尚海龍 伊士國

【摘要】由行政規(guī)劃的動態(tài)性特征所決定，行政規(guī)劃的變更在所難免。行政規(guī)劃及其變更能否受到法律規(guī)制，就關系到我國新型城鎮(zhèn)化目標能否最終實現(xiàn)。但目前我國城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃變更比較隨意，存在缺乏法定依據、公眾參與、有效救濟等問題。對此，我們必須從實體、程序、救濟等方面對其進行法律規(guī)制，為實現(xiàn)我國的新型城鎮(zhèn)化目標提供法律保障。

【關鍵詞】城鎮(zhèn)化 行政規(guī)劃變更 法律規(guī)制

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

問題的提出

隨著改革開放不斷深入和我國經濟社會的快速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化的速度不斷加快，農村人口及農村大量減少，城鎮(zhèn)人口及城鎮(zhèn)不斷增加，“1978～2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%;城市數量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數量從2173個增加到20113個。”①這表明我國的社會結構已發(fā)生了劇烈的變化。在可以預期的將來，我國城鎮(zhèn)化的進程會進一步加快。

基于此，中央提出了“新型城鎮(zhèn)化”概念并制定了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》，對我國新時期的城鎮(zhèn)化建設作出了頂層設計和戰(zhàn)略部署，這就指明了我國新時期城鎮(zhèn)化建設的目標和方向。

但是，我國新型城鎮(zhèn)化的目標能否真正實現(xiàn)，在很大程度上取決于我國城鎮(zhèn)化過程中的行政規(guī)劃及其變更能否受到法律規(guī)制。這是因為，與歐美國家以市場經濟為基礎的自發(fā)演進型的城鎮(zhèn)化推進模式相比，我國的城鎮(zhèn)化并不完全是社會主義市場經濟發(fā)展自發(fā)演進的結果，而在很大程度上是一種以政府主導為基礎的自上而下的強力推進模式。

因而，我國城鎮(zhèn)化的方案實際上就是我國各級行政機關的行政規(guī)劃方案，我國城鎮(zhèn)化的過程實際上就是我國各級行政機關行政規(guī)劃方案實施的過程。所以，行政規(guī)劃及其變更能否受到法律規(guī)制，就關系到我國新型城鎮(zhèn)化目標能否最終實現(xiàn)。且“法律的進步作用之一乃是約束和限制權力，而不論這種權力是私人權力還是政府權力。在法律統(tǒng)治的地方，權力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權者按一定的行為方式行事。”②我國城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的種種問題，大都與我國各級行政機關的行政規(guī)劃及其變更缺少法律規(guī)制有關。

我國城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃變更出現(xiàn)的問題

“行政規(guī)劃是基于對現(xiàn)實情況的全面、準確的把握而對未來的一種謀劃、安排、部署或者展望?！雹圻@就要求，我國城鎮(zhèn)化過程中的行政規(guī)劃必須盡量保持穩(wěn)定，以保護公共利益及公民合理的信賴利益。然而，行政規(guī)劃畢竟是對未來的一種謀劃，而未來又是多變的，因而，適應未來情況的變化，行政規(guī)劃也必須隨之變更，這就需要對行政規(guī)劃變更進行法律規(guī)制。但是，由于我國行政規(guī)劃變更的法律規(guī)制嚴重不足，導致我國城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃變更出現(xiàn)了許多問題，具體說來：

第一，行政規(guī)劃變更缺乏法定依據?；谝婪ㄐ姓瓌t，任何行政機關的職權必須來自憲法和法律的授權，其行使必須具有法定的依據，否則，其合法性和正當性將受到質疑。但是，由于我國行政規(guī)劃方面立法的嚴重不足，致使行政機關在行使行政規(guī)劃變更職權時，往往缺乏法定依據。一是缺乏實體法依據。由于我國行政機關行政規(guī)劃的職權“一般是由行政機關依據其行政職權或職能推斷出來的”④，致使行政機關在行使行政規(guī)劃變更權時，要么缺乏組織法依據，要么缺乏作用法依據，要么兼而有之。

二是缺乏程序法依據。盡管《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等對我國行政規(guī)劃的變更問題作了明確規(guī)定，但是其對行政規(guī)劃變更的程序規(guī)定的比較原則，缺乏可操作性，致使我國行政規(guī)劃變更往往缺乏明確的程序性依據。正如郭慶珠指出：“在行政規(guī)劃的立法上，以分散立法為主，缺少統(tǒng)一的行政規(guī)劃基本法的指引，行政規(guī)劃的程序、基準等繁多而且不一致，使利害關系人及實務部門難以把握?！雹葸@就導致，在我國城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃變更比較隨意，往往是“一屆領導，一個規(guī)劃”，甚至因領導人一句話或個人好惡、私利而導致行政規(guī)劃變更的例子也比比皆是。

第二，行政規(guī)劃變更缺乏公眾參與?；诜招姓哪康暮鸵?，行政機關制定、變更行政規(guī)劃的目的只能是維護和實現(xiàn)公共利益。因而，行政機關在制定、變更行政規(guī)劃的過程中，必須要廣開渠道、廣開言路，充分吸收公眾參與，認真聽取、反映和采納他們的意見、建議，使行政規(guī)劃最終方案能夠最大限度的體現(xiàn)和反映他們的意志和利益。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定和體現(xiàn)了公眾參與原則，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于30日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由?！?/p>

但是，由于我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只是籠統(tǒng)規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見”，而沒有建立一個完善的公眾參與機制，致使我國城鎮(zhèn)化過程中的行政規(guī)劃變更往往缺乏公眾參與，公眾參與往往被作為城鄉(xiāng)規(guī)劃決策“民主”的裝飾，在城鄉(xiāng)規(guī)劃決策中發(fā)揮的影響力十分有限，甚至有時被完全忽視，行政規(guī)劃變更基本上完全由行政機關主導。

這就導致，一方面，公眾難以真正參與到行政規(guī)劃的變更過程中去，公眾的利益和訴求自然難以被行政機關充分考量和吸收，這就使得行政規(guī)劃變更的民主性和科學性大打折扣。另一方面，公眾參與的缺乏，也使得公眾難以對行政機關行使行政規(guī)劃變更權的過程進行監(jiān)督，為行政機關濫用行政規(guī)劃變更權提供了空間和可能。結果導致我國城鄉(xiāng)規(guī)劃決策往往是政府意志和利益的產物，而忽視了公眾特別是行政規(guī)劃利害關系人的意志和利益，使得公眾往往感到“被城鎮(zhèn)化”，從而對城鎮(zhèn)化的各項舉措產生抵觸心理。這也正是我國城鎮(zhèn)化過程中“強拆”、“強征”現(xiàn)象屢禁不止的重要原因。

第三，行政規(guī)劃變更缺乏有效救濟。基于公民權利保障原則，對于任何行政機關侵犯公民權利的行為都必須予以問責，對公民受損的權利都必須予以救濟。否則，“無救濟則無權利”。而行政規(guī)劃的變更必然會影響不特定多數人的利益，特別是會對行政規(guī)劃利害關系人造成更大的影響。因而，必須要對公民因行政規(guī)劃變更而受損的權益進行救濟，以彌補其損失。然而，在我國城鎮(zhèn)化過程中，行政規(guī)劃變更經常發(fā)生，但卻缺乏相配套的救濟途徑，難以對公民受損的權益進行有效救濟。主要表現(xiàn)在：

一是行政機關內部救濟乏力。雖然我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等規(guī)定了行政機關內部的救濟途徑，但由于缺乏有效的問責機制作為保障，再加上行政機關往往就是行政規(guī)劃變更的主導者，因而，由其內部進行救濟的效果自然大打折扣。二是缺乏司法救濟途徑。由于行政規(guī)劃一般被視為抽象行政行為，而根據我國現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，我國行政訴訟的受案范圍只限于具體行政行為，尚不包括抽象行政行為，因而，目前我國法院既無法對變更行政規(guī)劃的行為進行合法性審查，也無法對公民因行政規(guī)劃變更而受損的合法權益進行司法救濟。

我國城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃變更的法律規(guī)制

為了實現(xiàn)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出的新型城鎮(zhèn)化目標，保證我國新型城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃的穩(wěn)定性、連續(xù)性和可持續(xù)性，避免行政規(guī)劃的隨意變更，更好地保護行政規(guī)劃利害關系人的信賴利益，我們必須對行政規(guī)劃變更進行相應的法律規(guī)制。具體說來：

第一，行政規(guī)劃變更的實體規(guī)制。行政規(guī)劃變更的實體規(guī)制，主要包括：一要健全行政規(guī)劃方面的立法，使行政規(guī)劃變更具有組織法和作用法上的依據，使行政規(guī)劃變更能夠有法可循、依法進行，從而將行政規(guī)劃變更納入法定的軌道。但是，考慮到“行政規(guī)劃中，有一部分在法律上具有一定的根據，而不具有作用法上根據的行政規(guī)劃也大量存在，這幾乎不存在由法律明確規(guī)定規(guī)劃具體內容的情形?！雹尬覀冊诮∪姓?guī)劃方面立法時，就不能像對其他行政行為的法定性要求一樣，使行政規(guī)劃變更同時具有組織法和作用法上的依據，而應該使其必須具有組織法上的依據，因為“從組織法的角度來看，無論是行政規(guī)劃還是行政主體的其他什么職能，都必須有相應的根據?！雹卟⒈M量使其具有作用法上的依據。

二要實現(xiàn)“公共利益”界定的法定化。一般說來，除了一些不可抗力的因素外，行政規(guī)劃的變更只能是基于公共利益的需要。因而，如何準確界定公共利益，就成為了行政規(guī)劃變更的前提條件。但是，目前我國公共利益的界定比較隨意、混亂，缺乏法定化，一般由行政機關通過行政內部程序界定，但行政機關并不等于公共利益的代表，且往往是行政規(guī)劃變更的利益攸關者，這就使得行政機關往往存在“既是運動員，又是裁判員”的嫌疑。對此，要解決上述問題，我們就應修改相關法律，明確規(guī)定由人大及其常委會來對公共利益進行界定，并規(guī)定具體的操作程序，以實現(xiàn)公共利益界定的法定化。這是因為，由于公共利益涉及到不特定多數人利益，如何對其準確界定，應屬于本行政區(qū)域的重大事項，理應由作為“民意機關”的本級人大及其常委會通過法定程序來界定。

三要實現(xiàn)信賴利益保護的法定化。根據信賴保護原則，行政規(guī)劃應具有確定力和公定力，不得隨意變更，如果基于公共利益的需要，必須要對行政規(guī)劃進行變更的，則要對行政規(guī)劃利害關系人受損的信賴利益進行補償。但是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等并沒有賦予行政規(guī)劃利害關系人信賴利益保護方面的權利，只是籠統(tǒng)規(guī)定“因依法修改城鄉(xiāng)規(guī)劃給被許可人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。”而對于如何補償卻缺乏明確的規(guī)定，導致實踐中要么難以補償，要么補償不到位。對此，我們應修改相關法律，賦予行政規(guī)劃利害關系人規(guī)劃存續(xù)請求權、規(guī)劃執(zhí)行請求權、補償請求權等，使其能夠對抗行政機關的行政規(guī)劃變更權，并建立具有可操作性的補償制度，使行政規(guī)劃利害關系人受損的信賴利益得到切實彌補。

第二，行政規(guī)劃變更的程序規(guī)制。行政規(guī)劃變更的程序規(guī)制，主要包括：一要對行政規(guī)劃變更的程序進行完善。目前，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等對行政規(guī)劃的制定、變更程序作了不同的規(guī)定，行政規(guī)劃變更程序相較而言比較簡單、不夠嚴密，且缺乏可操作性。而實際上，行政規(guī)劃的變更無異于行政規(guī)劃的重新制定，必須從程序法上對其嚴格規(guī)制，以防行政機關以“行政規(guī)劃變更之名”行“行政規(guī)劃重新制定之實”。對此，我們應借鑒德國的做法，明確規(guī)定行政規(guī)劃變更必須履行新的行政規(guī)劃制定程序，并規(guī)定例外情形即“如果規(guī)劃的變更無關緊要，且未損及他人利益，或當事人已對變更表示贊同?！雹?/p>

二要健全行政規(guī)劃變更公開制度。基于行政公開原則，行政機關應將行政規(guī)劃變更方面的有關情況予以公開，以保障公眾的知情權，并接受公眾的監(jiān)督。但根據我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條、四十八條等的規(guī)定，目前我國行政規(guī)劃變更公開的范圍較小，且沒有明確的時間界限，不利于保障公眾的知情權和監(jiān)督權。對此，我們應修改相關法律，明確規(guī)定行政規(guī)劃變更的草案及其他有關情況必須在預計受其影響的范圍內予以公告，且公告的時間不得少于30日，以供人查閱。

三要建立健全行政規(guī)劃變更聽證制度。由于我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等并未明確規(guī)定行政規(guī)劃變更是否適用聽證制度，導致實踐中行政規(guī)劃變更是否適用聽證制度，完全由行政機關說了算。這既不利于吸收公眾參與，聽取他們的意見和建議，也不利于保護行政規(guī)劃利害關系人的信賴利益。考慮到行政規(guī)劃變更無異于行政規(guī)劃重新制定，且涉及到不特定多數人利益，必須要通過聽證制度等形式保障公眾的充分參與，使公眾的意見和建議得以充分反映和采納。對此，我們應修改《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等的相關規(guī)定，明確規(guī)定行政規(guī)劃變更必須要適用聽證制度，除非“如果規(guī)劃的變更無關緊要，且未損及他人利益，或當事人已對變更表示贊同?！雹崆铱梢越梃b德國“確定與聽證機關相分離模式”，將行政規(guī)劃變更的確定機關與聽證機關分開，使其相互制約、相互監(jiān)督，以保證行政規(guī)劃變更聽證的民主性、科學性。

第三，行政規(guī)劃變更的救濟。行政規(guī)劃變更的救濟，主要包括：一要強化行政機關的內部救濟。如前所述，我國行政機關的內部救濟比較乏力，其原因主要就在于缺乏有效問責機制的保障。因為沒有問責，沒有對行政機關相關負責人法律責任的切實追究，行政規(guī)劃的違法變更便會經常發(fā)生，行政規(guī)劃利害關系人受損權益的救濟就缺乏保障，就不可能真正得到救濟。但從實踐來看，很少有行政機關負責人因違法變更行政規(guī)劃而被追究法律責任，而這正是我國行政規(guī)劃違法變更屢禁不止的主要原因之一。對此，我們應在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等規(guī)定的基礎上，健全問責機制，加大問責力度，切實追究行政機關相關負責人的法律責任，并在此基礎上對行政規(guī)劃利害關系人受損的權益進行有效救濟。

二要通過司法途徑進行救濟?！耙驗樾姓葷枰ㄟ^審查行政行為合法性，改變或者撤銷行政決定才能實現(xiàn)”⑩，因而，只有通過司法的途徑，對行政規(guī)劃變更行為進行合法性審查，并做出相應決定，才能使行政規(guī)劃利害關系人受損的權益得到有效救濟。所以，我們可以考慮借鑒德國的一般處分概念，以突破我國傳統(tǒng)行政訴訟理論的局限，并據此修改我國《行政訴訟法》的有關規(guī)定，將行政規(guī)劃制定、變更等行為納入我國行政訴訟范圍，以對行政規(guī)劃變更利害關系人受損的權益進行救濟。

（作者均為河北大學政法學院副教授;本文系河北省軟科學基金項目“新型城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃的法律規(guī)制研究”和河北省保定市哲學社會科學規(guī)劃研究項目“新型城鎮(zhèn)化過程中行政規(guī)劃的法律規(guī)制研究”的階段性成果，項目編號分別為：13456129、20140718）

【注釋】

①數據來源《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》。

②[美]博登海默：《法理學—法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學出版社，1999年，第358頁。

③⑥⑦姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社，2007年，第297頁。

④云鳳飛：“試論行政規(guī)劃的法律規(guī)制”，《華中師范大學學報》（人文社會科學版），2012年第4期。

⑤郭慶珠：“論行政規(guī)劃利害關系人的權利保障和法律救濟”，《法學論壇》，2006年第3期。

⑧⑨應松年主編：《外國行政程序法匯編》，北京：中國法制出版社，2004年，第114頁。

⑩姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社，2007年，第404頁。

責編 /張曉