竇祥銘

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030）

現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的土地所有權(quán)主體“虛位”或“虛置”、土地使用權(quán)不穩(wěn)、土地受益權(quán)受限、土地處置權(quán)殘缺等結(jié)構(gòu)性缺陷已成為影響中國(guó)農(nóng)村穩(wěn)定及發(fā)展的重要不利因素，這點(diǎn)學(xué)界已有共識(shí)。針對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的主要缺陷及因此產(chǎn)生的不利后果，學(xué)者們提出許多主張和見解，主要形成四種具有代表性的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方案：一是土地私有化；二是土地國(guó)有化；三是完善土地集體所有制；四是土地復(fù)合所有制。本文通過(guò)對(duì)以上四種改革主要方案的比較分析，試圖從中發(fā)現(xiàn)它們共通的思想精華，以此為基礎(chǔ)并借鑒馬克思在《資本論》一書中關(guān)于土地法律所有權(quán)與經(jīng)濟(jì)所有權(quán)既可分離、又可統(tǒng)一思想提出未來(lái)中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新模式的可選擇走向。

一、土地私有化方案

土地私有化方案就是在所有制上將農(nóng)村土地全部私有化，由農(nóng)民個(gè)體所有并自主經(jīng)營(yíng)，確保農(nóng)民土地使用權(quán)的穩(wěn)定性，并為農(nóng)民間進(jìn)行的土地自由買賣提供法律依據(jù)，通過(guò)形成土地市場(chǎng)建立土地轉(zhuǎn)讓機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)促進(jìn)土地轉(zhuǎn)讓和集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)。土地私有化方案在二十世紀(jì)八十年代末及近年來(lái)被大量提出，該主張以鐘偉、周其仁、蔡繼明、楊小凱、秦暉等學(xué)者為代表。主張實(shí)行土地私有化方案的依據(jù)是：（1）土地私有化使物有所屬，解決土地集體所有產(chǎn)生的主體“虛置”問(wèn)題，并且私有土地的產(chǎn)權(quán)比較清晰，具有自我保護(hù)的約束機(jī)制。（2）現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民短期行為的主要原因即在于土地產(chǎn)權(quán)的不明確，土地私有化一定程度上滿足了農(nóng)民占有土地的心理訴求，且因私有產(chǎn)權(quán)本身具有較強(qiáng)的利益激勵(lì)和較硬的財(cái)產(chǎn)約束，因而可以激發(fā)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，激勵(lì)農(nóng)民珍惜土地、增加對(duì)土地的長(zhǎng)期投入，并為農(nóng)村土地市場(chǎng)的建設(shè)奠定明晰的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。（3）土地流動(dòng)不足主要是因?yàn)槭褂谜邲]有所有權(quán)，土地私有化能促進(jìn)土地轉(zhuǎn)讓或自由買賣，并根據(jù)效益原則優(yōu)化配置土地資源，有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)濟(jì)。（4）土地私有化還便于農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，解決我國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。反對(duì)這種主張的學(xué)者則認(rèn)為，農(nóng)村土地私有化能使農(nóng)民與土地的關(guān)系達(dá)到最緊密的程度，恒產(chǎn)恒心，能較大程度地提高農(nóng)民生產(chǎn)的積極性自不待言，但如作深入分析即可發(fā)現(xiàn)，土地私有化方案太過(guò)理想主義，并不適宜我國(guó)國(guó)情。首先，我國(guó)是實(shí)行土地公有的社會(huì)主義國(guó)家，土地私有化將動(dòng)搖我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)即生產(chǎn)資料公有制，“存在操作上的諸多困難和政治因素障礙”，必然會(huì)面臨憲法的限制和意識(shí)形態(tài)的追問(wèn)，所承擔(dān)的政治風(fēng)險(xiǎn)極大。其次，如果將土地私有化，允許土地轉(zhuǎn)讓，勢(shì)必會(huì)誘發(fā)土地兼并，其結(jié)果不僅是造成農(nóng)村貧富差別拉大，而且是大量的無(wú)地農(nóng)民涌入城市，從而帶來(lái)如就業(yè)、居住、治安等方面一系列嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。再次，土地私有化一定能優(yōu)化配置資源、提高效率的觀點(diǎn)也缺乏充分的證據(jù)支撐。當(dāng)今第三世界國(guó)家多數(shù)實(shí)行土地私有制，但這沒有改變它們土地生產(chǎn)率低效的事實(shí)。并且，蘇聯(lián)解體后，俄羅斯實(shí)施了土地私有化改革，但時(shí)至今日，俄羅斯的改革也沒有達(dá)到提高效率的目的，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)依舊處于低迷的狀態(tài)，反而大大地削弱了其綜合國(guó)力。[1]最后，即便實(shí)行了土地私有制，如何公平、合理地分配土地也會(huì)成為棘手之事：是恢復(fù)土地改革后的土地占有格局還是按現(xiàn)實(shí)人口均分土地？前者肯定不符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，但后者則要面對(duì)農(nóng)村家庭人口不斷變動(dòng)，是否需要不斷重新分配的難題。[2]

二、土地國(guó)有化方案

所謂土地國(guó)有化方案，就是在所有制上將農(nóng)村土地全部變?yōu)閲?guó)有土地，在經(jīng)營(yíng)使用上以“國(guó)有永佃制”、“國(guó)有租賃制”、“國(guó)有股份制”等形式賦予農(nóng)民永久使用土地的權(quán)利，以此克服集體土地所有權(quán)主體“虛置”等問(wèn)題。該主張以楊經(jīng)綸、劉俊、周天勇、劉恒中、安希伋等為代表。主張實(shí)行土地國(guó)有化的理由和依據(jù)是：（1）作為“農(nóng)民集體”主要載體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地收益、處置等方面的權(quán)利受到國(guó)家的嚴(yán)格限制，集體所有權(quán)名不副實(shí)，實(shí)質(zhì)是不完全的國(guó)有制，因此實(shí)行土地國(guó)有化只不過(guò)是“正名”之舉。尤其是人民公社解體后，全國(guó)范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)已名存實(shí)亡，無(wú)力行使農(nóng)村土地所有權(quán)力，國(guó)家應(yīng)適時(shí)成為農(nóng)村土地的新主人，這不僅符合社會(huì)主義的本質(zhì)要求，還可以解決現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制下的所有權(quán)主體虛位、集體產(chǎn)權(quán)不清等缺陷。（2）土地國(guó)有化后，國(guó)家可以在較大范圍內(nèi)調(diào)整土地使用狀況，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地集中和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的目的。（3）由國(guó)家統(tǒng)一管理農(nóng)村土地，降低了因土地產(chǎn)生的集體與農(nóng)民之間的利益沖突，有利于土地管理的法律化和制度化，國(guó)家可以通過(guò)國(guó)土綜合整治從根本上解決土地資源的浪費(fèi)和破壞問(wèn)題。（4）當(dāng)前農(nóng)民、集體、國(guó)家三者間的關(guān)系在很多地區(qū)已演變?yōu)檗r(nóng)民和國(guó)家的直接關(guān)系，土地國(guó)有化方案有一定的群眾基礎(chǔ)，改革成本小、實(shí)施難度低。反對(duì)這種主張的學(xué)者則認(rèn)為，農(nóng)村土地國(guó)有化方案看似合乎邏輯，但實(shí)際操作困難，缺乏可行性。一、土地國(guó)有化的方式無(wú)非有有償收買和無(wú)償剝奪兩種。有償收買，依據(jù)當(dāng)前國(guó)情，國(guó)家無(wú)力承擔(dān)巨額的收買資金；無(wú)償剝奪，強(qiáng)行割斷農(nóng)民與土地的感情，必然會(huì)引起劇烈的社會(huì)動(dòng)蕩，政治風(fēng)險(xiǎn)很大。而且，土地國(guó)有化意味著絕對(duì)地租和級(jí)差地租I將由國(guó)家獨(dú)享，這在農(nóng)業(yè)比較利益有失優(yōu)化的條件下會(huì)削弱農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的積極性。二、我國(guó)已經(jīng)形成以農(nóng)民家庭為單位的利益分配格局和以農(nóng)村社區(qū)為單位的社會(huì)組織形態(tài)，土地一旦國(guó)有化后，國(guó)家直接面對(duì)眾多且分散的農(nóng)民將難以有效行使土地所有權(quán)，倘若國(guó)家監(jiān)管缺位，便會(huì)造成更大的損失，同時(shí)社區(qū)組織也會(huì)因土地所有權(quán)的剝離而難以存在和運(yùn)行。[3]三、土地國(guó)有化無(wú)法組織大量的土地租賃和具體的管理活動(dòng)，況且國(guó)家對(duì)土地資源配置的宏觀管理并不意味著土地國(guó)有化的必然性，由此通過(guò)土地國(guó)有化以加強(qiáng)國(guó)家對(duì)土地利用宏觀管理的方式并無(wú)特殊意義。四、土地國(guó)有化將再次違背國(guó)家與農(nóng)民之間結(jié)成的政治契約，違背國(guó)家將土地權(quán)利還給農(nóng)民的還權(quán)于民的基本設(shè)想，它試圖再一次違背農(nóng)民意愿，剝奪農(nóng)民個(gè)人的基本權(quán)利，從而喪失法律制度設(shè)計(jì)的倫理價(jià)值。[4]

三、完善土地集體所有制方案

完善土地集體所有制方案，就是維持農(nóng)村土地集體所有的現(xiàn)狀，明確集體土地所有權(quán)主體，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，強(qiáng)化土地使用權(quán)的物權(quán)屬性，建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，并以此為基礎(chǔ)形成農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模逐步擴(kuò)大的演進(jìn)機(jī)制。該方案是學(xué)界的主流觀點(diǎn)，主要理由是：（1）盡管土地集體所有制存在明顯的缺陷，但這種制度是我國(guó)在長(zhǎng)期曲折的實(shí)踐中摸索出來(lái)的，在我國(guó)農(nóng)村實(shí)行了50多年，已為廣大農(nóng)民接受并認(rèn)可，具有深厚的民意基礎(chǔ)。因此，完善土地集體所有制符合制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的“路徑變遷依賴”規(guī)律，成本低、收益大、阻力小、行動(dòng)便捷。（2）從意識(shí)形態(tài)上看，我國(guó)歷史性地選擇了社會(huì)主義道路，必然堅(jiān)持生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制。因此，在生產(chǎn)資料公有制的框架內(nèi)堅(jiān)持和完善土地集體所有制，符合我國(guó)的政治理念和政府所倡導(dǎo)的意識(shí)形態(tài)。（3）集體所有制并不等于產(chǎn)權(quán)不清，相反，土地集體所有作為一種所有制形式，它的內(nèi)涵和外延都是清晰的，這些問(wèn)題的出現(xiàn)并不是土地集體所有制本身造成的，而是因其制度不周所致，當(dāng)前亟需解決的是其實(shí)現(xiàn)形式及誰(shuí)對(duì)財(cái)產(chǎn)負(fù)責(zé)的問(wèn)題，而不是從根本上改變這一制度。（4）土地私有化和國(guó)有化方案均不可取，具有較大的風(fēng)險(xiǎn)，惟有在保持土地集體所有的前提下，通過(guò)建立土地法人制度和完善土地使用制度才能逐漸消除現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端。正是在路徑依賴慣性思維和求穩(wěn)心理的影響下，完善土地集體所有制成為學(xué)界探討最多的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革方案，成為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方案的主流。反對(duì)這種主張的學(xué)者則認(rèn)為，集體土地所有制因“先天不足”存在難以克服的缺陷，堅(jiān)持集體土地所有制弊大于利。第一，集體土地所有權(quán)是一種后天無(wú)績(jī)效的制度，我國(guó)法律在創(chuàng)建集體土地所有權(quán)之時(shí)，并未充分考慮到這種權(quán)利作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)尤其是作為一種物權(quán)所應(yīng)具有的法律要素，這種權(quán)利盡管在法律上被表述為完全物權(quán)，但實(shí)際卻在經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)為“有限的所有權(quán)”。因此，愈是維持和完善這種不合理的權(quán)利現(xiàn)狀，其社會(huì)效果便會(huì)愈差。[5]第二，就目前實(shí)際而言，集體經(jīng)濟(jì)組織已很難再構(gòu)建起有效的集體土地所有權(quán)權(quán)利體系，過(guò)于零亂的集體土地所有權(quán)單位，不僅難以滿足農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的需要，而且也無(wú)法實(shí)現(xiàn)法律所固有的公平、正義的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)。第三，國(guó)家不會(huì)將集體土地所有權(quán)內(nèi)容“做實(shí)”（明確土地所有權(quán)主體，強(qiáng)化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)），長(zhǎng)期以來(lái)形成的集體土地所有權(quán)其實(shí)質(zhì)是國(guó)家控制但由集體來(lái)承擔(dān)其控制結(jié)果的中國(guó)農(nóng)村一種特有的制度安排。換言之，就是在客觀上不能賦予集體土地所有權(quán)如其他一般財(cái)產(chǎn)權(quán)那樣完整的內(nèi)容和自由行使的權(quán)利。[6]

四、土地復(fù)合所有制方案

通過(guò)對(duì)土地單一公有制和單一私有制的比較研究，有學(xué)者提出了建立土地復(fù)合所有制的改革方案。土地復(fù)合所有制主要為國(guó)家與農(nóng)民復(fù)合所有制，即國(guó)家具有土地的終極所有權(quán)，國(guó)家通過(guò)賦予農(nóng)民對(duì)土地的永久使用權(quán)而使農(nóng)民具有土地的實(shí)際所有權(quán)或具體所有權(quán)，農(nóng)民依法享有土地財(cái)產(chǎn)所規(guī)定的排他性和使用、轉(zhuǎn)讓及繼承權(quán)等。有學(xué)者即認(rèn)為，單純的土地私有化、土地國(guó)有化、完善土地集體所有制的改革主張都因存在或此或彼的缺陷而難以達(dá)到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與運(yùn)行所要求的最優(yōu)目標(biāo)，其根源在于以上三種改革方案基本上都未能擺脫原有的所有制思維的歷史慣性，過(guò)分強(qiáng)調(diào)土地的單純歸屬，順著財(cái)產(chǎn)權(quán)主體絕對(duì)所有的思維去選擇和安排農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，未能考慮到財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的分離和分化，更沒有把農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度視為產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)去審視和思考，故難以走出現(xiàn)有的“怪圈”。從此角度看，隨著學(xué)者對(duì)土地復(fù)合所有制研究成果的日益增多，這在一定程度上也反映了學(xué)界對(duì)這一重大問(wèn)題研究層次的加深。反對(duì)土地復(fù)合所有制主張的學(xué)者認(rèn)為，這一方案盡管避開了敏感的意識(shí)形態(tài)問(wèn)題，但在立法技術(shù)上似乎存在很大的障礙，如果將其付諸實(shí)施，在操作上就必須將農(nóng)民對(duì)承包地現(xiàn)有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證換成所有權(quán)證，并同時(shí)要注明國(guó)家對(duì)土地?fù)碛凶罱K所有權(quán)，這樣必然會(huì)造成一物二主的現(xiàn)象，不僅有悖現(xiàn)代物權(quán)法的基本精神，也不符合人們長(zhǎng)期以來(lái)的產(chǎn)權(quán)觀念。[7]除此之外，還有所謂土地混合所有制主張，但這一主張目前只為不多學(xué)者所提倡，不具代表性。土地混合所有制主要為集體與農(nóng)民二元所有權(quán)制和國(guó)家、集體、農(nóng)民三元所有權(quán)制。其中，集體與農(nóng)民二元所有權(quán)制的主要思路在于：在農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，將以家庭為單位、按人口均分的承包地實(shí)現(xiàn)私有化，同時(shí)保留如既留機(jī)動(dòng)地、荒坡地、濕地、林地，田間道路等公共設(shè)施用地的集體所有制性質(zhì)，這樣即能保證土地的利用效率和經(jīng)營(yíng)效益，又能保障農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展。國(guó)家、集體、農(nóng)民三元所有權(quán)制的主要思路則是：建立國(guó)家、集體、農(nóng)民三級(jí)土地所有制，讓農(nóng)民對(duì)部分土地?fù)碛兴袡?quán)，明確農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化進(jìn)程，并按照公平、公正及客觀的原則對(duì)土地產(chǎn)權(quán)施加保護(hù)。而反對(duì)土地混合所有制主張的學(xué)者則認(rèn)為，盡管這一方案一定程度能兼顧集體、農(nóng)民二者或國(guó)家、集體、農(nóng)民三者之間的利益，但由于形成了多種產(chǎn)權(quán)主體，難以避免地會(huì)引起多方利益沖突，也不利于國(guó)家對(duì)土地的管理。

五、對(duì)以上四種改革主要方案的進(jìn)一步思考

以上四種農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革主要方案雖各執(zhí)一詞，但卻從不同方面反映了當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題或弊端，這在很大程度上加深并拓展了學(xué)界對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的研究。對(duì)于我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革走向，盡管學(xué)界觀點(diǎn)各不相同，但有一點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)是共通的，即間接或直接地淡化農(nóng)地集體所有制，給予農(nóng)戶更多的具有所有權(quán)特征的永佃權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)。據(jù)2008年9月中國(guó)改革研究院（海南海口）對(duì)國(guó)內(nèi)100位有影響的“三農(nóng)”專家的問(wèn)卷調(diào)查顯示，67%的專家認(rèn)為應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)民土地使用權(quán)，弱化農(nóng)村土地集體所有權(quán)；近60%的專家認(rèn)為應(yīng)將土地使用權(quán)永久賦予農(nóng)戶，使農(nóng)戶成為土地物權(quán)完整的、最終的擁有者，并可以繼承、抵押、轉(zhuǎn)讓及交易。永佃權(quán)古已有之，也被稱之為田面權(quán)。它的意思是指，農(nóng)民在租佃的土地上不僅擁有永久的耕種權(quán)，而且還可以轉(zhuǎn)租、繼承或者出售永佃權(quán)，可以說(shuō)具有了半私有的性質(zhì)；地主擁有的是土地的所有權(quán)，亦稱為田底權(quán)，自然更是可以轉(zhuǎn)讓的，然而即便田底權(quán)更換了主人，一般也不會(huì)影響到佃農(nóng)的永佃權(quán)。[8]慈鴻飛通過(guò)對(duì)民國(guó)江南永佃制的研究后認(rèn)為，永佃制“給予了佃農(nóng)永久的并能自由處理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，從而減輕了加在一般佃農(nóng)身上的佃期不確定的后顧之憂，加上較一般為輕的地租率，也使永佃農(nóng)所受的剝削相對(duì)較輕，這些都有利于農(nóng)村生產(chǎn)的穩(wěn)定和發(fā)展，增強(qiáng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力”。[9]有學(xué)者把永佃制的優(yōu)點(diǎn)概括以下幾點(diǎn)：一是能明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系；二是使農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)真正具有物權(quán)性，使土地使用權(quán)穩(wěn)定長(zhǎng)期化；三是能有效保護(hù)耕地和保障農(nóng)民合法權(quán)益；四是能使農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)更能有效清晰分解，提高土地資源的效率。[10]并且，現(xiàn)實(shí)中黨的土地政策的演變也能在某種意義上支持賦予農(nóng)戶土地永佃權(quán)的這一思路。土地承包期限從最初的1—3年，到后來(lái)的15年、30年，再到目前的長(zhǎng)久不變，“這種穩(wěn)定是一種‘永佃’關(guān)系，是一種作為所有者的集體不再有任何行使所有權(quán)手段的永佃制?！盵11]學(xué)界認(rèn)為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革必須在規(guī)范的基本原則內(nèi)進(jìn)行：一是土地產(chǎn)權(quán)必須是具體而明確的有效產(chǎn)權(quán)，為此必須要清晰地界定行為主體與土地財(cái)產(chǎn)之間的關(guān)系；二是土地產(chǎn)權(quán)必須是可預(yù)期的、可轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)；三是土地產(chǎn)權(quán)必須是規(guī)范性約束性產(chǎn)權(quán)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷；四是土地產(chǎn)權(quán)主體必須實(shí)現(xiàn)多元化安排，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用與優(yōu)化配置；五是土地產(chǎn)權(quán)制度改革作為一種生產(chǎn)關(guān)系的變革，必須立足于農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)際水平；六是土地產(chǎn)權(quán)制度改革必須有利于農(nóng)村不同產(chǎn)權(quán)主體的行為優(yōu)化，以此建立和健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的良性循環(huán)系統(tǒng)；七是土地產(chǎn)權(quán)制度改革必須處理好穩(wěn)定與創(chuàng)新、自愿與引導(dǎo)之間的辯證關(guān)系?；谝陨匣驹瓌t，就目前而言，筆者在理論上或?qū)W術(shù)層面傾向于土地復(fù)合所有制方案。權(quán)力是相對(duì)的，既無(wú)絕對(duì)之公有權(quán)，也無(wú)絕對(duì)之私有權(quán)。在充分思考并借鑒我國(guó)歷史上田底權(quán)與田面權(quán)相分離永佃制的主要經(jīng)驗(yàn)以及馬克思在《資本論》一書中關(guān)于土地法律所有權(quán)與經(jīng)濟(jì)所有權(quán)既可分離、又可統(tǒng)一思想的基礎(chǔ)之上，本著百家爭(zhēng)鳴之精神，筆者大膽提出：即不妨考慮到推行土地“國(guó)家終極所有，農(nóng)民永久使用”這樣一種國(guó)家與農(nóng)民二元產(chǎn)權(quán)作為未來(lái)中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新模式的可選擇走向。事實(shí)上，馬克思和恩格斯早在19世紀(jì)下半葉就一直主張，在無(wú)產(chǎn)階級(jí)業(yè)已取得政治統(tǒng)治的國(guó)家，土地完全所有權(quán)可以一分為二，即土地法律上的所有權(quán)（單純所有權(quán)）和土地經(jīng)濟(jì)上的所有權(quán)（長(zhǎng)久使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)），土地法律上的所有權(quán)屬于國(guó)家，土地經(jīng)濟(jì)上的所有權(quán)屬于交納地租的農(nóng)民或市民。這也是馬克思在其經(jīng)濟(jì)學(xué)著作中關(guān)于“兩權(quán)分離”理論內(nèi)涵的重要內(nèi)容之一。但以往研究多關(guān)注于第一重涵義的“兩權(quán)分離”即所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，對(duì)第二重涵義的“兩權(quán)分離”即法律所有權(quán)和經(jīng)濟(jì)所有權(quán)的分離則缺乏足夠的重視及細(xì)致入微的探討。土地“國(guó)家終極所有，農(nóng)民永久使用”的創(chuàng)新模式應(yīng)包括以下幾方面的內(nèi)容：（1）廢除土地集體所有制。（2）將土地法律所有權(quán)轉(zhuǎn)歸國(guó)家，包括土地終極占有權(quán)、收益分享權(quán)、最終處置權(quán)以及與此相關(guān)的政策指導(dǎo)權(quán)、宏觀管理權(quán)、協(xié)調(diào)監(jiān)督權(quán)等象征性產(chǎn)權(quán)權(quán)力；同時(shí)賦予農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，包括土地占有支配權(quán)、經(jīng)營(yíng)使用權(quán)、自主決策權(quán)、收益占有權(quán)、合理處置權(quán)、自由轉(zhuǎn)讓權(quán)、產(chǎn)權(quán)繼承權(quán)等實(shí)質(zhì)性產(chǎn)權(quán)權(quán)利。（3）以土地利用規(guī)劃和稅收等間接方式為主調(diào)控農(nóng)村土地的利用，并強(qiáng)化政府的管制作用，主要體現(xiàn)在政府對(duì)土地利用實(shí)施狀況的監(jiān)督和對(duì)違規(guī)者的懲處。（4）土地轉(zhuǎn)讓在符合國(guó)家土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上由用地者和農(nóng)民通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行交易。[12]這樣的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排相比其他改革方案具有顯著的優(yōu)越性。一方面，農(nóng)民以土地永久使用權(quán)的方式享有土地經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，這或可被看作是一種私有產(chǎn)權(quán)制度的適度運(yùn)用，能充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性；另一方面，國(guó)家享有土地法律所有權(quán)，具有最終的控制權(quán)和裁決權(quán)，這應(yīng)比單純的法律調(diào)控更具效力；并且，這一創(chuàng)新模式并不違背生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制的硬性要求，利益各方的權(quán)益也能得到很好的保障，具有很強(qiáng)的可操作性，基本不存在技術(shù)約束?？梢哉f(shuō)，這是一個(gè)興利除弊、利國(guó)利民的最佳農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

六、結(jié)束語(yǔ)

我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革理想的終極目標(biāo)是切實(shí)賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)，但在近期內(nèi)并不具備實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的條件。從理論上說(shuō)，一種有效率的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度必須是建立在明晰而完善的土地所有權(quán)制度的基礎(chǔ)之上，但基于我國(guó)的歷史、政治、經(jīng)濟(jì)等諸多因素的限制，農(nóng)村土地所有權(quán)主體將很難在短期內(nèi)成為明晰化的民事主體，這將是一個(gè)復(fù)雜且漫長(zhǎng)的過(guò)程，因?yàn)榉杀仨氁獧?quán)衡和比較明晰農(nóng)村土地所有權(quán)主體時(shí)所產(chǎn)生的成本與收益。目前，我國(guó)因?yàn)橹T多方面的原因，從民事主體的角度去清晰界定農(nóng)村土地所有權(quán)主體將會(huì)產(chǎn)生過(guò)高的成本。有鑒與此，本文認(rèn)為，近期我們可以考慮維持農(nóng)村土地集體所有制的現(xiàn)狀，通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)而“淡化”農(nóng)民集體所有權(quán)，進(jìn)而使農(nóng)村土地趨于成為農(nóng)民個(gè)人的真正財(cái)產(chǎn)。首先，賦予農(nóng)民永久且物權(quán)化的土地使用權(quán)；其次，逐步實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地所有權(quán)的價(jià)值平等以保障農(nóng)民的土地收益權(quán)；再次，盡快建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)市場(chǎng)以強(qiáng)化農(nóng)民的土地交易權(quán)。其實(shí)，以上三種具體措施之間是一種典型的“兼容并包”關(guān)系，任何一方的實(shí)施都會(huì)促進(jìn)其他兩方的實(shí)現(xiàn)，如一旦賦予農(nóng)民真正長(zhǎng)久且物權(quán)化的土地使用權(quán)，農(nóng)民的土地收益權(quán)及交易權(quán)自然而然就會(huì)得到極大的強(qiáng)化，從而使農(nóng)民實(shí)際持有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得以實(shí)現(xiàn)。21世紀(jì)，中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度最終會(huì)向什么方向變化，取決于農(nóng)村管理體制的變化、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織式微還是強(qiáng)化，取決于農(nóng)村土地資源對(duì)農(nóng)民的影響將會(huì)發(fā)生怎樣變化，也取決于國(guó)家立法及政策對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的發(fā)展和變化起什么樣的引導(dǎo)作用。但是，可以肯定的是，明晰土地產(chǎn)權(quán)主體、強(qiáng)化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)將會(huì)是這一變化的主體思路。歸根結(jié)底，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)涉及利益多、波及范圍廣的根本性的制度變革，這一改革不僅需要學(xué)界的深入探索，更需要國(guó)家對(duì)這一制度進(jìn)行改革的誠(chéng)意、信心及勇氣。

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