張 君 輝

(東北師范大學(xué) 高等教育研究所，吉林 長春 130024)

政府與高校新型治理關(guān)系的國際經(jīng)驗(yàn)

——以日本國立大學(xué)法人化改革為例

張 君 輝

(東北師范大學(xué) 高等教育研究所，吉林 長春 130024)

當(dāng)前我國高等教育綜合改革正進(jìn)入實(shí)質(zhì)推進(jìn)期，政府旨在通過簡政放權(quán)來構(gòu)建高校與政府之間的新型治理關(guān)系，進(jìn)而擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)。2004年開始的日本國立大學(xué)法人化改革產(chǎn)生了很大影響，其系統(tǒng)化的頂層規(guī)劃和設(shè)計(jì)、政府對高校相對靈活的財(cái)務(wù)與人事管理方式、嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)督與評價(jià)機(jī)制以及強(qiáng)化高校內(nèi)部治理等經(jīng)驗(yàn)舉措，對我國當(dāng)前調(diào)整構(gòu)建政府與高校之間新型治理關(guān)系提供了有益借鑒。

教育綜合改革；簡政放權(quán)；治理關(guān)系；政府；高校

當(dāng)前我國正進(jìn)入高等教育綜合改革的實(shí)質(zhì)推進(jìn)期，旨在通過政府簡政放權(quán)，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，強(qiáng)調(diào)通過競爭與績效提高高等教育質(zhì)量。這一大的改革背景與日本國立大學(xué)法人化改革的背景相似。2004年日本實(shí)施的國立大學(xué)法人化改革就是以市場為導(dǎo)向，通過文部省下放權(quán)力，來提高高校辦學(xué)質(zhì)量與效益的教育改革。

一、日本國立大學(xué)法人化改革的動因

日本現(xiàn)有783所大學(xué)，其中國立大學(xué)僅為86所，約占所有大學(xué)比例的11%(2013年文部省數(shù)據(jù))，但是僅占11%的大學(xué)卻培養(yǎng)了日本近70%的博士研究生和幾乎所有的學(xué)術(shù)人員，并占據(jù)著政府大多數(shù)的資源[1]。因此，對國立大學(xué)進(jìn)行改革將對日本國內(nèi)大學(xué)的結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，甚至?xí)淖冋麄€(gè)日本高等教育體系。

(一)新公共管理主義的影響

新公共管理主義改革理念以效率為導(dǎo)向，關(guān)注高等教育的市場化導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放與問責(zé)，通過契約與私營化管理強(qiáng)調(diào)高等教育服務(wù)社會、服務(wù)學(xué)生的功能。新公共管理主義關(guān)于績效與競爭的目標(biāo)一直影響著全球高等教育領(lǐng)域。日本高等教育領(lǐng)域也受到新公共管理主義的影響。一直以來，日本的高等教育改革都追隨著西方幾個(gè)主要國家的教育模式，從明治時(shí)期追隨德國教育集權(quán)主義模式，到二戰(zhàn)時(shí)期追隨美國民主化治理模式，再到2004年以來法人化改革追隨新公共管理主義模式。從時(shí)間的滯后上看，國立大學(xué)法人化改革反映出日本政府對此次改革的被動與遲疑[2]。

(二)日本國內(nèi)各種矛盾的助推

日本國立大學(xué)法人化改革前，國內(nèi)社會存在著各種矛盾，比如日本社會不斷變化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與高校輸出不適應(yīng)市場需求的人才之間的矛盾，商界的大力發(fā)展與高技能人才缺乏之間的矛盾，高校入學(xué)人數(shù)減少情況下政府仍然堅(jiān)持生均撥款模式與高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)日趨緊張之間的矛盾，學(xué)生功利化學(xué)習(xí)動機(jī)與知識型社會理念的矛盾等等。因此，在國內(nèi)各種矛盾的重壓下，日本教育改革迫在眉睫。

綜上所述，肺癌患者的CA199、CA125、CA153及CEA指標(biāo)均有著明顯的升高現(xiàn)象，臨床上早期對肺癌患者的CA199、CA125、CA153及CEA等指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測，能夠幫助治療人員對患者疾病的發(fā)展程度進(jìn)行判斷，有著較高的臨床價(jià)值。

(三)日本國內(nèi)的政策導(dǎo)向

日本首相橋本龍?zhí)?997年開展的內(nèi)閣行政改革，主要圍繞政府轉(zhuǎn)變職能，中央下放權(quán)力而開展；1998年小淵惠三執(zhí)政，內(nèi)閣決定以每年10%的比例削減公務(wù)員人數(shù)，國立大學(xué)的教職員都是國家政府的公務(wù)員，這對國立大學(xué)必然產(chǎn)生深刻的影響；2001年，文部省開展的“日本邁向二十一世紀(jì)教育改革計(jì)劃”、“富山計(jì)劃”和“特色大學(xué)教育支撐計(jì)劃”[3]，都是政府為了提高高等教育質(zhì)量引入競爭機(jī)制，讓大學(xué)之間通過競爭贏得更多的資源。文部省的相關(guān)政策將國立大學(xué)導(dǎo)向以追求效率、提高自身競爭力為目標(biāo)的教育與科研活動，高等教育機(jī)構(gòu)在各種重壓下越來越多地參與到商業(yè)領(lǐng)域中通過一些盈利性活動來填補(bǔ)資金缺口。

在此背景下，2004年日本國立大學(xué)開始了以市場化為導(dǎo)向的全面教育改革，本次改革以效率、分權(quán)、績效為出發(fā)點(diǎn)，通過賦予國立大學(xué)獨(dú)立的法人地位，在引入頂層設(shè)計(jì)的前提下，給予大學(xué)更多的自主權(quán)，尤其是財(cái)政權(quán)和人事權(quán)，將學(xué)生與科學(xué)研究更多地看成是一種商品，高校之間通過提高效率、提升質(zhì)量來競爭資源，來培養(yǎng)更多技能化、適應(yīng)市場需求的人才，同時(shí)引入監(jiān)督與評價(jià)機(jī)制，對放權(quán)后的國立大學(xué)法人的各項(xiàng)改革效果與辦學(xué)過程進(jìn)行評價(jià)。

二、日本國立大學(xué)法人化改革的亮點(diǎn)

日本國立大學(xué)法人化改革始于2004年，以6年為1個(gè)周期，改革之所以影響巨大，很大程度上取決于系統(tǒng)化的頂層設(shè)計(jì)、放權(quán)后靈活的財(cái)務(wù)與人事管理方式、以校長為核心的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及放權(quán)后嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)督與評價(jià)機(jī)制。

(一)改革的頂層設(shè)計(jì)

日本文部科學(xué)省(MEXT)于2004年4月頒布了《國立大學(xué)法人化法》(NUCA)。法令賦予國立大學(xué)獨(dú)立的法人地位，通過簡政放權(quán)給予大學(xué)更大的自主管理權(quán)，并期望未來幾年，大學(xué)可以通過制訂戰(zhàn)略計(jì)劃來改善教育水平與研究層次。此次改革的一個(gè)重要特點(diǎn)就是文部省要求各國立高校設(shè)定各自的中期改革目標(biāo)與規(guī)劃，并將目標(biāo)與規(guī)劃提交評估委員會咨詢意見，最后由文部省審批。各高校首先需要擬定自己的目標(biāo)與規(guī)劃，然后提交評估委員會初審，初審后沒有達(dá)到委員會預(yù)期目標(biāo)的高校，在委員會的建議下重新修改中期目標(biāo)與規(guī)劃，直到評估委員會認(rèn)為符合《國立大學(xué)法人法》第30條第3款規(guī)定的“中期目標(biāo)應(yīng)包括提升教育與研究的質(zhì)量，改善與簡化運(yùn)行程序，改善財(cái)政狀況和實(shí)施自檢與評價(jià)”的要求，并具有操作的可行性，最后再提交文部省審批。

各國立高校的中期目標(biāo)與規(guī)劃都在文部省頂層規(guī)劃基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)，文部省會有一個(gè)核心的理念與要求。第一輪法人化改革過程中，各國立高校按照文部省的要求，于2003年9月前將各自的中期目標(biāo)與規(guī)劃提交給評估委員會咨詢意見，但是咨詢委員會認(rèn)為他們的改革措施太中規(guī)中矩，太過溫和，對各大學(xué)的規(guī)劃與目標(biāo)不滿意，于是當(dāng)時(shí)國立大學(xué)法人中的85個(gè)修改了他們的提案，37個(gè)設(shè)定了量化目標(biāo)，32個(gè)設(shè)定了目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間表(見表1)。最終，2004年評估委員會采納了他們的提案，并于2004年6月3日由文部省獲批[4]105-125。

表1　對中期規(guī)劃/中期目標(biāo)進(jìn)行量化的實(shí)例[4]105-125

日本國立大學(xué)法人化改革已進(jìn)行到了第二輪(2010年—2016年)，文部省2014年3月發(fā)布了新的國立大學(xué)改革第三輪規(guī)劃(2016年—2022年)，這段時(shí)期的規(guī)劃旨在通過改革使國立大學(xué)在保持特色與優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建改革框架，鼓勵(lì)自治，適應(yīng)社會，創(chuàng)造價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行與資源分配的最優(yōu)化(具體目標(biāo)與規(guī)劃的預(yù)期見圖1)[5]。從提前發(fā)布的規(guī)劃與目標(biāo)導(dǎo)向上可以看出，政府對國立高校第3輪改革進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃，讓各高校制定的規(guī)劃與目標(biāo)的核心理念與頂層目標(biāo)形成關(guān)聯(lián)與統(tǒng)一，各高校都圍繞頂層的核心理念以高效、快捷的方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

國立大學(xué)法人化改革的另一個(gè)主要特點(diǎn)就是取消統(tǒng)一的國立大學(xué)特殊賬戶，解除政府對國立大學(xué)基本運(yùn)營撥款的使用限制，以每年1%的比例降低總基本運(yùn)營撥款額，提高競爭性撥款份額，鼓勵(lì)大學(xué)通過與企業(yè)合作贏得更多的收入。

圖1國立大學(xué)第三輪改革期的目標(biāo)與規(guī)劃導(dǎo)向[5]

法人化改革前，國立大學(xué)的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)幾乎全部來自國家的國立大學(xué)特殊賬戶撥款。特殊賬戶的資金來源包括轉(zhuǎn)入的部分國家總收入(比如2003年國家收入的54%)和高校自己的各項(xiàng)收入(包括注冊費(fèi)、學(xué)費(fèi)、附屬醫(yī)院的收入等)。原則上，高校自己的各項(xiàng)收入都轉(zhuǎn)入國家的國立大學(xué)特殊賬戶，政府對每所國立大學(xué)的撥款份額根據(jù)教育情況與學(xué)生全工時(shí)計(jì)量公式法來計(jì)算，并考慮其自身的創(chuàng)收情況(政府對其創(chuàng)收的使用情況也有諸多限制)，對其進(jìn)行撥款，并且這種撥款資金必須?？顚Ｓ茫绻麚芸钤谀杲K仍有剩余，國立大學(xué)需將辦學(xué)撥款余額返還給日本政府。如果高校前一年返還了部分撥款，那么政府在下一年度就會減少對此高校的撥款額度。這種撥款模式實(shí)際上極大地鼓勵(lì)了國立大學(xué)用完、用盡年度所有預(yù)算資金，降低了辦學(xué)的資金使用效率，造成了資源配置的浪費(fèi)。

國立大學(xué)法人化改革后，政府取消了國立大學(xué)統(tǒng)一賬戶，國家的撥款模式改為總額撥款(整筆撥款)，基本運(yùn)營撥款由三部分組成，撥款的各部分額度根據(jù)國立大學(xué)法人評價(jià)委員會對國立大學(xué)的年度評價(jià)結(jié)果決定，政府的基本運(yùn)營撥款的使用不指定領(lǐng)域，大學(xué)可自行支配這筆資金的使用流向，同時(shí)不嚴(yán)格限制各自創(chuàng)收的使用情況，各大學(xué)可根據(jù)自己情況將資金用于支付教職員的薪酬等方面。與法人化改革前最大的不同就是，那些辦學(xué)出現(xiàn)財(cái)政赤字的大學(xué)，不再可能從政府那里獲得撥款來填補(bǔ)自身的財(cái)政赤字，而那些有財(cái)政盈余的大學(xué)可將此盈余留存于下學(xué)年使用。國立大學(xué)法人化財(cái)政管理改革的另一特點(diǎn)就是政府加大投入競爭性撥款份額，引入了績效基礎(chǔ)上的獎勵(lì)性撥款，希望各高校通過提高質(zhì)量獲得更多的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)(見表2)。從文部省公布的數(shù)據(jù)顯示，國家對國立大學(xué)法人的一般性辦學(xué)撥款從2006年757.3億人民幣降至2012年的696.8億人民幣，持續(xù)保持國家計(jì)劃撥款的下降，另外兩項(xiàng)撥款也持續(xù)降低，而在績效基礎(chǔ)上的獎勵(lì)性撥款從2010年的53.5億增至62.6億[6]，這些撥款的提高是政府對大學(xué)提高教育質(zhì)量、促進(jìn)科學(xué)研究的一種激勵(lì)手段。另外，政府持續(xù)的削減開支，以及政策導(dǎo)向上鼓勵(lì)大學(xué)與企業(yè)合作，也使大學(xué)越來越重視自我創(chuàng)收，2009年數(shù)據(jù)顯示，52所國立大學(xué)法人通過與企業(yè)合作所獲得的外部總撥款比2004年增加100.58%[6]，可見各國立大學(xué)為了應(yīng)對當(dāng)前自負(fù)盈虧的狀況，除了用提高質(zhì)量和開展應(yīng)對社會趨勢的研究外，通過與企業(yè)合作贏得撥款也是普遍趨勢。

表2　文部省對國立大學(xué)的撥款組成及概述[6]

針對日本國立大學(xué)法人化改革，Kaneko(2003)提出了一個(gè)大學(xué)——政府關(guān)系與財(cái)政自治程度關(guān)系的四象限模型，他認(rèn)為國立大學(xué)法人化開始時(shí)，大學(xué)為政府的國家機(jī)構(gòu)，政府完全控制大學(xué)財(cái)政，位于一象限，法人化開始后，日本國立大學(xué)與政府的關(guān)系可朝三個(gè)方向發(fā)展，也許它們?nèi)蕴幱谠瓉淼南笙?，沒有移動，也許迫于改革的政治壓力以及財(cái)政壓力，使國立大學(xué)轉(zhuǎn)向其他模式(圖2)[7]。不管未來的日本國立大學(xué)與政府的關(guān)系模式處于哪個(gè)象限，從外部關(guān)系上看，也許是集權(quán)化與私營化之間的某個(gè)結(jié)合點(diǎn)。

圖2　M.Kaneko分析的大學(xué)政府管控與財(cái)政自治的模式圖[7]

(三)人力資源管理權(quán)的下放

除了財(cái)政事務(wù)自主管理外，文部省下放給高校的另一個(gè)重要權(quán)力就是人事權(quán)?！秶⒋髮W(xué)法人法》頒布后最為顯著的變化就是要求國立大學(xué)所有的學(xué)術(shù)與行政人員由原來的國家公務(wù)員逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉钦I(lǐng)域的雇員。法人化改革前，所有國立大學(xué)的教職員都必須通過全國國家公務(wù)員考試，每所國立大學(xué)的各部處和院系的教職員數(shù)量、職位類型都由文部省管理，在沒有獲得文部省授權(quán)的情況下，各高校不能自行修改規(guī)定的教職工配額。在干部任免上，高級管理層人員都由文部省指定，通常從一所大學(xué)調(diào)入另一所大學(xué)，管理人員也可從其他政府部門調(diào)入國立大學(xué)。另外，幾乎所有國立大學(xué)教職員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)也由文部省制定。而國立大學(xué)法人化以后，大學(xué)的教職員不再是國家的公務(wù)員，申請者不需參加國家統(tǒng)一的公務(wù)員考試，國立大學(xué)可自行組織分地區(qū)的資格考試，那些通過資格考試的候選人可申請相關(guān)地區(qū)的國立大學(xué)職位。另外，大學(xué)還可雇傭具有相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)的專家。此外，取消大學(xué)與教職員之間的終身制聘用關(guān)系，教職員與大學(xué)簽訂定期聘用合同，學(xué)校可根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)狀況和教職員表現(xiàn)制定薪酬，根據(jù)自身需要為特定管理人員實(shí)行年薪制。

取消國立大學(xué)教職員的公務(wù)員地位，取消大學(xué)與教職員之間的終身制雇傭關(guān)系，使大學(xué)與教職員建立了更為靈活的雇傭關(guān)系，大學(xué)雇傭了更多的兼職教職員與相關(guān)領(lǐng)域的外部專家，使得大學(xué)能自由雇傭它所需要的人才，并通過年薪制吸引卓越的人才。同時(shí)，在當(dāng)前財(cái)政壓力大的情況下，國立大學(xué)經(jīng)過6年的人事改革，教職員薪酬支出額竟然還減少了8.1億人民幣，這大大緩解了國立大學(xué)財(cái)政吃緊的巨大壓力，人力資源管理權(quán)的下放，增加了大學(xué)的人力資源活力，激發(fā)了教職員的工作主動性，同時(shí)也使得國立大學(xué)的治理日益專業(yè)化與企業(yè)化，大學(xué)更具競爭性與時(shí)效性。

(四)構(gòu)建以校長為核心的內(nèi)部治理體系

文部省在下放給國立高校人事自主權(quán)與財(cái)政資源管理權(quán)的同時(shí)，建議國立大學(xué)重構(gòu)內(nèi)部治理體系，在體制機(jī)制上使大學(xué)運(yùn)行更為順暢，使校長治理更為科學(xué)，因此文部省建議國立高校建立幫助校長決策的3個(gè)主要議事機(jī)構(gòu)：(1)董事會；(2)行政委員會；(3)教育與研究委員會。校董事會為國立大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)；行政委員會為行政事務(wù)的咨詢管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審議重要行政事務(wù)；教育與研究委員會為學(xué)術(shù)事務(wù)的咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審議重要的教學(xué)與科研事務(wù)(圖3)[4]105-125。這些新型的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)保障了學(xué)校決策的科學(xué)性與實(shí)用性。為了提高決策效率，法律還規(guī)定行政委員會與董事會中還需包含多名外部成員，如商界經(jīng)理、政府的會計(jì)師、律師和前內(nèi)閣成員等。外部成員一般具備專業(yè)化的管理經(jīng)驗(yàn)，能提供多樣的管理手段，這樣更有助于提高管理的效率。

圖3　國立大學(xué)以校長為核心的內(nèi)部治理體系[4]105-125

根據(jù)2005年的統(tǒng)計(jì)顯示，國立大學(xué)基本上都重組了大學(xué)的內(nèi)部治理體系，縮減了龐大的各級各類委員會數(shù)量，例如，北海道大學(xué)砍掉了近一半的委員會數(shù)量，創(chuàng)建了校長領(lǐng)導(dǎo)下的5個(gè)管理機(jī)構(gòu)，包括規(guī)劃與監(jiān)督機(jī)構(gòu)和研究戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)等相關(guān)管理機(jī)構(gòu)；御茶水女子大學(xué)幾乎清理了所有的60個(gè)委員會，新創(chuàng)建了11個(gè)管理機(jī)構(gòu)[4]105-125。另外，在所有國立大學(xué)的403名高級管理人員中，有80位成員來自商界[8]，比如廣島大學(xué)行政委員會中就包含了8位外部成員(包括日本中國日報(bào)總裁W.Imanaka，日本中國電力株式會社前社長S.Takasu等)，其中兩所大學(xué)還聘請了外國專家加入到校董會中。2005年Yokoyama做的一項(xiàng)調(diào)查顯示，大多數(shù)管理層的外部成員(60.1%)認(rèn)為他們的觀點(diǎn)在最后的決策中得到了充分的反映[9]。各高校從決策層開始的結(jié)構(gòu)改革，縮減了決策層的規(guī)模，引入了大量的外部管理專家，從管理方式與管理思維上優(yōu)化了內(nèi)部決策隊(duì)伍，以便使以校長為核心的管理團(tuán)隊(duì)能高效快捷地實(shí)現(xiàn)源自頂層的規(guī)劃目標(biāo)。

(五)放權(quán)后的保障與監(jiān)控機(jī)制

日本政府在下放給國立大學(xué)財(cái)政與人事等方面權(quán)力的同時(shí)，對放權(quán)后各國立大學(xué)的改革與運(yùn)行情況建立監(jiān)督與檢查機(jī)制，這一機(jī)制主要體現(xiàn)在文部省對國立大學(xué)以六年為周期的質(zhì)量評估上，評估其法人化改革過程中對各自設(shè)置的中期目標(biāo)與規(guī)劃的完成情況，這個(gè)評估機(jī)制保障政府對權(quán)力的放而不散，放而不松，政府像一只無形的手，間接地調(diào)控著與大學(xué)之間權(quán)力的張與弛。

對國立大學(xué)法人化中期改革實(shí)現(xiàn)情況的評估主要由文部省內(nèi)設(shè)立的國立大學(xué)法人評估委員會(National University Corporation Evaluation Committee，簡稱NUCEC)來負(fù)責(zé)，國立大學(xué)法人評估委員會只評價(jià)大學(xué)的治理情況、財(cái)務(wù)狀況等除教育與研究外的事項(xiàng)，評估基于各國立大學(xué)上報(bào)的自評報(bào)告。為了尊重大學(xué)的教學(xué)與科研本質(zhì)，對于教育與科研行為，國立大學(xué)評估委員會委托全國學(xué)位與大學(xué)評估機(jī)構(gòu)(National Institution for Academic Degrees and University Evaluation，簡稱NIAD-UE)從專業(yè)的視角進(jìn)行評估(見圖4)。

圖4　國立大學(xué)法人化改革中期評價(jià)任務(wù)承擔(dān)機(jī)構(gòu)[10]

全國學(xué)位與大學(xué)評估機(jī)構(gòu)是一個(gè)第三方的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對國立大學(xué)的教育與研究行為進(jìn)行評估，評估有明確的目標(biāo)、嚴(yán)格的程序、清晰的評估組織框架，以此來保障評估程序與結(jié)果的公平、公正、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)。該機(jī)構(gòu)的評估目標(biāo)就是衡量大學(xué)是否提高了自身的教育與研究水平，是否促進(jìn)了學(xué)校的發(fā)展，是否實(shí)現(xiàn)了對利益相關(guān)者的責(zé)任。在此目標(biāo)的基礎(chǔ)上，該機(jī)構(gòu)創(chuàng)立了體系化的評估框架，包括機(jī)構(gòu)內(nèi)部教育與研究評估委員會的組織設(shè)立，由校長、專業(yè)學(xué)術(shù)人員以及專家構(gòu)成的評估團(tuán)隊(duì)的組建，專業(yè)化評估實(shí)施文件的制定(評估與績效報(bào)告的指導(dǎo)方針)，自評報(bào)告分析與實(shí)地考察的結(jié)合等共同完成整個(gè)國立大學(xué)法人化評估工作。第一輪評估時(shí)，全國學(xué)位與大學(xué)評估機(jī)構(gòu)要求各國立大學(xué)于2008年6月末前，在它制定的指導(dǎo)文件基礎(chǔ)上(評估與績效報(bào)告指導(dǎo)方針)提交各自的自評報(bào)告，2010年，全國學(xué)位與大學(xué)評估機(jī)構(gòu)將第一輪中期規(guī)劃與目標(biāo)的教育與研究評估結(jié)果遞交給國立大學(xué)法人評估委員會，2011年5月，國立大學(xué)法人評估委員會最終確定結(jié)果后公示于眾。通常情況下，國立大學(xué)法人評估委員會都會尊重評估機(jī)構(gòu)的評估結(jié)果，幾乎不做改變(如圖5)。

文部省引入這種評估機(jī)制極大地推動了各高校追隨各自目標(biāo)的行動步伐，有利于文部省對放權(quán)后高校辦學(xué)情況進(jìn)行監(jiān)督與管理；將各高校評估結(jié)果公示給公眾，能提高高校行政管理的透明性，提升高校的公共責(zé)任；根據(jù)評估結(jié)果對高校進(jìn)行的資源分配調(diào)整加速了高校之間的競爭，有利于提升質(zhì)量，提高效率。

三、啟　示

日本2004年開始的國立大學(xué)法人化改革是日本歷史上十分重要的一次高等教育領(lǐng)域的綜合改革，日本政府與高校的治理關(guān)系從原來的直接管控逐漸變?yōu)殚g接干預(yù)，從行政指令轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鞅O(jiān)督，簡政放權(quán)的一系列措施使國家對高等教育領(lǐng)域的干預(yù)明顯減少。日本政府從前期的國家頂層設(shè)計(jì)到定期的第三方評估，再到基于評估結(jié)果的績效財(cái)政撥款，都體現(xiàn)了政府對改革從“頭”到“尾”的頂層設(shè)計(jì)與實(shí)施規(guī)劃，體現(xiàn)了政府對教育改革設(shè)計(jì)的前瞻性與預(yù)見性，階段性與連續(xù)性，連貫性與反饋性。從國立高校層面看，國立高校從各自中期改革目標(biāo)的設(shè)定到內(nèi)部治理體系的變化，再到爭取外部企業(yè)撥款，都體現(xiàn)了高校對國家意志的遵從與實(shí)施過程的自主，體現(xiàn)了國立高校改革的一致性與多樣性，探索性與靈活性，差異性與競爭性。從日本國立大學(xué)法人化改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，我們可以看到高等教育綜合改革要獲得預(yù)期結(jié)果，需要政府與高校明晰各自的職責(zé)，分工明確的同時(shí)也要體現(xiàn)目標(biāo)的統(tǒng)一。

圖5國立大學(xué)法人中期評估程序[11]

我國政府在推進(jìn)教育綜合改革過程中，需要著力做好以下三方面的工作：

(一)政府要做好頂層設(shè)計(jì)，體現(xiàn)國家意志

政府要簡政放權(quán)，激發(fā)高校自身活力的同時(shí)，更要做好總體的改革規(guī)劃與目標(biāo)導(dǎo)向。政府要使高校領(lǐng)會國家意志層面的改革預(yù)期，保證改革不偏離方向，實(shí)施過程不偏離預(yù)定軌道，不蒙蔽改革的未來前景，不回避改革的未來風(fēng)險(xiǎn)。政府要在充分尊重教育規(guī)律的基礎(chǔ)上，開展宏觀層面的改革規(guī)劃與目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)，并對各高校自身的改革方案實(shí)施審批，對高校實(shí)施間接改革干預(yù)，保證改革的統(tǒng)一性。

(二)政府要大力發(fā)展第三方評估機(jī)構(gòu)，引入監(jiān)督機(jī)制

政府在做好頂層規(guī)劃的同時(shí)，要大力發(fā)展第三方中介評估機(jī)構(gòu)，對放權(quán)后高校的具體行為實(shí)施監(jiān)督。政府權(quán)力下放后，不是對高校放任不管，也不代表高校可以我行我素，在保障高校自主權(quán)的前提下，將對高校實(shí)施定期的評估與檢測，對高校實(shí)施過程管理與結(jié)果評價(jià)，并建立起評估結(jié)果定期公開機(jī)制，讓公眾與第三方機(jī)構(gòu)共同監(jiān)督高校的辦學(xué)行為，保證改革的透明性。

(三)政府要引入激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)競爭與市場化

在做好前期設(shè)計(jì)與過程評價(jià)的同時(shí)，政府要對高校的改革結(jié)果實(shí)施績效激勵(lì)機(jī)制，將第三方機(jī)構(gòu)的評價(jià)結(jié)果與政府對高校的資源分配有效地結(jié)合起來，根據(jù)評估結(jié)果的好壞決定對大學(xué)撥款的增減，鼓勵(lì)高校為了競爭政府資源，以市場化為導(dǎo)向?qū)嵤┺k學(xué)行為，減少專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在辦學(xué)中的比例，政府通過對高校實(shí)施績效基礎(chǔ)上的激勵(lì)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對高校的間接干預(yù)，保證改革的市場性。

與此同時(shí)，高校要進(jìn)行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，加強(qiáng)自我治理。高校不僅要改革具體行為，還需要對自身的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善，從體制機(jī)制上保證改革的具體實(shí)施與內(nèi)部約束，構(gòu)建更為專業(yè)的管理隊(duì)伍，創(chuàng)建行政權(quán)力不干涉學(xué)術(shù)權(quán)力的內(nèi)部治理體系，在保障學(xué)術(shù)自由的同時(shí)，體現(xiàn)科學(xué)決策與民主決策，體現(xiàn)改革的自治性。高校還要吸引外部資金的投入，增強(qiáng)自身競爭力。高校要提高辦學(xué)實(shí)力，增強(qiáng)自身的競爭力，需要不斷加強(qiáng)與企業(yè)的合作，通過產(chǎn)品研發(fā)、申請專利等適應(yīng)市場化的科研合作，從政府以外獲得更多的辦學(xué)資金，在有了充足的基金基礎(chǔ)上，高校才能更好地辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，贏得國家與社會的認(rèn)可，體現(xiàn)改革的競爭性。

日本國立大學(xué)法人化改革還啟示我們，改革雖然是大體趨勢，但要符合國情、教情和校情。日本國立大學(xué)法人化改革部分借鑒了西方新公共管理主義的理念，又體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)的教育現(xiàn)狀，從國立大學(xué)之間不同的改革措施與步驟看，改革也需要符合高校自身的特征與定位，需要考慮高校不同的辦學(xué)背景。我國當(dāng)前以市場化為導(dǎo)向的教育綜合改革，強(qiáng)調(diào)競爭與效率，這是全球化背景下的改革趨勢，但是改革要考慮具體條件與背景，當(dāng)前的教育綜合改革需要與現(xiàn)行的中國高等教育法制框架相一致，與國情、教情和校情相符合，與當(dāng)前改革條件相結(jié)合，在大的改革趨勢背景下，加入中國特色的治理思路，在高校自己改革探索中根據(jù)自身教育定位、教育特色與教育現(xiàn)狀調(diào)整自己的改革框架，這樣更有利于改革的具體推進(jìn)與實(shí)施。

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The Construction of New Governance Relationship Between Government and Higher Education Institution and International Experience——Case Study of the Corporation Reform of Japanese National Universities

ZHANG Jun-hui

(Higher Education Institute，Northeast Normal University，Changchun 130024，China)

The current higher education reform in China is entering the substantive advanced stage，the government aims to construct new governance relationship between universities and government through decentralization，and then expand the autonomy of higher education institution. The Corporation Reform of Japanese National Universities，which begins in 2004，has great significance，its systemic top planning and design，relatively flexible financial and personnel governance pattern on higher education institution，strict supervision and evaluation mechanism，strengthened internal governance measures offers useful lessons to adjust the new relationship between government and universities.

Comprehensive Reform of Education；Decentralization；Governance Relationship；Government；Higher Education Institution

2014-08-28

張君輝(1971-)，男，遼寧遼中縣人，東北師范大學(xué)副校長，高等教育研究所所長。

G64

A

1001-6201(2015)01-0028-07

[責(zé)任編輯：何宏儉]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.01.006