李美娟

[摘要]基層黨組織作為黨工作的戰(zhàn)斗堡壘，不斷提升基層黨組織執(zhí)行力是加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的必然要求。本文是在全面分析基層黨組織執(zhí)行力的生成與影響因素的基礎(chǔ)上來構(gòu)建基層黨組織執(zhí)行力的評價體系，整個評價體系由5個一級指標、18個二級指標和47個三級指標對基層黨組織及其成員的各項工作執(zhí)行情況進行更系統(tǒng)、科學的評估，從而進一步提升基層黨組織的執(zhí)行力，同時希望對促進基層各項制度的完善提供借鑒的作用，使基層黨組織的工作更加全面和科學。

[關(guān)鍵詞] 基層黨組織；執(zhí)行力；評價體系

一、基層黨組織執(zhí)行力的生成與影響因素

目前對于“執(zhí)行力”的研究已經(jīng)從工商管理領(lǐng)域發(fā)展到了政府領(lǐng)域，從2006年“執(zhí)行力”一詞正式寫入政府工作報告開始，我國政府開始加大對執(zhí)行力問題的關(guān)注。黨的十八屆三中全會通過的《決定》上指出：“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”[1]，到2015年《政府工作報告》中，仍繼續(xù)強調(diào)，“增強政府執(zhí)行力和公信力，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?[2]從“執(zhí)行力”建設(shè)正式納入國家治理范疇以來，黨和政府多次強調(diào)要提高政府執(zhí)行力和公信力，執(zhí)行力建設(shè)已經(jīng)成為國家治理必不可少的方面。同時，十八界三中全會《決定》中還強調(diào)“創(chuàng)新基層黨建工作，健全黨的基層組織體系，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，引導廣大黨員積極投身改革事業(yè)，發(fā)揚‘釘釘子’精神，抓鐵有痕、踏石留印，為全面深化改革作出積極貢獻。”

與此同時，隨著越來越多的專家學者也開始逐步致力于這項研究之中，筆者結(jié)合學術(shù)界對執(zhí)行力的定義和基層黨組織的實際情況，把基層黨組織執(zhí)行力定義為，基層黨組織及其工作人員在準確理解黨的政策目標的基礎(chǔ)上，制定行之有效的方案，充分利用基層黨組織各項資源的同時，貫徹落實上級的路線、方針政策及工作部署的實踐和操作能力，是提高執(zhí)行命令、完成任務(wù)、達到目標、直接服務(wù)群眾及凝聚人心的能力，即我們通常所說的“貫徹落實”。

（一）基層黨組織執(zhí)行力的生成

基層黨組織執(zhí)行力是一種“合力”，是對上級政策的“理解力”，對本地實際情況的“調(diào)查研究能力”，是“計劃實施力”、“組織協(xié)調(diào)力”、“激勵力”等諸力的集合，以及與基層黨組織內(nèi)的執(zhí)行主體、制度、資源等共同發(fā)生效應(yīng)的力量。[3]基層黨組織執(zhí)行力的構(gòu)成要素的質(zhì)量高低直接影響著執(zhí)行力的強弱。

而根據(jù)整個基層黨組織的執(zhí)行過程，基層黨組織執(zhí)行力的力量是在執(zhí)行主體的領(lǐng)導下進行的，在執(zhí)行環(huán)境中充分調(diào)動各項執(zhí)行資源，制定行之有效的執(zhí)行策略，在執(zhí)行制度的保障下與執(zhí)行客體相互作用。正是在執(zhí)行的過程中這幾方面相互協(xié)調(diào)、作用而生成了基層黨組織的執(zhí)行力，而執(zhí)行力強弱的最主要標志就是執(zhí)行效果的好壞。

同時，基層黨組織執(zhí)行力是具體與抽象的統(tǒng)一?；鶎狱h組織執(zhí)行力的產(chǎn)生包括制定策略、選擇工具、協(xié)調(diào)組織和資源、執(zhí)行計劃、進行控制等一系列環(huán)節(jié)，而這個過程正是其具體性的體現(xiàn)；基層黨組織執(zhí)行力是一種包涵各個要素于一體的合力，這種合力的屬性體現(xiàn)著執(zhí)行力的抽象性。

（二）基層黨組織執(zhí)行力的影響因素

基層黨組織執(zhí)行力的構(gòu)成要素質(zhì)量的高低，直接影響著其執(zhí)行力的強弱。從內(nèi)外因的角度進行分析，筆者認為影響基層黨組織執(zhí)行力強弱的內(nèi)因主要包括執(zhí)行主體的因素、執(zhí)行客體的因素、整個執(zhí)行的流程和執(zhí)行的績效；影響基層黨組織執(zhí)行力的外因主要包括執(zhí)行的策略因素、執(zhí)行制度因素、執(zhí)行資源和執(zhí)行環(huán)境的因素。

在基層黨組織執(zhí)行力構(gòu)成的諸多要素中，執(zhí)行主體是各構(gòu)成要素中最能動的因素，占據(jù)主導性的地位，直接影響著執(zhí)行力的優(yōu)劣和強弱，其他一切要素都要在主體的指引下才能發(fā)揮作用?；鶎狱h組織的執(zhí)行主體既包括執(zhí)行者個人，也包括整個執(zhí)行組織。執(zhí)行主體的素質(zhì)、執(zhí)行主體的利益、執(zhí)行主體的理念等都是衡量基層黨組織執(zhí)行力的重要指標。

基層黨組織的執(zhí)行客體是指基層黨組織在執(zhí)行各項方針政策時所作用的對象，不僅包含著作用對象的情感、意愿、心理和習慣，也包含著作用對象的素質(zhì)、行為和能力等多種因素?；鶎狱h組織的執(zhí)行過程是執(zhí)行主體與執(zhí)行客體之間的相互作用過程，在這一過程中，客體的行為要受到主體的制約和規(guī)范，利益關(guān)系也要重新進行調(diào)整。

基層黨組織的執(zhí)行流程是執(zhí)行的具體操作過程和實現(xiàn)方式，執(zhí)行的流程是執(zhí)行力實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，組織執(zhí)行結(jié)構(gòu)設(shè)計和基層黨組織溝通與信息傳播程度都是衡量執(zhí)行力的指標。

執(zhí)行績效是衡量執(zhí)行效果好壞的最直接指標，反映著基層黨組織執(zhí)行力的強弱。要把執(zhí)行績效貫穿整個執(zhí)行投入和產(chǎn)出的過程中，對整個執(zhí)行過程進行監(jiān)管，把執(zhí)行績效與執(zhí)行效率、效果和效益統(tǒng)一起來，作為衡量基層黨組織執(zhí)行力水平的重要標準。

基層黨組織執(zhí)行策略是一個關(guān)于應(yīng)該怎樣做的問題，是整個組織的戰(zhàn)略決策，對基層黨組織的工作起著向?qū)宰饔?，指引著組織執(zhí)行各項任務(wù)的方向。美國學者利文斯頓說：“問題的挖掘和確認比問題的解決更為重要，對一個決策者來說，用一個完整和優(yōu)雅的方案，去解決一個錯誤的問題，對其機構(gòu)產(chǎn)生的不良影響比用較不完整的方案去解決一個正確的問題大的多”。[4]執(zhí)行主體只有充分領(lǐng)會上級方針政策的精神實質(zhì)，才能結(jié)合實際情況，制定出更精確的具體實施方案作為政策執(zhí)行活動的依據(jù)，才能更好的執(zhí)行。

基層黨組織的執(zhí)行制度是由組織內(nèi)各個架構(gòu)及運作制度、溝通決策機制、執(zhí)行資源配置、執(zhí)行監(jiān)控機制、績效獎懲評價機制等共同組成的。同時，在各個制從而使各個執(zhí)行部門職責清晰，使各種執(zhí)行要件得以暢通無阻的傳遞信息，從而提高基層黨組織的執(zhí)行力。[5]

基層黨組織的執(zhí)行資源主要指，執(zhí)行主體在執(zhí)行各項方針政策的過程中所需要的物質(zhì)、經(jīng)費、信息、權(quán)威資源等在內(nèi)的各種資源。充足的執(zhí)行資源是確保能夠充分、有效執(zhí)行的前提和必不可少的條件。

基層黨組織的執(zhí)行環(huán)境是獨立于基層黨組織的執(zhí)行政策的外部條件，直接或間接影響、作用于基層黨組織執(zhí)行主體和執(zhí)行主體活動的過程、方式、結(jié)果的外部要素的總和。主要是指其所處的外部政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境和社會環(huán)境。

二、基層黨組織執(zhí)行力評價指標體系構(gòu)建

對基層黨組織執(zhí)行力進行評價，不僅有利于科學的評估基層黨組織及其成員對政策目標的完成情況，同時對促進基層黨組織的績效考核以及獎懲機制的發(fā)展有著不可替代的作用，從而彰顯出基層黨組織工作的科學性和權(quán)威性。

（一）基層黨組織執(zhí)行力評價指標體系的構(gòu)建原則

一是科學性原則。指標體系設(shè)計要在科學發(fā)展觀的指導下，與廣大人民群眾的根本利益要求相一致，同時確保指標體系既能與政策目標相一致，也有自身規(guī)范性，使各級指標相互協(xié)調(diào)與配合；二是全面性原則。指標體系應(yīng)包括所有能反映基層黨組織執(zhí)行力的重要指標，從而能夠多層次、系統(tǒng)完整地反映基層黨組織執(zhí)行力的數(shù)量、質(zhì)量和規(guī)模水平；三是系統(tǒng)性原則。指標體系是由多個評價指標要素共同構(gòu)成的一個系統(tǒng)，因此要考慮執(zhí)行力系統(tǒng)的每個影響因素以及其重要程度；四是獨立性原則。在同一指標體系內(nèi)，各指標和指標體系的關(guān)系是部分與整體的關(guān)系，因此應(yīng)保持各個部分的相對獨立性，避免出現(xiàn)交叉和類似的情況；五是可操作性原則。各個具體指標的設(shè)計都要實事求是、從實際出發(fā)，針對地方的實際情況，同時指標的設(shè)置要合理，評價指標數(shù)量不是越多越好，要盡可能簡潔，避免因指標體系太復(fù)雜增加評價工作的統(tǒng)計和計算工作量；六是動態(tài)性原則。指標體系的設(shè)計要有前瞻性，政策的執(zhí)行是一個長期的過程，要求指標體系不僅能評估當前的基層黨組織執(zhí)行力的狀況，還能根據(jù)社會的發(fā)展不斷對自我進行改進和更新；七是可測性原則。可測性原則要求盡可能的對指標體系的內(nèi)容直接觀察和測量，因此指標的設(shè)計要將其進行逐級分解，應(yīng)盡量保留定量指標，對于一些專家打分也難以確定的指標應(yīng)舍棄；八是真實有效原則。只有研究的信息資料真實有效，評價的結(jié)果才能更準確，從而真正反映出基層黨組織執(zhí)行力的現(xiàn)狀。

（二）基層黨組織執(zhí)行力評價指標體系的構(gòu)建

對基層黨組織執(zhí)行力的評價實際上是對基層黨組織執(zhí)行力所受影響的程度進行評價。本文根據(jù)影響基層黨組織執(zhí)行力強弱的內(nèi)外因素建立基層黨組織執(zhí)行力的評價指標，結(jié)合我國基層黨組織的實際情況和前文對執(zhí)行力影響要素的分析，在充分考慮各個影響因素的重要程度下，確定影響基層黨組織執(zhí)行力的評價維度以及評價指標。

基層黨組織執(zhí)行力的評價指標是基層黨組織評價的依據(jù)，對評價指標的選取要充分考慮評價指標與基層黨組織執(zhí)行了的相關(guān)程度，篩選掉信息少、不重要的指標。由于目前還基本沒有對基層黨組織執(zhí)行力進行評估的文獻資料，本人主要參照了國內(nèi)外地方政府執(zhí)行力評估指標[6][7]、政策執(zhí)行力評估指標[8]和績效評估指標[9]的選取和設(shè)計，并遵循上文所列的指標選取原則，從影響基層黨組織執(zhí)行力的要素出發(fā)，構(gòu)建了一套評價基層黨組織執(zhí)行力的指標體系，為日后建立具體的基層黨組織執(zhí)行力評價體系提供參考的依據(jù)。

在前文分析的基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建的基層黨組織執(zhí)行力評價指標體系包括1個目標層A，6個準則層B，18個次準則層C和47個評價指標D共4個層次。（具體實施時也可根據(jù)各地基層黨組織具體情況再進行細分。）目標層A是基層黨組織執(zhí)行力，它是我們評價研究的最終目的。目標層由準則層B構(gòu)成，包括執(zhí)行主體B1、執(zhí)行客體B2、執(zhí)行流程B3、執(zhí)行資源B4、執(zhí)行環(huán)境B5和執(zhí)行績效B6這6個方面。其中執(zhí)行主體B1包括次準則層內(nèi)的主體共識度C1、方案制定力C2、執(zhí)行人員素質(zhì)C3；執(zhí)行客體 B2包括目標群體共識 C4和目標群體素質(zhì)C5；執(zhí)行流程B3包括規(guī)范化程度C6和協(xié)調(diào)程度C7；執(zhí)行資源B4包括人力資源 C8、物質(zhì)資源C9、信息資源C10、權(quán)威資源C11、權(quán)力資源 C12這五個方面；執(zhí)行環(huán)境B5包括政治環(huán)境C13、經(jīng)濟環(huán)境C14、文化環(huán)境C15、社會環(huán)境C16這四個方面；而執(zhí)行績效B6則包括滿意度C17和執(zhí)行效度C18。為了更準確的對基層黨組織執(zhí)行力進行評價，將次準則層進一步細分，明確評價體系的指標，指標層D共有47個，是基層黨組織執(zhí)行力進行評價的直接對象。主體共識度C1包括政策理解力D1、政策認同力D2、政策轉(zhuǎn)化力D3；方案制定力 C2包括方案科學性D4、方案完整度D5、方案靈活性D6；執(zhí)行人員素質(zhì)C3包括執(zhí)行態(tài)度D7、業(yè)務(wù)能力D8、創(chuàng)新能力D9、知識結(jié)構(gòu)D10；目標群體共識 C4包括政策理解力D11、政策支持度D12、政策參與度D13；目標群體素質(zhì)C5包括生活習慣D14、行為規(guī)范D15、文化程度D16；規(guī)范化程度C6包括組織職位設(shè)置合理度D17、權(quán)責平衡度D18、層級結(jié)構(gòu)合理度D19；協(xié)調(diào)程度C7包括組織內(nèi)協(xié)調(diào)D20和組織間協(xié)調(diào)D21；人力資源C8包括人員數(shù)量D22和人員質(zhì)量D23；物質(zhì)資源C9包括本地財政收入占本地GDP比重D24、執(zhí)行經(jīng)費的保障度D25；信息資源C10包括信息獲取及時度D26、信息技術(shù)使用度D27、信息質(zhì)量真實度D28；權(quán)威資源C11包括基層黨組織公信力D29、基層黨組織形象度D30、法律法規(guī)支持度D31；權(quán)力資源C12包括權(quán)力大小與執(zhí)行力成正比D32；政治環(huán)境C13包括制度完備度D33、制度效度D34；經(jīng)濟環(huán)境C14包括GDP總量D35、GDP增長率D36；文化環(huán)境C15包括執(zhí)行文化引導力D37、執(zhí)行文化約束力D38和執(zhí)行文化激勵力D39；社會環(huán)境C16包括科技發(fā)展水平D40、教育發(fā)展狀況D41、人口規(guī)模D42；滿意度C17包括上級對執(zhí)行力的滿意度D43、群眾對執(zhí)行力的滿意度D44；執(zhí)行效度C18包括政策執(zhí)行速度D45、政策措施有效度D46、政策執(zhí)行效益度D47。

基層黨組織執(zhí)行力評價指標體系是由一系列相互聯(lián)系、相互作用的基層黨組織執(zhí)行力的評價指標構(gòu)成的集合體。這個集合體要能夠描述和反映基層黨組織在各個時期內(nèi)執(zhí)行力的發(fā)展狀況。在評價基層黨組織執(zhí)行力的過程中，還有一些需要注意的問題。

三、基層黨組織執(zhí)行力評價過程中的注意事項

基層黨組織執(zhí)行力的評價是一個包含各個環(huán)節(jié)的復(fù)雜過程，因此在具體的執(zhí)行過程中應(yīng)注意以下幾點：（1）在評價的過程中應(yīng)充分認識到溝通的重要性把“溝通問題”放在首位。評價過程是由諸多環(huán)節(jié)構(gòu)成的，我們不僅要保證每一個環(huán)節(jié)的準確性還要處理好上一個環(huán)節(jié)與下一個環(huán)節(jié)的銜接問題。保障評價主客體之間信息的流暢，形成雙向互動的流暢，在確保評價客體和評價對象收到準確的信息，同時評價主體能及時收到其反饋的信息，從而保證溝通的暢通。通過這種雙向互動，不僅能實施好評價計劃，同時能提升基層黨組織執(zhí)行力。具體來說，這種溝通既包括基層黨組織內(nèi)部人員的溝通，消除內(nèi)部人員的顧慮，加強他們對執(zhí)行力進行評價的了解和認識，激發(fā)他們的工作熱情、責任感和緊迫感，從而贏得公眾的認可和支持；也包括基層黨組織與大眾的交流，運用宣傳、調(diào)研等方式，使公眾了解評價指標，并根據(jù)公眾的愿望與訴求，調(diào)整各項指標，使指標更具有科學性。（2）應(yīng)合理應(yīng)用評價結(jié)果。對基層黨組織執(zhí)行力進行評價，不僅僅是為了量化基層黨組織的執(zhí)行力，更重要的是通過評價結(jié)果進行改進，提升基層黨組織的執(zhí)行力。只有更有效的應(yīng)用評價結(jié)果，才能彰顯其評價的價值。根據(jù)評價結(jié)果，建立相應(yīng)的評價結(jié)果反饋機制，與其他措施共同形成“制度合力”，對評價結(jié)果采取管理措施，控制評價結(jié)果的有效實施，從而更進一步推動基層黨組織執(zhí)行力的評價。（3）確保執(zhí)行評價體系的制度保障。我國現(xiàn)行的政府評估多根據(jù)“紅頭文件”進行，而“紅頭文件”的變動性阻礙了基層黨組織管理的提高?；鶎狱h組織執(zhí)行力的評價體系缺乏明確的制度、法律保障和完善的評價機制。傳統(tǒng)的官僚行政管理模式顯示，評價的主動權(quán)掌握在領(lǐng)導和上級的手中，評價過程也因此存在很大的隨意性。雖然目前國家一直倡導讓權(quán)力在陽光下運行，但公開的大多數(shù)政務(wù)信息都不是關(guān)鍵的信息，公眾也因此無法正確評價基層黨組織的執(zhí)行力。因此，要解決這種制度阻礙問題，必須在法律上給予強有力的支持。 [10]不僅要通過立法，明確規(guī)定基層黨組織執(zhí)行力評價在黨組織管理中的地位，還應(yīng)根據(jù)實際情況，規(guī)定執(zhí)行力評價的范圍和方法，從而保證執(zhí)行力評價的客觀真實性和公正有效性。

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[基金項目] 本文為2015年度河北經(jīng)貿(mào)大學碩士研究生創(chuàng)新計劃項目的研究成果?！?/p>