張成功

（海南師范大學馬克思主義學院，海南 ?？?571158）

我國的“三農(nóng)”問題與城鎮(zhèn)化問題是兩個涉及領(lǐng)域非常廣，涵蓋學科極其豐富，利益關(guān)系錯綜復(fù)雜的大問題。對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制進行深入和重點研究，對于上述兩個大問題的解決具有“破其一點，盤活全局”的重要作用。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的發(fā)展現(xiàn)狀

學界普遍認為我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制始于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，并基本認為其發(fā)展主要包括三個階段，第一個階段是上世紀80年代至90年代末實行“15年不變”的政策的第一輪土地承包；第二個階段是上世紀90年代末開始的在第一輪基礎(chǔ)上再延長“30年不變”的政策的第二輪土地承包；以及自2008年至今的中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”的第三輪土地承包政策。

退出機制與進入機制相反，它是一種對組織的自由選擇權(quán)而導(dǎo)致的脫離組織單獨活動的行為，退出的緣由也不僅僅是被組織懲戒，更重要的是退出主體對組織的不信任。學術(shù)界對于退出機制的理解，主要有知名經(jīng)濟學家林毅夫的退出權(quán)及著名的發(fā)展經(jīng)濟學家阿爾伯特·赫希曼的退出機制。林毅夫用退出權(quán)來解釋我國1958—1961年的農(nóng)業(yè)大滑坡，指出最重要的原因是農(nóng)民被剝奪了退社的權(quán)利，既導(dǎo)致人力資源無法有效地流通，也使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏公正并存在低效率的現(xiàn)象。阿爾伯特·赫希曼在其1970年出版的《退出，呼聲與忠誠：對企業(yè)、組織和國家衰退的反應(yīng)》一書中指出，人們表達對于一個組織或企業(yè)不滿的方式主要是退出和呼聲，退出賦予組織成員自由選擇的權(quán)利，表示的是對組織或企業(yè)的決絕告別，而呼聲更傾向于對組織或企業(yè)的無奈抱怨。我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制不同于阿爾伯特·赫希曼與林毅夫的退出機制，它是指農(nóng)民通過出讓自身具有的土地承包經(jīng)營權(quán)，通過選擇新的生活方式（非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動）而告別舊有的以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動為生的生活方式的機制。當前我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制保證了農(nóng)村土地和農(nóng)民這兩種資源的充分自由流動。

我國當前土地承包經(jīng)營權(quán)退出方式主要包括主動退出與被動退出兩個方面。土地承包經(jīng)營權(quán)的主動退出概括起來可分為兩個方面，即自愿退出與制度性退出。自愿退出是指農(nóng)民由于年老體弱、外出務(wù)工等多種因素而將土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，具體說來就是農(nóng)民保留承包權(quán)而出讓經(jīng)營權(quán)。制度性退出主要是指農(nóng)民由于戶籍變動，而導(dǎo)致的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的退出。自2003年3月1日起施行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中明文指出，隨著承包方由農(nóng)村人變?yōu)槌鞘腥?，即由農(nóng)業(yè)（農(nóng)村）戶口變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)（城鎮(zhèn)）戶口，發(fā)包方（村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會）可收回承包的土地。而土地承包經(jīng)營權(quán)被動退出主要是指國家或地方行政主管部門以公共利益為名義來進行諸如社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)等對農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)的征收。土地承包經(jīng)營權(quán)的被動退出形式已成為我國失地農(nóng)民逐漸增多的最主要因素，此種方式不僅會造成高昂的社會成本與農(nóng)民機會成本，而且它已逐漸成為社會不穩(wěn)定因素繁殖的溫床。

我國當前較為成功的土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的實踐案例主要包括：浙江嘉興的“兩分兩換”模式、四川成都的“雙放棄”模式及廣東南海的土地股份合作制模式。浙江嘉興“兩分兩換”模式與成都“雙放棄”模式具有較強的相似性。“兩分兩換”模式的“兩分”是指將承包地與宅基地相分離，將搬遷與土地流轉(zhuǎn)相分離；“兩換”是指以承包地換股權(quán)、地租，以宅基地換住房、資本。成都的“雙放棄”模式是指農(nóng)民主動放棄土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)，行政部門則為農(nóng)民在城區(qū)內(nèi)提供集中住宿與等同于城鎮(zhèn)居民的社會保障。廣東南海的土地股份合作制模式是指當?shù)剞r(nóng)民集中土地建設(shè)、出租廠房，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股，并依據(jù)股份享受分紅的模式?？梢钥吹竭@三種較為突出的模式在本質(zhì)上都是為了農(nóng)民和土地資源得以流通，為了農(nóng)業(yè)得以進行規(guī)模產(chǎn)業(yè)化集約發(fā)展，為了農(nóng)民生活水平得以提高，為了城市化建設(shè)得以快速發(fā)展；但也應(yīng)當關(guān)注到部分地方行政主管部門通過運用行政權(quán)力進行推進，這樣是否真正符合農(nóng)民意愿、是否能夠最大限度保障農(nóng)民利益。

二、當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制存在的問題

由于我國農(nóng)村具有人口眾多、社會關(guān)系極其復(fù)雜、農(nóng)民文化水平低等諸多特點，因而我們在對于現(xiàn)存土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制進行研究的時候，更要注意與農(nóng)村實際情況相結(jié)合，切實做到實事求是、因地制宜地發(fā)現(xiàn)問題，只有這樣才能使土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)雙方共贏，既促進了規(guī)?；?jīng)營、城市化建設(shè)，更促進了農(nóng)民生活水平的提高。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的現(xiàn)存問題

首先，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的具體退出途徑較少，其中主要包括：承包人主動放棄承包權(quán)、承包人戶籍變動、承包人轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)、發(fā)包人在承包期內(nèi)依法收回承包地、行政部門依法征收或占用承包地等五種情況。從上述情況來看，我們可以看出強制性退出占我國現(xiàn)存的土地承包經(jīng)營權(quán)退出途徑有很大的比例，同時，由于當前的土地制度限制了土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍、使用途徑等問題，因而土地承包經(jīng)營權(quán)交易市場完全屬于買方市場，農(nóng)民的經(jīng)濟利益很難得到維護。

其次，對土地承包經(jīng)營權(quán)退出所進行的補償不合理，這種補償機制沒有體現(xiàn)土地的資本要素屬性。當前我國土地征收中，農(nóng)民能夠拿到的補償僅僅是依據(jù)土地前三年平均產(chǎn)值的十倍，而土地用途與性質(zhì)的轉(zhuǎn)變之后所引起的增值部分，農(nóng)民卻分享不到任何利益。同時，對于給予農(nóng)民的補償也缺乏一個系統(tǒng)的、行之有效的管理體系；失地農(nóng)民的后續(xù)生活也缺乏相應(yīng)的系統(tǒng)培訓(xùn)、指導(dǎo)體系。農(nóng)民往往是拿到大額補償后就會大肆揮霍，等到揮霍殆盡后再去找政府謀求生路。

第三，隨著國際形勢與國家政策的變化，特別是國家惠農(nóng)政策的出臺，引發(fā)了一定規(guī)模的“返鄉(xiāng)熱”，但是我國土地承包經(jīng)營權(quán)卻缺乏明確的土地產(chǎn)權(quán)界定，從而致使土地糾紛問題愈演愈烈。土地承包經(jīng)營權(quán)到底是30年？50年？70年？或更長？無人知曉。中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會中提出的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”的土地承包政策，“長久不變”的“長久”有必要從法律層面與實踐操作層面加以明確。

（二）農(nóng)民在退出土地承包經(jīng)營權(quán)后的生活缺乏保障

首先，農(nóng)民受傳統(tǒng)思想影響，認為土地仍然是其安身立命之本。雖然國家正在積極建設(shè)與完善農(nóng)民的社會保障制度與社會保障體系，但是，城鄉(xiāng)社會保障制度仍然存在巨大的差異，加之農(nóng)民在進城后面臨就業(yè)、住房、子女教育等諸多問題，因而絕大部分農(nóng)民仍然依賴于土地的保障功能，特別是隨著國家各項支農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺，農(nóng)民就更加不敢輕易放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，從而導(dǎo)致當前的土地流轉(zhuǎn)具有粗放性、隨意性、短暫性的特點。

其次，雖然隨著現(xiàn)代城市化建設(shè)的快速發(fā)展，農(nóng)民進城成為歷史不可抗拒的時代潮流。但是，由于退出土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民與最終的市民之間缺乏相應(yīng)的聯(lián)動機制，諸如戶籍制度、受教育程度、非農(nóng)就業(yè)能力、技術(shù)掌握程度等都是現(xiàn)實而緊迫的問題，只有將農(nóng)民“進入”城市的準備工作做到位，農(nóng)民才能夠心甘情愿的“走出”農(nóng)村。相比較而言，我們可以看到浙江嘉興“兩分兩換”模式與四川成都“雙放棄”模式就基本形成了聯(lián)動機制，做好了農(nóng)民“出”與“入”之間的銜接問題。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制不健全

我國農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)多為自發(fā)性流轉(zhuǎn)，具有規(guī)模小、效率低等特點。無法實現(xiàn)大規(guī)模、高效益流轉(zhuǎn)的主要原因是缺乏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制已及農(nóng)民的小農(nóng)經(jīng)濟思想與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)理念之間存在差異。

當前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展還處于起步階段，雖然在土地估價與地價監(jiān)管方面有一定基礎(chǔ)，但是總體來說我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場形式不容樂觀。由于諸如土地流轉(zhuǎn)的中介與咨詢機構(gòu)、公正與仲裁機構(gòu)缺乏規(guī)范的建設(shè)，加之法律法規(guī)不健全，行政職能部門缺乏有效的監(jiān)督或越權(quán)、缺位管理等因素，最終導(dǎo)致農(nóng)民急于流轉(zhuǎn)卻找不到合適買家，承包商無法得到心儀的土地，土地流轉(zhuǎn)方的既得利益難以得到保障，這不僅降低了土地的流轉(zhuǎn)速度，而且也會使財富白白流失。特別是在當前農(nóng)民經(jīng)濟不穩(wěn)定的情況下，二、三級土地流轉(zhuǎn)市場的缺乏，使農(nóng)村土地很難再次進入土地流轉(zhuǎn)市場，造成土地流轉(zhuǎn)不順暢，難以形成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的良性循環(huán)。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制不健全除了上述分析的外部因素以外，最主要的還是由于我國農(nóng)業(yè)具有細碎化的特點，也就是農(nóng)民仍然習慣于靠天耕作，小農(nóng)經(jīng)濟思想依然占主導(dǎo)地位，而沒有意識到小戶與小戶間只有通過集中土地流轉(zhuǎn)才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化與機械化。同時，小戶與大戶之間又由于生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、效益和理念之間的差異，導(dǎo)致土地的需求信息與供給信息之間難以有效對稱，這不僅影響了交易對象的尋找，而且會導(dǎo)致更高的交易與談判等費用，在增加了土地流轉(zhuǎn)成本的同時，也使供求雙方更難達成交易。

三、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的舉措

（一）通過土地確權(quán)保障農(nóng)民權(quán)益

當前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制面臨的首要任務(wù)就是明確農(nóng)民手中土地的權(quán)利，特別是在集體所有權(quán)淡化、法制不健全、基層民主不完善的農(nóng)村，如不加以明確，退出機制將難以發(fā)揮其作用。確權(quán)具體包含兩個方面，即確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與確保農(nóng)村土地能夠與城市用地同等進入流通市場。

本著公平、效率與穩(wěn)定的原則，國家行政主管部門一方面要重新對農(nóng)村土地進行普查，并將土地信息（土地名稱、面積大小、質(zhì)量等級、歷史用途等）進行網(wǎng)絡(luò)公示，無異議后進行登記頒證。此舉不僅使農(nóng)民自己對其所掌握的農(nóng)村土地及退出機制所涉及的補償有一個明晰的認識，而且為土地進入流通領(lǐng)域打下了基礎(chǔ)；另一方面則應(yīng)當加快農(nóng)村土地入市步伐，在保證我國耕地面積不再減少的原則下，農(nóng)村土地如與城市土地同等競價，不僅可使城市土地畸高的價格得到抑制，而且也能夠使農(nóng)民得到優(yōu)厚的補償。

（二）加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制建設(shè)

我國當前的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制缺乏系統(tǒng)的、連貫的、規(guī)范的退出程序。必須建立起一套規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)退出體系，這一體系至少應(yīng)當包括管理土地承包經(jīng)營權(quán)退出工作組織的建構(gòu)、退出方案的設(shè)計與擬定工作、退出方案的公示與發(fā)布工作、退出合同的擬定與簽訂工作、退出方案的實施與監(jiān)管工作等具有環(huán)節(jié)。依照規(guī)定的流程，明確各方的權(quán)利與職責，并嚴格按照相關(guān)程序、規(guī)定處理相關(guān)退出事宜，才能夠避免在退出過程中農(nóng)民的權(quán)益受到侵害、行政主管部門越權(quán)管理以及相關(guān)利益方推諉逃避責任等現(xiàn)象的產(chǎn)生，同時退出系統(tǒng)的系統(tǒng)化、透明化、法制化也更加有利于監(jiān)察部門及社會各界的監(jiān)督。

我們應(yīng)當全面、理性地理解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制中的補償機制。補償不僅僅是對退地農(nóng)民在資金上的給予，更重要的是要給予他們在未來生活中的保障。除了對退地農(nóng)民要進行一次性補償，同時對于超過勞動年齡的農(nóng)民，應(yīng)按城市最低生活保障線標準進行相應(yīng)的補償；對于勞動適齡人口，則按照從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的時間長短，以一定比例折算為城市工齡及一定數(shù)額的養(yǎng)老金計入城市養(yǎng)老保險體系；對沒有職業(yè)的農(nóng)民，則由政府通過義務(wù)培訓(xùn)，幫助他們實現(xiàn)就業(yè)；如果是農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，則給予一定的稅收優(yōu)惠政策。特別是對于退地農(nóng)民進行一次性補償?shù)男袨?，政府?yīng)當盡量限制，實屬例外的也應(yīng)當對農(nóng)民理財進行細致的安排、引導(dǎo)，盡量避免農(nóng)民在短時間內(nèi)將獲得的巨額補償揮霍殆盡。

（三）加快發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

毛澤東曾說過農(nóng)業(yè)的根本出路在于機械化，沒有農(nóng)業(yè)機械化就沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。隨著我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的實行和完善，我們應(yīng)當趁著小戶農(nóng)民逐步放棄傳統(tǒng)細碎化經(jīng)營模式、退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有利契機，全面推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、經(jīng)營集約化、耕作現(xiàn)代化，對種糧的承包方進行農(nóng)業(yè)與良種補貼政策，發(fā)展規(guī)?；?jīng)營，根據(jù)土地適種類型重點突出經(jīng)濟作物與特色農(nóng)產(chǎn)品，并擴大農(nóng)機具購置補貼范圍。

（四）給予退出農(nóng)村土地的農(nóng)民一定的緩沖周期

農(nóng)民作為城市化進程中的弱勢群體，我們應(yīng)當尊重他們退出農(nóng)村、進入城市生活的選擇，但是要考慮到他們能否真正的融入、習慣城市生活，能否成功轉(zhuǎn)業(yè)，或者說能否負擔得起城市生活的高額成本。如果他們在城市無法過上自己理想中的生活、轉(zhuǎn)業(yè)失敗或負擔不起城市生活費用，那么返鄉(xiāng)繼續(xù)務(wù)農(nóng)就成為了一個最主要的選擇。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制應(yīng)當給予農(nóng)民一定的時間緩沖周期，力求在“出”村“進”城與“出”城“返”村這個張力之間得到平衡。只有這樣，才能夠減輕農(nóng)民心理上的巨大壓力，使他們能夠踏踏實實進城。這不僅是維護社會穩(wěn)定的需要，更是我國尊重人權(quán)、保障人權(quán)的重要舉措。

（五）為退出農(nóng)村土地的農(nóng)民進城提供全面的社會保障

農(nóng)民參與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)退出機制后，必定要面臨如何進城生活的問題。對于農(nóng)民進城生活，政府幫扶的力度越系統(tǒng)、全面，農(nóng)民留在城市生活的可能性就越大，重新返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的可能性也就越小，社會安定團結(jié)的局面也就越容易得到維持。

1.要深化戶籍管理制度的改革

建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，盡快出臺方便農(nóng)村進城人員的過渡性戶口管理政策；同時，改革勞動力管理體制，通過運用社會主流輿論平臺大力宣傳城鄉(xiāng)勞動力地位與待遇平等、反對歧視農(nóng)村勞動力等觀念。

2.對退出土地農(nóng)民進行就業(yè)培訓(xùn)

開展層次鮮明、領(lǐng)域?qū)挿骸⑿问蕉鄻拥穆殬I(yè)教育與技能培訓(xùn)，引導(dǎo)其改變傳統(tǒng)的擇業(yè)觀，提高其就業(yè)競爭力與融入社會的能力。使他們能夠具有一技之長，能夠真正立足于城市的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)。同時，大力提倡退地農(nóng)民進行自主創(chuàng)業(yè)，國家應(yīng)當放寬公司建立與退地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)貸款的審批程序；大力發(fā)展中小、社區(qū)銀行；給予創(chuàng)業(yè)農(nóng)民如稅費減免、貸款貼息等必要的政策扶持；提供轉(zhuǎn)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)和服務(wù)；并加強政府在信息、項目等方面的引導(dǎo)作用，有條件的話創(chuàng)業(yè)方向應(yīng)盡量向服務(wù)業(yè)靠攏。

3.建立健全農(nóng)村退地農(nóng)民住房保障制度

國家應(yīng)當積極推動農(nóng)村退地農(nóng)民用宅基地換購城市住房的政策，同時進行大規(guī)模的退地農(nóng)民安置房、保障房建設(shè)。同時，對于廉租房與經(jīng)濟適用房，地方政府要出臺相應(yīng)的支農(nóng)惠農(nóng)政策，銀行也要對退地農(nóng)民貸款買房進行必要的減息優(yōu)惠。

4.本著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的原則，建立健全社會保障制度

并最終建立健全城鄉(xiāng)社會保障聯(lián)動機制。雖然越來越多的退地農(nóng)民開始進入城市生活，但他們卻并沒有享受到城市的社會保障體系。國家應(yīng)當盡快擴大社會保障覆蓋面，使進城的退地農(nóng)民能夠歸入城市居民社會保障體系之中，其中主要包括失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療和工傷保險，同時要給予其家庭成員同等受教育權(quán)利和最低生活保障。

“三農(nóng)問題”是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程與城市化建設(shè)過程中的最重要問題。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的日臻健全、完善，農(nóng)民的權(quán)益必將得到更加全面、系統(tǒng)的保護，雖然它還處于起步階段，但是雛形已基本建立，堅定的貫徹實施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制，不僅能夠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，并加速城市化建設(shè)進程，而且能夠抑制貧富差距的拉大，為我國十八屆三中全會后深化體制改革打下堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，并最終助力于中華民族的偉大復(fù)興。

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