增強(qiáng)。[JP]

（二）城鎮(zhèn)化對(duì)城市社會(huì)穩(wěn)定的理想作用

理想的城鎮(zhèn)化對(duì)城市社會(huì)穩(wěn)定的作用也是積極的，其具體影響方式如下：

1通過促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加就業(yè)促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)城市的多樣化與專業(yè)化發(fā)展使得依靠外部性提高效率的企業(yè)在城鎮(zhèn)中聚集，在規(guī)模報(bào)酬遞增機(jī)制的作用之下，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)呈現(xiàn)空間集聚現(xiàn)象，彼此建立聯(lián)系的各個(gè)企業(yè)在范圍經(jīng)濟(jì)中節(jié)約了產(chǎn)品運(yùn)輸、勞動(dòng)力流動(dòng)、創(chuàng)新知識(shí)傳播等方面的成本從而促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)特別是服務(wù)業(yè)的發(fā)展，能夠創(chuàng)造出大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，城鎮(zhèn)化可以通過延伸城市外圍，擴(kuò)大城市規(guī)模，達(dá)到刺激市場(chǎng)需求的效果，從而加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)聚集，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而提高城鎮(zhèn)就業(yè)，減小治安隱患，增進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

2[JP2]通過倒逼機(jī)制，改善城鎮(zhèn)生活環(huán)境促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。城鎮(zhèn)化勢(shì)必需要城鎮(zhèn)大量吸收外來人口，而農(nóng)民工市民化待遇的呼聲與要求越來越高，這便會(huì)倒逼政府通過制定規(guī)劃、實(shí)施改革以促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)集聚和人口聚集，進(jìn)而明確公共基礎(chǔ)設(shè)施定位與布局，加強(qiáng)良好生活環(huán)境、投資環(huán)境、服務(wù)環(huán)境的營(yíng)造。所以，城鎮(zhèn)化建設(shè)在理論上能夠倒逼政府大力加強(qiáng)公共交通、廉價(jià)房屋及公共娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及提高通信服務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)等公共服務(wù)的質(zhì)量，進(jìn)而改善城市居民生活質(zhì)量，提升城市居民幸福感，增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定性。[JP]

3通過擴(kuò)散效應(yīng)帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展，減輕自身空間壓力促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。Gunnar Myrdal和Hirschman幾乎同時(shí)提出了城市規(guī)模的擴(kuò)大對(duì)周邊地區(qū)會(huì)產(chǎn)生擴(kuò)散效應(yīng)。城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展使得城市的經(jīng)濟(jì)能量增強(qiáng)，對(duì)周邊地區(qū)的輻射能力提升，從而帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展。而周邊地區(qū)的發(fā)展又有助于減輕原有城市的空間壓力、優(yōu)化其城市功能、凸顯其產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、強(qiáng)化其聚集效應(yīng)，進(jìn)而形成中心城市與周邊地區(qū)彼此產(chǎn)業(yè)呼應(yīng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的良性循環(huán)。最終，整個(gè)中心城市與周邊地區(qū)的共同發(fā)展提升了城市居民生活質(zhì)量，進(jìn)而提升城市居民的幸福感，促進(jìn)城市的社會(huì)穩(wěn)定。

三、我國(guó)城鎮(zhèn)化對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)影響

衡量一個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定程度可以通過對(duì)社會(huì)的合法矛盾和非法矛盾進(jìn)行定量分析來實(shí)現(xiàn)，其中，合法的社會(huì)矛盾包括民間糾紛、行政訴訟和信訪，而非法的社會(huì)矛盾則包括違法犯罪和群體性事件。

（一）城鎮(zhèn)化對(duì)合法社會(huì)矛盾的影響

1城鎮(zhèn)化與民間糾紛。城鎮(zhèn)化促使越來越多擁有不同文化風(fēng)俗、行為習(xí)慣、思維方式和道德底線的人相處在了同一片狹小的土地上，自然會(huì)引起不少矛盾，甚至造成糾紛。2003年是民工潮的一個(gè)高峰期，此后在城鎮(zhèn)居住的農(nóng)民工日益增加，因此造成了鄰里糾紛的增多，并于2009年正式超過家庭糾紛，成為了導(dǎo)致民間糾紛問題的最關(guān)鍵因素。另外，“外來人口”除了在居住環(huán)境容易與“本地人”或其他“外來人口”產(chǎn)生鄰里糾紛，由于行為方式與城市格調(diào)的不符，在工作或者公共場(chǎng)合也容易與他人產(chǎn)生摩擦，這些摩擦雖然難以被量化，但實(shí)質(zhì)上卻會(huì)對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成負(fù)面影響。

2 城鎮(zhèn)化與行政訴訟。土地的城鎮(zhèn)化必然要面對(duì)征地拆遷問題，人口的城鎮(zhèn)化則無法避免城市管理問題。據(jù)清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)中心的調(diào)查，16%的家庭至少經(jīng)歷過一種拆遷情況，但并非每個(gè)家庭都能獲取令其滿意的補(bǔ)償。具體而言，對(duì)于承包地的征收，795%的家庭能夠得到補(bǔ)償款、101%的人可以享受城鎮(zhèn)社保，而只有39%的人能夠得到就業(yè)機(jī)會(huì)；對(duì)于房屋拆遷，在以上三方面得到補(bǔ)償者分別占942%、206%和18%；而宅基地被征后，也僅僅只有85%的人得到了就業(yè)安置，281%的人享受到了城鎮(zhèn)社會(huì)保障。①補(bǔ)償款尚且不能覆蓋所有被拆遷的居民，加之就業(yè)安置率和城鎮(zhèn)社會(huì)保障覆蓋率的偏低，很多被拆遷居民得不償失，便容易與政府部門產(chǎn)生糾紛，造成社會(huì)穩(wěn)定問題。而城市管理問題則是近些年來愈益突出的另一個(gè)問題。一邊是市容市貌交通疏理的職責(zé)所在，一邊是養(yǎng)家糊口艱難度日的無奈之舉，而部分城市管理人員素質(zhì)不高，執(zhí)法過程中很容易產(chǎn)生沖突，造成不和諧的事件。隨著“臨時(shí)工”制度在政府部門的興起，執(zhí)法不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象變得更加層出不窮，政府與農(nóng)民之間的關(guān)系變得更加脆弱，矛盾更加難以調(diào)和，居民對(duì)城市管理部門的投訴和控告也愈發(fā)頻繁。1995年城市建設(shè)所引發(fā)的行政訴訟只占行政訴訟案件的582%，而2002年開始，發(fā)生在城市建設(shè)與管理過程中的行政訴訟迅速增加到了2018%，已經(jīng)超過了發(fā)生在土地和資源利用過程中的行政訴訟成為引發(fā)“官民沖突”的主要因素，此后也一直以20%左右的占比成為引發(fā)行政訴訟的首要原因。

3城鎮(zhèn)化與信訪問題。城鎮(zhèn)化過程中征地拆遷、污染企業(yè)的引入等都會(huì)造成矛盾的產(chǎn)生，當(dāng)法律途徑無法解決時(shí)，信訪便成了民眾申訴委屈、解決問題的主要途徑。過去幾十年來，一些部門在以賺取土地差價(jià)推動(dòng)的舊型城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)中獲取的土地價(jià)差保守估計(jì)在30萬億元左右。②也就是說在實(shí)際的城鎮(zhèn)化過程中，百姓得到的實(shí)惠并沒有多少，而大部分則被地方政府和投資商所攫取，每年因征地賠償引發(fā)的農(nóng)民上訪等問題影響著社會(huì)穩(wěn)定。

（二）城鎮(zhèn)化對(duì)非法社會(huì)矛盾的影響

1 城鎮(zhèn)化與違法犯罪。我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展伴隨著犯罪率的大大提升，而且城市化誘發(fā)的犯罪率提高的彈性系數(shù)比經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、教育水平、貧困及失業(yè)對(duì)犯罪率的彈性還高。其很重要的一個(gè)原因是城鎮(zhèn)化產(chǎn)生了大量的流動(dòng)人口，而流動(dòng)人口與犯罪具有顯著的正相關(guān)關(guān)系。1995年至2012年我國(guó)城鎮(zhèn)化率從2904%增加到了5257%，與此同時(shí)，公安部門對(duì)違法行為立案從329萬件增加到了1389萬件，增長(zhǎng)了322倍，其中，刑事犯罪案件從169萬件增加到了655萬件，增長(zhǎng)了288倍。而基本上鄉(xiāng)城流動(dòng)人口違法犯罪占整個(gè)城市違法犯罪的比例約在50%左右。北京、上海等大城市流動(dòng)人口犯罪占犯罪總數(shù)的60%以上，深圳、廣州兩個(gè)城市更是達(dá)到了70%—80%以上。我國(guó)東南沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)開發(fā)程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都比較高，聚集了大量的鄉(xiāng)城流動(dòng)人口，部分大中城市的流動(dòng)人口違法犯罪所占比率已經(jīng)超過80%，有的外來流動(dòng)人口比例較大的城市，流動(dòng)人口違法犯罪所占比率甚至已經(jīng)超過了90%。另外，就盜竊犯罪而言，流動(dòng)人口作案率高達(dá)70%—80%，而流動(dòng)人口犯罪中行兇搶劫案件，在各大城市所占比例為1/3，殺人案件占3/8，重大走私案占4/5，重大詐騙案為2/3，販賣毒品、拐賣人口案件幾乎百分之百。

2城鎮(zhèn)化與群體性事件。農(nóng)民群體缺乏有效的集體組織，法律知識(shí)基礎(chǔ)薄弱，部分人員“仇官”“仇富”的心理、“法不責(zé)眾”錯(cuò)誤思想以及“民意難違”群體心理使得農(nóng)民群體在遭遇不公平待遇或利益受到損害時(shí)容易采取非理性的群體行為進(jìn)行維權(quán)。城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民工勞資糾紛易造成群體性事件，城管與小販的摩擦容易在媒體的放大作用下引發(fā)群體性事件，拆遷征地、信訪截訪、環(huán)境污染都容易造成群體性事件。

2000年全國(guó)百人以上群體性事件為2件， 2012年急速上升至209件，2013年有所下降但仍然達(dá)到86件。14年來百人以上群體性事件發(fā)生了871次，其中，由于勞資糾紛引起的占267件，執(zhí)法不當(dāng)引起的占174件，拆遷征地引起的占97件，信訪維權(quán)引起的占53件，環(huán)境污染和官民矛盾激化引起的各占37件。③如果可以將勞資糾紛、執(zhí)法不當(dāng)、信訪維權(quán)、環(huán)境污染等引發(fā)的群體性事件看作是城鎮(zhèn)化間接引發(fā)的，那么可以說，由城鎮(zhèn)化進(jìn)程直接或間接引起的群體性事件已經(jīng)占據(jù)了近14年來百人以上群體性事件的76%。而從規(guī)模來看，甚至占據(jù)了千人至萬人群體性事件的80%，萬人以上群體性事件的100%。

綜上，現(xiàn)實(shí)城鎮(zhèn)化對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響可見圖6。

四、理想與現(xiàn)實(shí)差異的原因分析

城鎮(zhèn)化對(duì)社會(huì)穩(wěn)定在理論上有著顯著的促進(jìn)作用，而事實(shí)上，卻對(duì)社會(huì)穩(wěn)定起著一定的負(fù)向作用，其主要原因如下：

（一）社會(huì)供給與城鎮(zhèn)化需求之間的差異

城鄉(xiāng)的巨大差異、對(duì)美好生活的向往以及下一代發(fā)展的需要，使得越來越多的農(nóng)民涌入城市，成為了農(nóng)民工。而與原有市民無異，農(nóng)民工享受城市資源與公共服務(wù)并不是無償?shù)?，而是同樣需要付出成本。農(nóng)民工進(jìn)入城市，不但自身要付出成本，國(guó)家也需要承擔(dān)巨大的支出，其中，農(nóng)民工個(gè)人生活成本包括基本生活的私人投入、教育投入、住房投入以及社會(huì)保障投入等四大方面，而國(guó)家供給的公共服務(wù)成本則包括城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障體制以及公共管理支出等三大方面，我國(guó)特殊的國(guó)情決定了以上支出數(shù)額巨大以至于政府無法一力承當(dāng)。中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組認(rèn)為，完成 2億多農(nóng)民工及其子女的市民化，需要支付社會(huì)總成本約5萬億元。而一些地方政府緊張的財(cái)政根本無法支付如此龐大的費(fèi)用，使得農(nóng)民工遲遲難以享受市民的待遇，進(jìn)而造成規(guī)模龐大的流動(dòng)人口，最終成為了勞資糾紛頻發(fā)的起源，甚至引發(fā)違法犯罪。

（二）制度缺失及制度安排與環(huán)境的不匹配

[JP2]首先，制度的不完善或缺失。城鎮(zhèn)化過程中許多制度不完善導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。例如，投資引入機(jī)制的不完善導(dǎo)致高排放高污染的企業(yè)被引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，造成環(huán)境污染，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)村居民的利益，造成群眾不滿情緒；勞動(dòng)保障制度不完善導(dǎo)致用工方不與農(nóng)民工簽合同也能順利開工，最終拖欠、扣減農(nóng)民工工資，頻頻引發(fā)勞資矛盾；征地賠償制度的不完善導(dǎo)致失地農(nóng)民獲得補(bǔ)償?shù)慕痤~較少或根本得不到補(bǔ)償?shù)纫l(fā)上訪甚至群體性事件。其次，制度安排與制度環(huán)境的不匹配。制度安排與制度環(huán)境不匹配會(huì)導(dǎo)致制度安排的績(jī)效低下，甚至制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。而我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也存在諸多不匹配制度環(huán)境的制度安排。例如，臨時(shí)工制度和截訪。一些“臨時(shí)工”執(zhí)業(yè)素質(zhì)低下，容易在工作中引發(fā)沖突，事后又將涉事部門的責(zé)任全部推卸，在造成矛盾沖突過后將民眾的憤怒與仇恨導(dǎo)向政府部門；上訪本就是一種民眾表達(dá)不滿或者申訴委屈的途徑，其本身并不一定會(huì)帶來社會(huì)穩(wěn)定的降低，但一些官員錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)和違紀(jì)的心虛使得“截訪辦”、截訪公司等機(jī)構(gòu)得以公然成立，導(dǎo)致民眾冤屈難以申訴，怨念慢慢累積，使得截訪造成的社會(huì)穩(wěn)定問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于上訪本身。[JP]

（三）政策制定與政策執(zhí)行的走樣

政策的制定是決策者綜合考察基本國(guó)情后擬定旨在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策的行為，但其產(chǎn)生的效果最終決定于政策的執(zhí)行。城鎮(zhèn)化過程中征地拆遷制度、城市管理制度等的制定都是出于對(duì)城市健康穩(wěn)定發(fā)展的考慮，而這些制度在執(zhí)行層面卻容易出現(xiàn)走樣。由于政府部門部分人員辦事作風(fēng)強(qiáng)硬，不講求方法，不兼顧民意，使得分歧變成糾紛，意見變成沖突，固有矛盾變得擴(kuò)大激化，造成征地拆遷中容易出現(xiàn)土地強(qiáng)征、房屋強(qiáng)拆等現(xiàn)象，城市管理中又容易產(chǎn)生暴力執(zhí)法現(xiàn)象等，加上媒體的夸大甚至是扭曲宣傳，造成群眾內(nèi)心不滿，對(duì)政府部門產(chǎn)生指責(zé)、怨恨，以至于與政府之間產(chǎn)生難以調(diào)和的矛盾。

（四）價(jià)值取向的缺失與不良文化的盛行

大量農(nóng)民工進(jìn)城一方面造成了留守兒童問題，這些未成年人在貧窮落后的農(nóng)村難以接受良好的教育，父母言傳身教的缺失以及祖父母自身的局限，難以幫助孩子形成正確的價(jià)值觀；另一方面，文化傳承的中流砥柱的長(zhǎng)期缺位造成了優(yōu)良傳統(tǒng)的逐步淡化，道德約束與族訓(xùn)、家訓(xùn)的觀念逐漸消失，加之不斷開放的社會(huì)便利了各種文化的傳播，其中不乏容易造成未成年人價(jià)值取向扭曲的不良文化。從小沒有正確價(jià)值觀念的農(nóng)村青年步入城市后，由于自身人力資本的不足以及社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的單一、脆弱，難以在城市生存，加上不法分子的誘惑，便很容易走上盜竊、搶劫、販毒吸毒的違法犯罪之路。

五、結(jié)論與啟示

從理論上看，理想的城鎮(zhèn)化能從各個(gè)層面不同程度地促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定，而現(xiàn)實(shí)中，城鎮(zhèn)化進(jìn)程卻誘發(fā)和包藏了一系列不穩(wěn)定因素，降低了社會(huì)的穩(wěn)定性，其主要原因在于社會(huì)供給與城鎮(zhèn)化需求之間的差異、制度缺失及制度安排與環(huán)境的不匹配、政策制定與政策執(zhí)行的走樣以及價(jià)值取向的缺失與不良文化的盛行。

我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅面臨著與土地利用機(jī)制、資源分配機(jī)制和空間轉(zhuǎn)換機(jī)制的矛盾，還存在城鎮(zhèn)化規(guī)模較大與政府財(cái)力不足的矛盾、傳統(tǒng)保守文化與現(xiàn)代開放文化的交鋒及其他社會(huì)弊病的干擾，使得我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程勢(shì)必會(huì)引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定性的降低。但民間糾紛是文化交融的陣痛，流動(dòng)人口增加、違法犯罪的升高是轉(zhuǎn)型改革暫時(shí)的弊病，而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的破除和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)則符合我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的根本利益。因此，城鎮(zhèn)化是符合我國(guó)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)久穩(wěn)定要求的必要之舉。而在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我們更需要關(guān)注的是在穩(wěn)步城鎮(zhèn)化的同時(shí)如何去糾正社會(huì)的不良風(fēng)氣，打擊不良的社會(huì)行為，解決不合理的社會(huì)問題。為了在不斷加快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中維持以及增強(qiáng)社會(huì)的穩(wěn)定性，必須保持制度安排與制度環(huán)境的高度匹配，增強(qiáng)政策執(zhí)行的有效性，加快實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提升社會(huì)的供給能力，遏制城鎮(zhèn)化進(jìn)程中造成社會(huì)穩(wěn)定性降低的根源，讓城鎮(zhèn)化誘發(fā)的社會(huì)矛盾處在一個(gè)可控的范圍，以避免其因處在一個(gè)不良的社會(huì)氛圍中而擴(kuò)大和惡化。

[JY][XCL.TIF]

注釋：

①資料來源于中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)，《論新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的幾個(gè)轉(zhuǎn)變》. http：//www.cssn.cn/sf/bwsf_sh/201310/t20131022_447592.shtml，20130426/20150325.

②參見中青在線，《清華大學(xué)調(diào)查顯示中國(guó)戶籍城鎮(zhèn)化率僅276%》，http：// zqb. cyol. com/html/201311/05/nw. D110000zgqnb_20131105_107. htm， 20131028/20150325.

③數(shù)據(jù)來自新京報(bào)，《社科院統(tǒng)計(jì)14年間群體性事件：廣東居首 勞資糾紛是主因》， http：//www. guancha. cn/ society/ 2014_02_25_208680_s.shtml， 20140225/20150325.

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