葉大鳳

（廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧 530004）

目前我國大量的科技決策仍是行政權力主導、政府和科技專家專斷的“精英決策”模式，這種情況在民族地區(qū)表現(xiàn)尤甚，不符合公共決策向制度化、民主化和法制化發(fā)展的趨勢要求。公民參與到科技決策過程有助于改進傳統(tǒng)以行政權力主導、主要由政府和科技專家專斷的科技決策模式的局限，提高科技管理部門的決策理性，進而提升民族地區(qū)決策的民主和科學化水平。民族地區(qū)是我國少數(shù)民族人口聚居的地方，它有著不同于其它地區(qū)的文化背景和民風民俗，在科技決策過程中，如何考慮當?shù)氐臍v史文化背景和風俗習慣，消解民族地區(qū)公民參與科技決策的制約因素,急需進行進一步的理論與實踐的探索。

一、民族地區(qū)公民參與科技決策的制約因素

民族地區(qū)的公民在國家政治生活中發(fā)揮著很大的作用，國家也出臺保護民族地區(qū)公民政治權利的決策，公民的政治權益得到了有力的保障。在民族地區(qū)政治生活中，公民發(fā)揮著越來越大的作用，影響著政府公共政策的制定，公民的權益得到了基本的保障。但是，制約地區(qū)公民參與科技決策的障礙因素仍然沒有得到解決，這些因素嚴重制約了民族地區(qū)科技決策的民主化和科學化發(fā)展。這些制約因素主要表現(xiàn)在以下幾對矛盾中：

（一）傳統(tǒng)的民族政治文化與現(xiàn)代民主意識的分離

在民族地區(qū)的長期發(fā)展歷程中，民族傳統(tǒng)習俗、宗教信仰、生活習慣和各種事務的規(guī)則會積淀下來，形成一定的民族政治文化。民族地區(qū)的許多少數(shù)民族大都世代居住在山地丘陵中，這樣的生活環(huán)境對其影響深遠，與外界的思想政治交流相對較少，直至現(xiàn)在很多地方仍然保留著其獨特的政治和民族文化，即按照本民族世代形成的制度和習慣處理經(jīng)濟、社會和文化生活中的各種事務。

在這種觀念的影響下，公民往往缺少現(xiàn)代民主意識，權利主體和參政的意識不強，不習慣通過現(xiàn)有的政治法律途徑或方法來解決問題，而更傾向于傳統(tǒng)習俗和傳統(tǒng)方式或非制度化渠道。再加上科技決策本身要求較高的科學素養(yǎng)，這更加劇了公民對政治精英、科技專家高度依賴的盲目心理，不愿或不能主動參與科技決策，在關系自身利益的科技決策上習慣被動接受政府、科技專家所做的決策。[1]而民族地區(qū)的一些政府官員“政府本位”觀念沒有得到根本轉變，權力意識過于濃厚，錯誤地理解科技決策的成本與效率關系，不重視公民在決策過程中應有的參與權利，忽視了公民真正的利益表達和利益需求，從而導致科技政策缺乏真正的公共精神，也抑制了民族地區(qū)政治民主化和科學化的提升。

（二）公民參與意識提高與科學素養(yǎng)不足的反差

現(xiàn)今許多科技技術變得越加復雜,“它在給人類帶來巨大福祉的同時，也潛藏著對人類社會的各種威脅，成為現(xiàn)代社會風險的重要根源。”[2]對正在迅速發(fā)展的民族地區(qū)而言，科技風險日益嚴重，亟需通過科技決策對其進行有效的社會風險控制。而在科技決策中，國家和科技部門能爭取到民族地區(qū)公眾的理解和支持，才能減低科技所帶來的風險。這就需要公民具備一定的科學素養(yǎng)，在此基礎上才能進行理性的思考。然而，民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，教育水平相對落后，公眾的科技素養(yǎng)普遍不高，公眾參與能力難以適應科技政策的的專業(yè)性和技術性的高要求，公眾的參與要求與科學素養(yǎng)不足的沖突越來越顯現(xiàn)。同時，由于我國科技決策長期以來都由專家和精英統(tǒng)治，進一步加深了對科技風險控制的難度。民族地區(qū)相對落后的教育水平，使相當部分公眾相關知識儲備和科技涵養(yǎng)的缺乏，難以真正參與到科技決策之中，客觀上也制約了公民參與科技決策的能力與效果。

（三）公民參與制度不健全與公民無序參與激增的沖突

我國的科技法律法規(guī)雖然有一些關于公民參與的相關規(guī)定，但這些規(guī)定主要是作為政府在進行科技決策時鼓勵公民積極參與的方式，關于科技決策公民參與方面的法律法規(guī)仍不完善，制度不健全，缺乏良好的實施辦法和可操作性，決策者在進行科技決策時是否引入公民參與、公民以何種角色參與、公民參與科技決策的程序及程度如何等等問題都取決于決策者的偏好，公民參與科技決策的隨意性和隨機性較大。[3]許多地方的重大科技決策涉及公共利益，因此公眾通過聽證等形式直接或間接參與到科技決策中。但是，因為法律法規(guī)和相關監(jiān)督機制的不健全，很多決策實際由政府部門決定，公民參與只是形式，在決策過程中普通公民的參與被漠視，只講究公民參與的“裝飾性”，而忽視了公民參與的實質(zhì)性功能，公民意見未能得到真實表達。同時,由于民族地區(qū)公眾文化水平普遍偏低，加上政府缺乏引導，缺乏多樣性的制度化參與渠道和方式，缺少監(jiān)督和咨詢的渠道，還常常受到外界環(huán)境的阻礙，導致即使部分公民對科技決策有意見和建議，都不知如何表達。由于現(xiàn)行的公民政治參與制度化渠道極為有限，缺少制度化的差異性參與模式，公民通過游行示威、靜坐等非制度性的方式參與有時是無奈的選擇。

（四）公眾信息來源多元化與政府信息公開渠道相對狹窄之間的沖突

由于民族地區(qū)物質(zhì)生活水平的提高而帶來的教育普及，使得大部分地區(qū)公民具備了參與科技決策的相關知識和能力。公民參與熱情與日俱增，責任意識逐漸增強，主體觀念更加明確，對權利行使越發(fā)重視，進而要求積極參與到社會管理中。

在公民參與科技決策的過程中，公民應有充分的知情權，政府應向公眾提供充足的科技信息，暢通信息渠道，服務民眾。公民及時和正確掌握科技信息，很大程度上也影響著參與的效果。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，民族地區(qū)公民有了更快速和便利途徑來取得有關科技決策的信息。公民可以通過報紙雜志、廣播電視、政府公告等傳統(tǒng)媒體，也可以借助微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)新媒體，更加方便迅速地了解到科技信息。但是，與此同時，政府信息公開渠道相對狹窄，科技決策中政府與公民地位不對等，往往會造成信息的不對稱，政府提供給公民的信息較少，公眾接觸到的多是政府宣傳的科技信息，而對科技風險卻很少提及，以至于公民難以及時準確地了解科技信息，導致科技決策參與難以開展或流于形式，從而消弱了科技決策的科學性與民主性。其中原因除了民族地區(qū)地域的特殊性外，政府及有關部門決策信息的宣傳不到位和信息渠道的相對封閉也是導致信息無法暢通的原因。

長期由專家和精英統(tǒng)治的科技決策領域，應充分重視公眾對科學技術和科技風險的態(tài)度，讓公民在可能的范圍內(nèi)參與到科技決策過程中，共同來衡量和應對科學與技術所帶來的風險。否則，肯定難以得到公眾對科技政策的理解和支持，將進一步加深對科技風險控制的難度，難以應對科學和技術發(fā)展給社會帶來的風險和危機。

（五）經(jīng)濟教育發(fā)展水平相對較低與公民參與科技決策成本過高的矛盾

民族地區(qū)經(jīng)濟的不發(fā)達和教育的滯后都嚴重制約著公民參與到科技決策的程度與形式。我國的大部分民族地區(qū)多位于我國西部地區(qū)，地理位置相對偏遠，自然條件艱苦，這些先天的自然地理條件影響了民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況，特殊的自然環(huán)境給民族地區(qū)帶來經(jīng)濟上的困境和生存環(huán)境的封閉。民族地區(qū)由于經(jīng)濟條件不足，很多學校的基礎教育設施不夠齊全，師資力量仍很薄弱，教學水平落后，農(nóng)村地區(qū)的學校大部分都沒有與科技相關的教育。而且，很多地方交通不便、信息傳遞不暢，公民參與科技決策的時間和經(jīng)濟成本都較高，許多聽證會無法及時參與，難以真正行使參與的權利。

二、破解民族地區(qū)公民參與科技決策制約因素的基本策略和措施

隨著我國民主與科學的發(fā)展，要求民族地區(qū)及時改變傳統(tǒng)政府、科技專家和公民的關系，從文化、法制、參與機制和方式等方面采取策略和措施，破解民族地區(qū)公民參與科技決策的制約因素，促進政府和專家為主的精英決策模式向公眾參與型科技決策模式轉變。

（一）轉變科技決策主體觀念，提高民族地區(qū)公民主體意識

科技決策過程應具備開放性特征，考慮所有各方的觀點和利益。首先，應加快政府從管理型到服務型政策的轉變，強化現(xiàn)代民主行政觀念。政府部門相關管理人員有權利更有義務去制定科學、合理、利民的科技政策。政府管理部門在科技決策中扮演起引導者的角色，積極邀請公民參與科技決策，引導公民積極參與科技決策，使公民也成為決策參與主體，參與到科技決策提出、方案選擇到?jīng)Q策執(zhí)行、決策評估與監(jiān)控等過程中。其次,應促進民族和宗教信仰文化與政治參與文化相融合,形成良好的參與型的政治文化，在民族地區(qū)應逐漸形成一種大眾參與的決策氛圍，提高民族地區(qū)的公民主體意識。第三，專家扮演的角色是幫助公民理解復雜的公共政策問題。在科技決策中，要注意防止陷入將專家參與簡單等同于科學決策或民主決策的誤區(qū)。第四，支持和引導非政府組織的發(fā)展，充分發(fā)揮其作為公民參與載體的作用。非政府組織在相關利益群體的部分利益綜合方面有著獨特的優(yōu)勢和作用，政府應加大對其政策支持力度，降低非政府組織的準入門檻，將有助于推動科技決策更為民主和科學。

（二）加強政府的引導作用，推進民族地區(qū)民主法制建設

民主的科技體制是以民主法制的保障為前提的。在國家推行民主法制建設的過程中，保障少數(shù)民族政治參與的相關法律得到不斷完善和發(fā)展?！拔覈F(xiàn)有的《憲法》、《民族區(qū)域自治法》、《選舉法》等，都對少數(shù)民族的政治參與給予了充分的保護，少數(shù)民族參與國家地方行政管理和社會管理的權利被納入了法律保護的框架之內(nèi)?！盵4]但是公民參與科技決策方面的法律法規(guī)尚不健全，民主法制建設滯后。

加快民族地區(qū)民主法制建設速度需要國家、當?shù)卣凸竦墓餐ΑＲ皇且龑Ч衽ζ瞥麡O的傳統(tǒng)觀念，加強相關法律法規(guī)的學習，增強法制的觀念。二是建立健全相關法律法規(guī)，對公民參與科技決策的范圍和途徑等進行細分，為公民參與科技決策提供制度化支持。公民的參與權需要有制度來落實，以一套較為完善的法律體系將公民參與科技決策納入到法制化軌道中來，可以有效地防止和減少公民參與科技決策失效的現(xiàn)象。[5]保障科技決策內(nèi)容的合法性，科技決策必須是以社會大眾的利益為價值取向的，科技項目的確立要征求廣泛大眾，特別是利益相關群眾的意見，要經(jīng)過科技、環(huán)保等相關部門的審批，這樣在價值和事實上才能得到公民的支持和認同。三是加大對科技決策的監(jiān)督，提高科技決策的合法性。擁有完善的監(jiān)督機制是使科技政策具有較高合法性水平的重要保障，是公民有效地參與決策過程，保證公民參與權利的基本條件。政府和科技專家作為科技決策的主體，擁有公共權力，在決策的過程中擁有自由裁量權，政府權力很容易膨脹。公民參與能較為全面監(jiān)督公共權力的運用，有效限制易于膨脹的公共權力，進而保障科技決策的法制化。為了實現(xiàn)科技決策更加規(guī)范化、透明化，拓寬公民的監(jiān)督和咨詢渠道，最大限度地擴大公民對決策的知情權和監(jiān)督權是關鍵。

（三）建立科技決策的公民協(xié)商制度，改善政府與公眾的關系

決策過程中，因參與主體思想情感、價值標準都有所差別，沖突的存在在所避免。為此，應嘗試建立科技決策的公民協(xié)商制度，合理解決參與過程中的沖突。即政府為公共性為導向，根據(jù)有關法律規(guī)定的會議制度，對科技決策過程中的沖突，通過村民會議、居民會議以及企事業(yè)單位的職工代表大會等形式，與民族地區(qū)公民進行科技決策協(xié)商,以“說服”的方式解決科技沖突。這樣才能為參與提供機會與創(chuàng)設平臺，傾聽公民的心聲，進行有效溝通交流，及時回應公民參與科技政策訴求，引導公民有序參與科技決策，幫助公民參與各方清晰表達利益訴求和意見，改善政府與公眾的關系，促進理性決策，降低科技決策的風險。

（四）培育公民科學素養(yǎng)，提高公民參與科技決策的能力

要使民族地區(qū)公民真正處于到科技決策中，需要民族地區(qū)民眾具有較扎實的科學知識儲備和較高的科學素養(yǎng)，才能切實提高民族地區(qū)公民參與科技決策的能力。因此，首先，國家應加大政策和經(jīng)濟等方面支持力度，出臺對民族地區(qū)經(jīng)濟扶持的相關政策，優(yōu)先解決部分地區(qū)貧困情況。民族地區(qū)要聯(lián)系當?shù)貙嶋H，應充分利用本地區(qū)的優(yōu)勢，以市場為導向，自主創(chuàng)新，擇優(yōu)布局，加快產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，大力發(fā)展具有民族特色與優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，加快民族地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展。其次，加大教育投資力度，培育和提高民族地區(qū)公民的科學素養(yǎng)。為此，“要大力普及基礎教育，提高少數(shù)民族公眾的文化素質(zhì)和政治素質(zhì)”，提高民主意識，加快思想的轉變，使其具備參與政策活動所需的文化知識和理性思維，才能了解和熟悉科技決策過程，進而通過參與決策保護和實現(xiàn)自身的合法權益。[5]由于科技本身具有復雜性和非大眾性，尤其要加強對少數(shù)民族地區(qū)公眾進行相關科學技術教育，加強科技知識的傳播、教育和培訓，促進信息溝通，才能平衡教育與科學技術兩者之間的關系，提高公民的科學素養(yǎng)，使公民了解科技，進而形成巨大的參與力量。

（五）完善民族地區(qū)公民參與科技決策機制

參與機制是民眾真正參與到科技決策的制定過程，實現(xiàn)公眾與政府、科技專家互動的載體。在科技決策的過程中，要根據(jù)民族地區(qū)的具體實際情況，建立政治參與機制，努力創(chuàng)造公民參與的平等環(huán)境，實現(xiàn)友好的對話。

首先，應實現(xiàn)科技決策程序的公開。要使科技決策嚴格按照法定的程序和步驟進行，尤其是公民參與科技決策的環(huán)節(jié)，要充分考慮公民的意見建議，不能僅是作形式，要讓公民真正參與到科技決策過程中來。重大科技決策，不僅要征求專家的意見，更要征求廣泛大眾，特別是利益相關群眾的意見，要使科技決策嚴格按照法定的程序和步驟進行，這樣在價值和事實上才能得到公民的支持和認同。在科技政策的制定程序中還要緊抓監(jiān)督落實力度。公民的監(jiān)督是保障科技決策民主化的有效方法。因為傳統(tǒng)上意義上的科技決策是由政府和專家一起決定，科技專家在決策過程缺乏應有的獨立性，這會影響到?jīng)Q策結果的客觀性。

其次，須完善社會聽證制度。參加聽證會是公民參與科技決策的一種重要途徑和方式。在聽證的過程中，通過聽取各利益群體的心聲，一些矛盾會暴露出來。公民就存在的問題提出一些解決方案，幫助科技決策的順利制定。然而，民族地區(qū)的聽證會制度發(fā)展還不完善，主要表現(xiàn)為聽證會召開較為隨意、規(guī)定關于簡單，缺乏明確的操作方法等。當前，聽證制度的完善應側重以下兩個方面一是選擇合適的聽證會代表。要綜合考慮各階層的比例、參與者的素質(zhì)和代表性，以公開和可預測的規(guī)則排除聽證過程中的暗箱操作，將聽證會塑造成一個利益對峙的舞臺。二是要保證科技決策聽證過程的公開與透明。在聽證過程中，相關機構要有效貫徹行政公開的原則，并通過一定的方式向社會公布。允許公民旁聽，讓新聞媒體通過電視、報紙、網(wǎng)絡和其它媒介做宣傳報道。

再次，建立政府與公民雙向溝通的信息公開機制。[6]民族地區(qū)的公民手中掌握著科技專家們未必了解的信息，如當?shù)氐娘L俗習慣、禁忌等，這些信息對科技決策至關重要，公民參與將使得科技決策的信息來源和智力支持變得更加充分。但是由于民族地區(qū)公眾科學素養(yǎng)的缺乏，要提高公眾對科技決策的信任度，用易于公眾理解的用語來表述科技信息是關鍵。科技知識大都使用專業(yè)化程度很高的術語來表達，除了專業(yè)人員，普通民眾很難理解這對他們來說過于抽象化的知識，更無法認同科技決策，這就要求政策制定者和政策宣傳者促進科技信息的“通俗化”，把隱晦難懂的科技信息用公眾能夠理解和掌握的言語告知民眾。同時，要加強決策信息的透明度。公民參與是以掌握有效、全面、正確的科技信息和知識為基礎的。沒有公開透明的信息，公民提出的意見和建議是沒有意義的。政府要將與科技決策相關的信息內(nèi)容及時、有效地傳遞給公民，可以通過政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會、報刊、電視的多種媒介公開信息，讓公民清楚全面地了解科技決策中自己的權利和義務。同時，還要讓公民了解科技決策的程序和步驟，這樣公民可以根據(jù)自己的情況作出參與決策的時間安排，保證其有效性。當決策變化時要讓公民及時了解變化的情況和原因，以減少由此可能帶來的利益損失。[7]構建政府和公民雙方之間良好的互動機制，使公民在信息發(fā)布之后可以快速有效地作出回應，就決策議題與政府進行充分的溝通交流，公民表達意見，提出問題，政府為公民答疑解惑，把公民意見整理歸納以作決策參考。

（六）探索適宜民族地區(qū)特點的決策參與方式，拓寬公民參與科技決策的渠道

完善并拓寬民族地區(qū)公民參與科技決策的渠道，首先要進一步完善我國的人民代表大會制度和政治協(xié)商制度，落實黨和政府開設的來信來訪、領導接待日等政策，使其不流于形式，讓公民廣泛、直接地參與到科技決策中；其次，要拓展新式公民參與渠道。[8]近些年來，伴隨著網(wǎng)絡技術和信息技術發(fā)展而興起的新的公民參與形式，如網(wǎng)絡論壇、手機短信、微博、微信平臺等，政府應對其進行引導和完善，使之規(guī)范化運行，充分發(fā)揮它的優(yōu)勢，使其成為公民參與科技決策的有效工具；再次，對于具有不同特點的民族地區(qū)而言，政府應積極探索、開拓符合當?shù)貙嶋H情況的參與形式與渠道，例如家族會議制、關鍵公眾的接觸、公民調(diào)查等。其中，家族會議制是指合理有度地運用宗族會議商討本族的事務的時機，公民可以通過家族會議來表達對科技問題及政策的意見和看法、再由家族集中向地方政府反映族員的意見或政府直接咨詢家族會議的意見或者看法。[9]關鍵公眾的接觸是指科技決策主體選擇向一些關鍵的接觸者，例如民族地區(qū)的經(jīng)濟能人、宗教團體的領袖、宗族的族長或其他長期德高望重的人，進行政策咨詢，并與其進行磋商，聽取其意見。[10]公民調(diào)查是一項政府以問卷的形式向公民征詢對科技政策與服務的意見的參與技術。這些參與方式可為民族地區(qū)公眾提供更多表達意愿和訴求的機會，能極大地增強科技決策的科學性與民主性。隨著經(jīng)濟和科技的發(fā)展，應借助網(wǎng)絡技術進行公民調(diào)查，并使之逐漸成為民族地區(qū)科技決策民主化的一項制度安排。

總之，民族地區(qū)公民參與科技決策是社會主義民主政治和公共政策民主化與科學化的內(nèi)在要求，也是社會主義民主政治在民族地區(qū)的一種重要實現(xiàn)形式，有利于實現(xiàn)民主政治價值，將成為科技管理者不可避免的選擇。

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