董麗晶 楊威

摘要：“失獨”是中國獨有的特殊社會問題。失獨老人的社會救助問題不是個別家庭的特殊問題，而是相對普遍且亟待解決的重要社會問題。失獨老人在身體狀況、經(jīng)濟條件和社會融入等方面有著特殊的需求。目前，我國對失獨老人的幫扶政策存在幫扶對象識別缺乏針對性、幫扶內(nèi)容簡單、幫扶主體單一、幫扶水平有限以及救助法律缺乏等問題，為此，要加強政策改進，盡快建構(gòu)和完善失獨老人社會救助體系。

關(guān)鍵詞：失獨老人；社會救助；幫扶政策；保障體制

中圖分類號：D6321

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）11-0012-03

基金項目：[HT6K]國家自然科學(xué)基金項目“老工業(yè)城市就業(yè)空間結(jié)構(gòu)演變及其動力機制研究”（ 41201160）；遼寧省高等學(xué)校優(yōu)秀人才支持計劃項目“遼寧省高等學(xué)校杰出青年學(xué)者成長計劃”（WJQ2014019）。

[HT6H]作者簡介：[HT6K]董麗晶（1978-），女，遼寧大連人，沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事公共管理研究；

楊威（1989-），女，遼寧盤錦人，沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院社會保障專業(yè)碩士研究生。

“失獨”是指由于疾病、意外事故、自然災(zāi)害或自殺等原因，致使獨生子女家庭失去唯一子女，使失去獨生子女的父母成為失獨者。全國老齡辦發(fā)布的2013年《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告》顯示，2012年中國至少有100萬個失獨家庭。衛(wèi)生部發(fā)布的《2010中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》顯示，中國每年的新增失獨家庭約為76萬個。據(jù)人口學(xué)家推算，我國失獨家庭未來將達到1000萬，失獨老人將增至2000萬。失獨老人的社會救助問題不是個別家庭的特殊問題，而是相對普遍且亟待解決的重要社會問題。

一、失獨老人的類型及生活現(xiàn)狀

[JP2]1失獨老人的狀況各有不同。失獨老人可以按照經(jīng)濟經(jīng)濟狀況（包括富裕型、貧窮型）、地域類型（包括城市型、農(nóng)村型）、身體自理程度（包括自理型、失能型）、是否留有下一代（包括有隔代型、無隔代型）等劃分成不同類型（見表1）。這些不同類型的失獨老人，他們對社會福利體系的需求也各不相同。應(yīng)根據(jù)失獨老人的類型差異，結(jié)合不同類型失獨老人的各自特點，探討不同類型的福利需求，推行對應(yīng)的救助方式，明確各類型失獨老人的救助標準，其目標是建構(gòu)適應(yīng)不同失獨老人特點的救助體系，從而不斷提高社會服務(wù)水平，以滿足失獨老人身體和精神等方面的需求。[JP]

2身處經(jīng)濟和精神雙重困境。目前我國包括失獨老人

在內(nèi)的大多數(shù)老年人都面臨四大難題：由于喪失勞動能力而產(chǎn)生的收入風(fēng)險、由于年紀增大而產(chǎn)生的疾病風(fēng)險，由于疾病或意外造成的老年人失能風(fēng)險以及由于缺乏子女陪伴而產(chǎn)生的精神孤獨。這四方面問題中，失能和精神孤獨，在失獨老人群體中表現(xiàn)得尤為明顯。根據(jù)中國計生協(xié)會2011年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國有超過一半的失獨家庭的生活水準達不到當?shù)仄骄剑?7%的失獨老人經(jīng)濟來源主要依靠政府發(fā)放的計劃生育家庭特別扶助金、低保和養(yǎng)老金，失獨老人在生活、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面存在經(jīng)濟困難。此外，失獨老人患病率較高，據(jù)山東社科院人口所崔樹義的調(diào)查，50%的失獨老人患有慢性疾病，15%的失獨老人患有重大疾病，60%以上的失獨老人患有不同程度的抑郁癥。在對失獨老人精神方面的社會調(diào)查發(fā)現(xiàn)，4762%的失獨老人時常感到絕望，381%的失獨老人感到孤單、寂寞，328%的失獨老人感覺無事可做。子女的離世勢必會對整個家庭帶來無法彌補的傷害，同時也給失獨父母造成難以彌補的精神重創(chuàng)。

3社會再融入困難。失獨老人在失去獨生子女后，因其家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生劇烈變化，他們社會交往的主觀意愿顯著降低，盡管內(nèi)心很渴望得到他人、組織和社會的支持，但卻很少向鄰居、同事和其他在社會上交往過的人員尋求交

特點[][JP3]沒有經(jīng)濟負擔(dān)，能解決養(yǎng)老和醫(yī)療問題。[JP][]收入不穩(wěn)定，失去子女后，養(yǎng)老和醫(yī)療難以保障。[JP][]擁有更為便利的物質(zhì)資源條件。[]救助資金籌集和管理困難，享受救助水平有限。[]生活能自理的老年人。[]生活起居等不能自理，必須依賴他人照料的老年人。[]精神上存有一定的寄托，能把對獨子的愛轉(zhuǎn)移到下一代身上。[]缺少精神和心理寄托，很難走出陰影。

流。失獨老人社會參與的減少，不僅弱化了失獨家庭的社會網(wǎng)絡(luò)，也削減了失獨家庭獲取社會資源的機會，不利于失獨家庭對社會系統(tǒng)的融入與適應(yīng)。失獨老人生活困難、精神孤獨，面臨著與他人、組織和社區(qū)社會關(guān)系的斷裂，社會交往、社會融入困難，而現(xiàn)有的失獨幫扶政策不能提供失獨老人的社會支持?；谝陨戏N種，失獨老人很難融入社會和重新開始社會生活，存在成為新的社會弱勢群體的可能。

二、失獨老人救助政策缺失

1幫扶對象識別缺乏針對性。目前，各地政府對失獨老人的幫扶沒有區(qū)別對待，除了在經(jīng)濟扶助上區(qū)分了城鄉(xiāng)差別外，其他幫扶都是“—刀切”，并沒有注重結(jié)合失獨老人的年齡、家庭經(jīng)濟狀況等實際情況，也沒有按照失獨老人的福利需求提供崗位就業(yè)支持、醫(yī)療保健支持等有針對性的幫扶措施，造成幫扶內(nèi)容與失獨老人的需求錯位，幫扶的效果受到嚴重影響，極大浪費了社會資源。這種局面的出現(xiàn)，多是因為現(xiàn)在我國沒有設(shè)立專門的失獨老人幫扶機構(gòu)和人員，也沒有明確具體由哪個政府部門主導(dǎo)管理，當前失獨老人幫扶的政府職責(zé)大致分散在計生部門、民政部門、財政部門等，看似“人人在管”，實質(zhì)“人人難管”。就連建立失獨老人數(shù)據(jù)庫這樣的基礎(chǔ)工作，推進也不順利，造成我國失獨老人底數(shù)不清，情況不明。因此失獨老人的差異化福利需求很難明確掌握，提供針對性幫扶更是無從談起。

2幫扶內(nèi)容簡單?，F(xiàn)階段，無論是國家層面還是各級地方政府，對于失獨老人的扶助方式主要是通過物質(zhì)補償來實現(xiàn)。雖然，這些經(jīng)濟扶助措施在一定程度上緩解了失獨老人的生活困難，但對于精神撫慰、養(yǎng)老和收養(yǎng)子女等方面都鮮有提及。精神撫慰和情感關(guān)愛制度缺失，社會精神贍養(yǎng)體系和感情關(guān)愛機制嚴重缺位。同時，彌補失獨家庭情感悲傷的制度，如孤兒收養(yǎng)、生育檢查、優(yōu)生保健等，也未能有效跟進，這導(dǎo)致失獨老人不能得到有效的心理疏導(dǎo)和情感關(guān)懷。實際上，對于心理創(chuàng)傷嚴重的失獨老人而言，身體照料和精神撫慰比經(jīng)濟扶助更重要?？偟膩碚f，現(xiàn)行的政府幫扶內(nèi)容過于單一，只涉及經(jīng)濟層面，失獨老人身心方面的需求未得到幫扶。

3幫扶主體單一。目前我國對失獨老人的幫扶，無論是《人口與計劃生育法》還是國家計生特別扶助政策，以及《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，都規(guī)定失獨老人由地方各級人民政府依照有關(guān)政策給予供養(yǎng)或者救助。幫扶的主體僅限于各級政府，幫扶主體單一。就政府而言，其主要職責(zé)更多是對宏觀的行政政策做指導(dǎo)，缺少務(wù)實的具體方法，缺乏對失獨老人供養(yǎng)的方式、標準和實施細則的具體政策性規(guī)定。這種單一的幫扶主體，統(tǒng)一的扶助方式，不僅增加了扶助成本、延長了扶助周期，還制約了幫扶效果。其實，關(guān)愛失獨老人不僅是政府主導(dǎo)的事業(yè)，更需要全社會的參與，特別是社區(qū)、非政府組織、社會團體和企業(yè)的參與。政府應(yīng)協(xié)調(diào)不同群體的利益，整合社區(qū)資源，擴展失獨老人幫扶的主體。

4幫扶水平有限。2013年12月，國家衛(wèi)計委等五部委聯(lián)合發(fā)出通知，自2014年起，將獨生子女傷殘、死亡家庭特別扶助金標準分別提高到：城鎮(zhèn)每人每月270元、340元，農(nóng)村每人每月150元、170元，并建立動態(tài)增長機制，中央財政也按照不同比例對東、中、西部地區(qū)予以補助。造成救助水平有限的原因有二：一是制定救助水平時考慮的因素不夠科學(xué)?，F(xiàn)有的救助標準只限于從維持基本生活的角度出發(fā)，沒有或很少考慮失獨老人的其他需求。只是把這一特殊群體當作一般“困難群體”對待，沒有其他照顧。二是動態(tài)調(diào)整機制不夠健全。救助標準什么時候調(diào)整、怎樣調(diào)整，目前多數(shù)地區(qū)都缺乏可操作的規(guī)定。這種機制的不健全，有可能帶來救助標準調(diào)整的隨意性，同時還有可能使救助標準在面對物價上漲等問題時，應(yīng)對能力不足，減弱實際的救助力度。

5救助法律缺乏。伴隨我國老齡化進程的加快，“失獨群體”面臨的已不單純是一個經(jīng)濟問題，更是一個社會問題，需要政府部門和社會各界形成合力加以解決。但目前對其救助遵循的只有臨時性的地方政策，至今還沒有全國性的法律來規(guī)定保障這個群體的權(quán)益?！独夏耆藱?quán)益保障法》第二章和《婚姻法》第21條明確規(guī)定了養(yǎng)老是子女的法律責(zé)任和義務(wù)。但是，對于失去贍養(yǎng)人的失獨家庭來說，失獨老人的救助和養(yǎng)老并沒有明確的立法保障。2001年底頒布的《人口和計劃生育法》第27條規(guī)定：“獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當給予他們必要的幫助?！钡侨绾尉唧w實施、“必要”幫助遵循的標準如何制定等問題，在法律上都沒有一個具體的量化標準，執(zhí)行起來就有很大的彈性，是否幫助以及如何幫助失獨者，全憑地方政府自覺。養(yǎng)老資源補貼供給、政府提供免費服務(wù)、醫(yī)療救助報銷比例、監(jiān)護人指定、綜合保險類別設(shè)置、廉租房申請程序等諸多失獨群體生存和生活的重要領(lǐng)域，各地往往“靈活”掌握和執(zhí)行，造成標準不一、無序發(fā)展的現(xiàn)實狀況。總之，由于缺乏國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃和剛性規(guī)制，無論是基本生活保障制度或是專項扶助制度都嚴重缺位。

三、建構(gòu)失獨老人社會救助體系的對策建議

1對救助對象加強分類指導(dǎo)和服務(wù)。由于失獨老人存在地域、身體狀況、經(jīng)濟條件和心理承受力等方面的差異，因此，對失獨老人的幫扶應(yīng)根據(jù)其不同的需求區(qū)別對待、分類幫扶。對于農(nóng)村地區(qū)的失獨老人而言，由于他們大多數(shù)只是購買了農(nóng)村養(yǎng)老保險，且收入來源單一，政府應(yīng)當以經(jīng)濟幫扶為主，確保其基本生活需要。城鎮(zhèn)地區(qū)的失獨老人由于擁有較為豐富的物質(zhì)條件，對于他們應(yīng)以精神撫慰為主。對有隔代的失獨老人，政府應(yīng)以提供經(jīng)濟救助為主；對于無隔代的失獨老人，則應(yīng)采取經(jīng)濟救助和精神撫慰相結(jié)合的救助方式，定期安排社區(qū)人員到家中探望。此外，在失獨老人最為關(guān)心的養(yǎng)老方式的選擇上，也應(yīng)該根據(jù)不同家庭的差異性提供不同的養(yǎng)老方案。對于雙方都失去生活自理能力的失獨老人，政府應(yīng)提供機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)；對于具備自理能力的失獨老人，則以居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老結(jié)合為主。對于那些經(jīng)濟收入較低的失獨家庭，應(yīng)當居家養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老相結(jié)合，降低養(yǎng)老機構(gòu)的門檻，同時增加對這些家庭的補貼；對于那些經(jīng)濟條件較好的失獨家庭，則可以采取互助養(yǎng)老、以房養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等方式，在增加社會互動的基礎(chǔ)上偏重他們的精神生活。

2實行經(jīng)濟救助和身心照料雙保障。由于失獨老人面臨老年照料、住院照料、心理撫慰、臨終關(guān)懷、喪葬服務(wù)等需求，因此有必要擴充現(xiàn)有的救助內(nèi)容，不僅從經(jīng)濟上救助，更應(yīng)提供失獨老人適合入住的養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)里的照料機構(gòu)，建立相關(guān)護理制度，給予精神上的撫慰和政策上的傾斜。對失獨老人經(jīng)濟救助的性質(zhì)定位需要進一步明確，救助還是補償，這關(guān)系到扶助力度?？梢酝ㄟ^增加為失獨者購買養(yǎng)老和醫(yī)療保險等方式提高他們的現(xiàn)有保障水平。在身體照料方面，針對失獨老人情況和進行醫(yī)療救治中對監(jiān)護條件的限制，政府可設(shè)置特定部門為其提供群體服務(wù)，統(tǒng)一負責(zé)處理失獨老人的養(yǎng)老、治療以及身后財產(chǎn)處理等事項。在心理關(guān)懷方面，政府要支持建立心理關(guān)懷和精神撫慰機制，設(shè)立專門的心理咨詢機構(gòu)，對失獨者進行專門、悉心的心理輔導(dǎo)。此外，社區(qū)還可以搭建活動平臺，為失獨老人開展豐富多樣的精神文化活動。

3建立多元救助主體支持網(wǎng)絡(luò)。失獨老人的救助，應(yīng)在政府主導(dǎo)下，即政府主管部門應(yīng)當扮演好“第一責(zé)任人”的角色，同時聯(lián)合社區(qū)、社會團體、企業(yè)等各方面的社會力量，多措并舉，引導(dǎo)、組織、構(gòu)建失獨家庭救助的社會支持網(wǎng)絡(luò)。在社區(qū)居家養(yǎng)老方面，社區(qū)既可提供居家、入戶的社會服務(wù)，對失獨老人的日常生活進行照顧，又可提供以歸屬感為表現(xiàn)形式的心理支持，推進社區(qū)功能的發(fā)揮。各種民間組織也可以召集社工、義工入戶幫助、照料失獨老人，給其更多的精神撫慰，探索建立一種人性關(guān)懷體系，對失獨者展開心理輔導(dǎo)、家庭創(chuàng)傷治療等。此外，還可以發(fā)揮機構(gòu)養(yǎng)老的作用。由政府建立或與企業(yè)合作建立保障型、服務(wù)型、享受型等層級養(yǎng)老機構(gòu)，滿足困難失獨老人、中低收入失獨老人和高收入失獨老人的不同養(yǎng)老需求，營造全社會關(guān)懷失獨老人的環(huán)境。企事業(yè)單位可利用自身的社會關(guān)系、人力和物力，為失獨老人提供物質(zhì)、精神方面的幫扶。在這個由多元主體構(gòu)建的支持體系外，整個社會也應(yīng)通過鄰里互助、親屬互助以及志愿者服務(wù)等方式進行有益補充，形成全社會的老齡服務(wù)體系，給予失獨老人關(guān)懷、照料。

4救助標準與經(jīng)濟發(fā)展水平同步調(diào)整。救助水平在一定程度上直接決定著部分救助對象未來的生活水平，因此要科學(xué)合理地制定救助標準。首先，在制定救助標準時不能僅僅將保障失獨老人的基本生活作為唯一目標，要全面考慮失獨老人救助所涉及的因素，這包括需要支付基本生活費用、身心照料的相關(guān)費用、支付護理人員工資等費用。其次，要完善動態(tài)調(diào)整機制，逐步提高扶助標準。以年度作為調(diào)整周期，調(diào)整幅度要與居民生活水平、物價水平的變動同步，不能拉大失獨家庭與正常家庭的消費差距。再次，動態(tài)調(diào)整還要參照各地方的“人均國內(nèi)生產(chǎn)總值”（或“人均國民收入”）、“人均地方財政收入”（或“人均地方財政支出”）、“居民人均生活費收入”和“居民人均消費支出”等指標，形成一個綜合指數(shù)，并將全國分成若干層次，對各個層次的救助設(shè)定最低標準，防止地區(qū)扶助差異的擴大。

5建立完善有關(guān)法規(guī)制度和信息管理機制。完善針對失獨者的法律規(guī)范，保證失獨者的基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險和生活保障都有制度性扶助，這是構(gòu)建制度化失獨老人救助體系的關(guān)鍵。失獨作為中國獨有的特殊社會問題，不能簡單比照或套用其他國家、其他人群的保障制度，必須針對失獨家庭的特殊情況，建立專門的保障體制。這就要求制定嚴格而詳細的法規(guī)制度。通過立法，明確政府、社區(qū)、養(yǎng)老機構(gòu)、社會組織等多元主體的責(zé)任和義務(wù)，為失獨老人提供制度化的法律保障。同時，各地政府應(yīng)開展有關(guān)失獨家庭的普查，建立失獨家庭數(shù)據(jù)庫，完善救助對象信息管理系統(tǒng)，打造動態(tài)化的信息調(diào)整機制，增強政策的針對性和實效性。在此基礎(chǔ)上，通過政策導(dǎo)向，鼓勵引導(dǎo)各種社會力量參與到失獨老人救助中去，創(chuàng)新救助形式。最后，在政府和社會力量的幫助下，充分發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)的作用，通過網(wǎng)絡(luò)搭建相互幫扶和情感溝通聯(lián)絡(luò)的實時平臺，借助信息網(wǎng)絡(luò)組織各種活動，幫助失獨老人實現(xiàn)感情交流。

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