李漢才

【摘要】我國農(nóng)村扶貧資金管理從管理理念到運作方式都存在著諸多亟待解決的問題，不僅傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧和片面追求GDP的扶貧不利于進(jìn)一步強化農(nóng)村扶貧資金的有效利用，管理制度的缺陷和運作中的問題也同樣影響了農(nóng)村財政扶貧資金的利用。對此，必須創(chuàng)新農(nóng)村財政扶貧資金的管理理念，健全農(nóng)村財政扶貧資金管理制度，優(yōu)化農(nóng)村扶貧資金管理，提高扶貧資金的利用效率。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村扶貧 財政扶貧資金 資金管理 資金利用率

【中圖分類號】F812.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

農(nóng)村扶貧開發(fā)是我國制定的縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，保障農(nóng)村貧困居民生活水平的重要舉措之一。而開展財政資金扶貧，提高農(nóng)村財政扶貧資金的利用率，則無疑又是強化農(nóng)村扶貧工作最為重要的工作之一。由此，規(guī)范農(nóng)村財政扶貧資金的管理、使用和運作，自然也就成為了我國當(dāng)前和未來做好農(nóng)村扶貧工作關(guān)鍵之關(guān)鍵。那么，在這樣的情形下，我們究竟應(yīng)該如何認(rèn)識農(nóng)村財政扶貧資金管理存在的問題并針對性地加以解決呢？

農(nóng)村財政扶貧資金管理中存在的突出問題

農(nóng)村財政扶貧資金管理理念滯后。傳統(tǒng)財政救濟(jì)式的扶貧方式仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，沒有從根本上解決農(nóng)村貧困人口問題。在對農(nóng)村扶貧資金的管理中，側(cè)重于從農(nóng)業(yè)發(fā)展角度制定各種扶貧資金管理計劃。簡言之，目前的農(nóng)村扶貧資金管理主要是圍繞農(nóng)業(yè)和土地展開，沒有建立更加廣泛的農(nóng)村扶貧計劃。廣大農(nóng)村地區(qū)的居民已經(jīng)開始改變以往傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的方式，樹立起更加積極的職業(yè)理念。不少農(nóng)村地區(qū)希望通過政府的財政扶貧幫助提高自己的致富能力。但是，我國目前農(nóng)村財政扶貧資金還主要是對農(nóng)村居民生產(chǎn)生活進(jìn)行直接的財政補貼，而很少采取幫助農(nóng)村地區(qū)居民提升其獲得收入的能力。有人形象地把這種扶貧方式稱為“輸血式扶貧”，其只是暫時緩解部分農(nóng)村居民的貧困狀況，沒有從根本上解決農(nóng)村貧困問題。①地方財政部門在扶貧資金的管理與使用中，把本就有限的扶貧資金用于生產(chǎn)效率較為低下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目中，沒有建立更加全面科學(xué)的多行業(yè)扶貧資金使用方式。這種傳統(tǒng)的扶貧資金管理與使用方式，不但是對有限的扶貧資金的浪費，更不利于農(nóng)村地區(qū)長遠(yuǎn)健康的發(fā)展。

扶貧資金績效考核方式過于單一，沒有制定出全方位、多元化的考核評價方式。我國目前在對地方扶貧資金的財政轉(zhuǎn)移支付中，一般采取通盤考量各省扶貧人數(shù)、農(nóng)民收入等具體因素進(jìn)行財政扶貧資金的差異化撥付。

在對扶貧資金的績效考核中，也主要依據(jù)各省上報的扶貧人數(shù)損益情況進(jìn)行考核評估。這種簡單的考核方式，并沒有真正看到不同農(nóng)村地區(qū)貧困人口的實際變化情況，這就使得目前我國地方扶貧資金的考核評價標(biāo)準(zhǔn)逐漸與農(nóng)村地區(qū)扶貧工作的開展相互脫節(jié)。有些地方政府在農(nóng)村扶貧工作中，側(cè)重于農(nóng)村宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實現(xiàn)，忽視對農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。這種片面追求經(jīng)濟(jì)GDP增長的扶貧理念，降低了扶貧資金的使用效率，最終不利于我國農(nóng)村地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展，也對我國目前大力推進(jìn)的生態(tài)文明社會建設(shè)產(chǎn)生相應(yīng)的負(fù)面影響。

農(nóng)村財政扶貧資金管理制度不健全。財政扶貧資金的籌措制度不健全。目前我國各項財政扶貧資金主要是來自于中央對地方的專項財政扶貧資金撥付和地方自己的財政收入。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2013年我國地方財政扶貧資金來源中，85%以上來自于各級財政，有的地方扶貧資金全部來自于財政專項扶貧補助資金。②雖然一些地方政府已經(jīng)開始采取社會化融資方式，彌補扶貧資金的缺口。但是，采取這種資金籌措方式畢竟還缺乏國家層面的更加細(xì)致的法律政策的扶持。因此，從未來很長一段時間看，我國農(nóng)村扶貧資金還是以財政補貼為主。③如果農(nóng)村扶貧完全依靠政府財政扶持，長期以往不但會增加政府財政負(fù)擔(dān)，同時還對其他社會資金進(jìn)入農(nóng)村扶貧產(chǎn)生一定的資金壁壘作用。加上地方財政扶貧資金頻頻爆發(fā)貪污和擠占挪用的現(xiàn)象，這使得相當(dāng)一部分財政扶貧資金并沒有真正發(fā)放到農(nóng)村貧困居民的手中。因此，我國目前農(nóng)村扶貧資金籌措渠道太單一，籌措制度不健全，管理不規(guī)范等問題將會對我國農(nóng)村扶貧事業(yè)的開展產(chǎn)生不利影響。

財政扶貧資金使用規(guī)范制度不健全。雖然政府多次強調(diào)了農(nóng)村扶貧資金應(yīng)?？顚Ｓ茫瑖?yán)禁財政扶貧資金使用不規(guī)范、不合規(guī)甚至弄虛作假現(xiàn)象的出現(xiàn)。但是，從我國地方農(nóng)村財政扶貧資金的實際使用效果看，扶貧資金滲漏現(xiàn)象非常嚴(yán)重。尤其是隨著更多農(nóng)村居民離開家鄉(xiāng)前往城市打工，在廣大農(nóng)村地區(qū)留守兒童、空巢老人現(xiàn)象越來越多。若對這些農(nóng)村弱勢群體進(jìn)行專項財政扶貧，投入資金數(shù)量和扶貧效果則不成正比。除此之外，單純側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視環(huán)境生態(tài)保護(hù)的現(xiàn)象也逐漸凸顯，這就使得我國農(nóng)村地區(qū)貧困人口的財政扶貧工作開展舉步維艱，農(nóng)村地區(qū)脫貧又返貧的現(xiàn)象層出不窮。

財政扶貧資金監(jiān)管制度不健全。我國目前采用的財政扶貧資金的監(jiān)管制度，還主要是依靠政府相關(guān)監(jiān)察審計部門來進(jìn)行，廣大財政扶貧的受眾—農(nóng)村居民對財政資金的籌集、使用等并沒有真正的知情權(quán)。如地方在發(fā)放財政扶貧專項資金中，一般由地方財政部門委托地方扶貧辦專門負(fù)責(zé)，由地方發(fā)改委監(jiān)察審計等部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。雖然層層部門監(jiān)管，一定程度上保障了財政扶貧資金不被擠占挪用，讓這些有限的資金真正用于農(nóng)村亟需的扶貧事業(yè)之中。但是，財政資金審批程序繁多，審批時間過長等問題容易讓一些不法分子鉆空子，造成扶貧資金擠占挪用等現(xiàn)象還比較突出。

廣大農(nóng)村地區(qū)居民缺乏對扶貧資金的知情權(quán)和管理參與權(quán)，這使得我國農(nóng)村地區(qū)財政扶貧資金的利用效率非常低下。③同時，有的地方政府采用的財政扶貧資金監(jiān)管制度多是沿用上級政府制定的各種宏觀政策法規(guī)，沒有結(jié)合自己地方財政扶貧工作的特點，這也是我國當(dāng)前地方財政扶貧資金監(jiān)管中存在的普遍性問題。

農(nóng)村財政扶貧資金在運作管理中問題叢生。目前我國政府在農(nóng)村扶貧資金運作中暴露出很多問題，如資金運用效率低、資金流失嚴(yán)重等。造成這種問題的主要原因在于農(nóng)村扶貧資金運作管理模式自身存在很多漏洞。

首先，農(nóng)村財政扶貧資金在撥付中，會受到從上至下利益關(guān)聯(lián)部門的層層盤剝，有的地方政府扶貧部門會把一部分地方財政扶貧資金截留作為自己單位的福利資金發(fā)放給下屬工作人員。

其次，地方政府在農(nóng)村財政資金使用項目中，由于不同的地方部門利益訴求不同，造成在財政扶貧資金的運作中，經(jīng)常會出現(xiàn)各個利益部門沖突現(xiàn)象。很多時候地方扶貧部門為了均衡起見，經(jīng)常采取扶貧資金平均撥付的方式，這雖然平衡了地方不同部門在這一問題上的利益。但是這造成本就有限的財政扶貧資金運作使用更加分散化，根本發(fā)揮不出集中資金進(jìn)行專項扶貧攻堅的積極效果。從而造成了我國目前財政扶貧資金的運作效率一直比較低下，各種不必要的成本日益增多，最終不利于農(nóng)村地區(qū)扶貧攻堅目標(biāo)的實現(xiàn)，廣大農(nóng)村貧困居民對此也頗有微詞。

提高農(nóng)村財政扶貧資金管理水平的對策

創(chuàng)新農(nóng)村財政扶貧資金的管理理念。我國地方政府扶貧辦等部門應(yīng)當(dāng)立足農(nóng)村地區(qū)扶貧工作的長遠(yuǎn)，制定更加全面科學(xué)的積極的“造血式”財政扶貧計劃，轉(zhuǎn)變以往傳統(tǒng)的“輸血式扶貧”理念。創(chuàng)新農(nóng)村財政扶貧理念，是未來我國農(nóng)村地區(qū)財政扶貧工作必須要重視的方面。只有扶貧理念發(fā)生積極的轉(zhuǎn)變，才能帶來扶貧效果的提升。通過建立“造血式”扶貧理念和方式，可以讓地方扶貧部門真正在考察自己所在地方農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r的背景下，創(chuàng)新農(nóng)村地區(qū)扶貧工作發(fā)展的全新思路。考察不同地區(qū)，不同貧困人口的致貧原因的差異性，依據(jù)地方資源等特點制定精準(zhǔn)扶貧方式，是未來農(nóng)村扶貧資金管理中必須要重視的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)然，要想建立上述精準(zhǔn)扶貧、造血式扶貧方式，必須要重視解決當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)扶貧資金短缺的問題。要建立多元化資金籌集方式，通過制定優(yōu)惠的政策吸引更多社會資金進(jìn)入農(nóng)村，幫助政府開展扶貧工作，真正提高農(nóng)村的生產(chǎn)力發(fā)展水平，建立統(tǒng)分結(jié)合的扶貧新模式。要采取各種措施促進(jìn)農(nóng)村財政扶貧資金的使用效率，讓有限的資金發(fā)揮最大的扶貧效果。同時，要在扶貧中真正立足農(nóng)村貧困人員自身減貧能力的提升，減少脫貧又返貧的幾率的發(fā)生。

建立真正立足農(nóng)村扶貧工作發(fā)展實際效果的全面科學(xué)的扶貧資金績效考核機制。我國地方政府扶貧辦等部門應(yīng)當(dāng)會同其他政府部門建立更加積極全面的扶貧資金績效考核方式，真正發(fā)揮不同部門對扶貧資金的績效考核參與作用。在對扶貧績效指標(biāo)的制定中，要改變以往唯經(jīng)濟(jì)GDP為主的單一扶貧評價方式，要立足農(nóng)村地區(qū)長遠(yuǎn)健康發(fā)展，制定更加全面科學(xué)的生態(tài)發(fā)展評價指標(biāo)，最終實現(xiàn)在對農(nóng)村財政扶貧資金的績效考核中，經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益全面的彰顯。農(nóng)村地區(qū)要想盡快縮小與城市在發(fā)展中的差距，必須要結(jié)合自己地方特點，制定更加全面積極的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，要特別重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，不能通過污染環(huán)境、浪費資源來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)把他們有機結(jié)合。這樣在農(nóng)村財政扶貧資金管理與評價考核中，才能夠真正推動農(nóng)村扶貧工作的開展。

完善健全農(nóng)村財政扶貧資金管理制度。完善農(nóng)村扶貧資金籌措制度。我國應(yīng)當(dāng)在繼續(xù)發(fā)揮政府財政在農(nóng)村扶貧工作中的中流砥柱作用的前提下，積極開拓多元資金籌措渠道，尤其是通過招商引資等方式引入社會資金進(jìn)入農(nóng)村扶貧事業(yè)是未來扶貧攻堅工作中必須要重視采用的融資方式。某些地方的農(nóng)村扶貧事業(yè)之所以在過去起色不大，歸根到底是由于扶貧資金不足所致。因此，解決扶貧資金短缺問題是農(nóng)村扶貧工作中的核心工作。相關(guān)農(nóng)村扶貧配套資金的融資一直是困擾我國部分地方農(nóng)村扶貧工作的焦點問題。地方政府扶貧辦等部門應(yīng)當(dāng)在充分考察當(dāng)?shù)胤鲐毠ぷ魈攸c的基礎(chǔ)上，立足地方扶貧事業(yè)的優(yōu)勢，采取更加積極主動的社會化扶貧資金引入機制。通過建立地方扶貧資金專項融資平臺，讓國內(nèi)外企業(yè)資金進(jìn)行投資。建立專項社會資金引入優(yōu)惠政策，如通過稅收減免等方式吸引更多社會資金進(jìn)入地方扶貧事業(yè)之中。我國東部沿海部分省份目前采取發(fā)展式農(nóng)村地區(qū)扶貧新方式，把農(nóng)村地區(qū)扶貧事業(yè)進(jìn)行社會化運作，通過多渠道籌集扶貧資金。實踐證明，上述地方政府的做法是非常積極有效的，這給我國其他地區(qū)農(nóng)村扶貧工作的開展，尤其是在籌集扶貧資金上，提供了全新的思路。

健全農(nóng)村財政扶貧資金的使用制度。地方政府扶貧部門應(yīng)當(dāng)制定更加細(xì)致嚴(yán)格的財政扶貧資金使用制度，中央政府部門也應(yīng)當(dāng)結(jié)合全國扶貧事業(yè)發(fā)展的特點，出臺完善更多有助于提高農(nóng)村扶貧資金使用效率的專項法律法規(guī)。在具體的財政扶貧資金使用過程中，要建立由專業(yè)人士組建的財政扶貧資金管理委員會。這樣可以極大改變目前財政扶貧資金使用效率低下的問題，讓有限的財政扶貧資金在專業(yè)人士的管理和監(jiān)督下得到最大程度的使用。同時還要引入地方農(nóng)村居民參與財政扶貧資金的管理與使用，讓他們能夠?qū)ω斦鲐氋Y金的使用方向、用途等獲得充足的了解，并積極吸收和借鑒他們對扶貧資金的使用建議。要建立地方財政扶貧資金網(wǎng)絡(luò)公開監(jiān)督制度，借助現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立地方財政扶貧資金使用情況網(wǎng)絡(luò)披露平臺，要在平臺上曬出每一筆資金的使用方向，要主動積極邀請社會人員的監(jiān)督。建立地方財政扶貧資金縣級專業(yè)會管理和集中報賬制度，這樣可以防止地方部門內(nèi)部的各種制度漏洞引發(fā)的資金擠占、挪用和貪污行為的發(fā)生。

優(yōu)化農(nóng)村扶貧資金管理，提升資金管理效率。我國地方政府扶貧辦等部門應(yīng)當(dāng)采取各種積極措施優(yōu)化扶貧資金的管理。首先，應(yīng)當(dāng)減少地方扶貧部門的人員，提高他們的工作效率。這樣可以節(jié)省一部分行政開支，擠出更多的資金用于地方扶貧事業(yè)之中。其次，要減少地方財政扶貧資金對農(nóng)村貧困人員的轉(zhuǎn)移支付層次，提高資金的轉(zhuǎn)移支付效率。對待一些地方財政扶貧資金的撥付工作，應(yīng)當(dāng)減少行政審批的環(huán)節(jié)，縮短行政審批的時間，讓扶貧資金能夠以最快的速度發(fā)放到亟需的農(nóng)村貧困人員手中。再次，對待農(nóng)村財政扶貧資金管理中發(fā)現(xiàn)的各種違法違規(guī)行為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲追究相關(guān)責(zé)任人。必要時可以通過提請法律訴訟等方式追究他們法律責(zé)任。未來農(nóng)村扶貧工作的開展，還需要借助現(xiàn)代信息科技等新技術(shù)手段，實現(xiàn)對農(nóng)村扶貧工作的網(wǎng)絡(luò)化、時時化管理。

我國地方政府扶貧辦等部門應(yīng)當(dāng)建立全方位系統(tǒng)化的扶貧攻堅戰(zhàn)略。從財政扶貧資金的管理方面，首先要建立系統(tǒng)化的財政扶貧資金管理機制。對待與財政扶貧資金具有利益關(guān)系的各個政府部門，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相關(guān)利益和管理權(quán)限的整合。要制定各部門協(xié)調(diào)一致的扶貧工作聯(lián)動工作方式，發(fā)揮各個部門在扶貧工作中的積極性。同時還要建立便捷的信息溝通方式，尤其是借助現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。在對待財政扶貧資金要設(shè)立嚴(yán)格的專款專用方式，以縣級為單位進(jìn)行財政扶貧資金的備案和考核，明確每一筆扶貧資金的來龍去脈，尤其是對各種借助第三方進(jìn)行的財政扶貧資金轉(zhuǎn)移支付行為進(jìn)行嚴(yán)格的統(tǒng)籌規(guī)劃和備案。這樣才能夠真正保障有限的財政扶貧資金發(fā)揮最大的扶貧效率。

建立以扶貧績效為導(dǎo)向的農(nóng)村財政扶貧資金激勵機制。農(nóng)村扶貧工作要想真正取得積極效果，短期內(nèi)是無法真正實現(xiàn)扶貧目標(biāo)的。因此，地方政府在制定農(nóng)村扶貧計劃的過程中，應(yīng)當(dāng)制定更加長遠(yuǎn)的農(nóng)村扶貧發(fā)展計劃。對待農(nóng)村扶貧資金的激勵機制，要在以往農(nóng)村扶貧事業(yè)的基礎(chǔ)上，建立更加長遠(yuǎn)的農(nóng)村扶貧資金激勵機制?？疾斓胤秸块T的政績，要重點考察歷屆政府制定的合理的農(nóng)村扶貧計劃的推進(jìn)與完成情況，嚴(yán)禁換一屆政府就出臺新的扶貧政策的做法，要盡量實現(xiàn)農(nóng)村扶貧事業(yè)的連續(xù)性?？梢詮墓叫院托市詢蓚€角度建立行之有效的農(nóng)村扶貧資金激勵機制：對待農(nóng)村中不同貧困人口的規(guī)模和貧困層級進(jìn)行合理的扶貧等級劃分，在具體的財政扶貧資金的發(fā)放中應(yīng)當(dāng)側(cè)重于均衡發(fā)放，盡量顧及不同地方群眾的利益;同時，要在扶貧資金中抽出一部分資金進(jìn)行專項定點扶貧，對重點扶貧對象進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，提高他們自己的脫貧能力，并樹立精準(zhǔn)扶貧的榜樣，讓其他地方的農(nóng)村貧困人口能夠?qū)W習(xí)借鑒他們的成功經(jīng)驗。

總而言之，面對我國農(nóng)村財政扶貧資金管理過程中已經(jīng)存在和可能存在的各種問題，我們既要不斷確立新的管理理念，針對性地采取相應(yīng)的管理措施，更要立足長遠(yuǎn)，形成更加長遠(yuǎn)的扶貧工作管理思路。不僅要更加有效地發(fā)揮農(nóng)村扶貧財政資金的作用，更要通過扶貧資金的利用來帶動各項扶貧工作更加高效的開展。

（作者為河北大學(xué)教授;本文為2014年度河北省軟科學(xué)研究計劃項目“扶貧資金促進(jìn)農(nóng)村貧困地區(qū)順利實現(xiàn)小康社會利用效率研究”研究成果，項目編號：14457507D）

【注釋】

①王亮，陸琦林：“發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家財政扶貧經(jīng)驗及借鑒”，《地方財政研究》，2013年第12期。

②潘經(jīng)韜：“農(nóng)村扶貧資金投入及其扶貧效果優(yōu)化探討”，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》，2014年第6期。

③李盛基，呂康銀，孫曄：“中國扶貧資金支出結(jié)構(gòu)的動態(tài)減貧效果研究”，《技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究》，2014年第8期。

責(zé)編 /張蕾