陳雪玉

基層社會(huì)管理服務(wù)體制的檢討：回歸法定本位和服務(wù)本質(zhì)
——以S市為案例

陳雪玉

（汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東汕頭515078）

摘要：當(dāng)前，基層社會(huì)管理服務(wù)普遍存在財(cái)力、人力、物力和績(jī)效問(wèn)題，背后存在兩個(gè)體制性障礙，反映出對(duì)其法定本位和服務(wù)本質(zhì)的背離。全國(guó)各地雖就此探索改革，但情況并不理想?；鶎由鐣?huì)管理服務(wù)體制應(yīng)回歸其法定本位和服務(wù)本質(zhì)，以區(qū)政府工作機(jī)構(gòu)模式設(shè)立社區(qū)公共服務(wù)站并撤銷(xiāo)街道辦事處，社會(huì)管理職能回歸區(qū)級(jí)政府，公共服務(wù)職能則下沉到社區(qū)公共服務(wù)站，促進(jìn)居委會(huì)發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織的集聚功能，同時(shí)加快農(nóng)村便民服務(wù)點(diǎn)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理；公共服務(wù)；居委會(huì)；社區(qū)；街道辦事處

科學(xué)高效的基層社會(huì)管理服務(wù)體制對(duì)于創(chuàng)新社會(huì)管理、構(gòu)建和諧社會(huì)與維護(hù)國(guó)家政治穩(wěn)定具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義，但是目前基層社會(huì)管理服務(wù)體制存在著一些亟需解決的難題。這些問(wèn)題除了在理論描述上得到反映［1］，也在個(gè)案研究中獲得證實(shí)，但是個(gè)案多為個(gè)別城市社區(qū)，不僅樣本太小、缺乏更多說(shuō)服力，而且不能全面反映城鄉(xiāng)社區(qū)整體狀況［2］。為準(zhǔn)確理解當(dāng)前基層社會(huì)管理服務(wù)體制的不足之處，把脈診斷其癥結(jié)所在，切實(shí)有效提出政策建議，必須把規(guī)范分析和樣本更大的個(gè)案研究結(jié)合起來(lái)交互印證?；诖?，筆者將以具有典型代表性的廣東省S市基層社會(huì)管理服務(wù)情況為例，進(jìn)而一般性地對(duì)基層社會(huì)管理服務(wù)體制予以檢討。

一、S市基層社會(huì)管理服務(wù)存在的問(wèn)題

S市地處嶺南地區(qū)，大部分地區(qū)正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，社會(huì)轉(zhuǎn)型期特點(diǎn)非常顯著，又因面向港澳臺(tái)，受外來(lái)思想和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的影響比較頻繁，但是本地傳統(tǒng)文化觀念仍根深蒂固。2014年，S市GDP在全國(guó)339個(gè)地級(jí)及以上市 （地區(qū)）中排在120名左右，人均GDP則排在180名左右，綜合實(shí)力處于全國(guó)中等水平。目前，S市轄有L區(qū)、C區(qū)、J區(qū)、H區(qū)、D區(qū)、E區(qū)和N縣共6區(qū)1縣，下設(shè)32個(gè)鎮(zhèn)、37個(gè)街道辦事處，548個(gè)村委會(huì)、516個(gè)居委會(huì)（其中屬集體經(jīng)濟(jì)未剝離的“村改居”涉農(nóng)居委會(huì)315個(gè)），城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)數(shù)量占比基本持平。綜合實(shí)力、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平、行政體制、社會(huì)文化等因素，使得S市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況及其基層社會(huì)管理服務(wù)存在的問(wèn)題都具有很強(qiáng)的代表性。

經(jīng)綜合S市城鄉(xiāng)社區(qū)和基層政府的總體情況，可以看到S市基層社會(huì)管理服務(wù)存在財(cái)力、人力、物力和績(jī)效四個(gè)方面問(wèn)題。

（一）財(cái)力問(wèn)題：工作經(jīng)費(fèi)和工資收入偏低

各個(gè)區(qū)縣對(duì)社區(qū)的年補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高低不一，如L區(qū)是17萬(wàn)元，C區(qū)是15萬(wàn)元，J區(qū)是13～14萬(wàn)元，D區(qū)只有10萬(wàn)元。由于S市平均每個(gè)社區(qū)約5000人，因此工作經(jīng)費(fèi)平均到每個(gè)群眾只有二三十元。同時(shí)，盡管社區(qū)“兩委”干部崗位補(bǔ)貼到2015年底將提高到人均每月不低于2300元的標(biāo)準(zhǔn)，但目前全市村（居）“兩委”干部的工資補(bǔ)貼多在每月1000～1500元之間，如J區(qū)W街道是1000元，L區(qū)Z街道是1500元。社區(qū)其他工作人員的工資主要靠村（居）自籌解決，低的每月只有數(shù)百元，多的也就每月一千元。不但如此，而且由于基層政府將其職能事務(wù)大量下放給村（居）委會(huì)，卻沒(méi)有實(shí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，因此目前社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)及工資收入難以滿足基層社會(huì)管理服務(wù)需要。

（二）人力問(wèn)題：參與管理服務(wù)的人力資源不足

第一個(gè)方面是社區(qū)工作人員難以安心工作，人力資源流失現(xiàn)象突出，導(dǎo)致社區(qū)工作人員整體素質(zhì)不高、平均年齡偏大的問(wèn)題突出。從2014年換屆選舉后的情況看，S市村（居）“兩委”成員中，高中以下學(xué)歷的占87.4%，大專(zhuān)以上學(xué)歷的占12.6%，本科以上學(xué)歷的僅占1.8%；平均年齡為44.8歲，35歲以下的占16.5%，36歲以上的占83.5%，56歲以上的占15.8%。第二個(gè)方面是參與基層社會(huì)管理服務(wù)的社會(huì)力量薄弱。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下全社會(huì)人力資源流動(dòng)加快，社區(qū)群眾對(duì)所在社區(qū)缺乏認(rèn)同感和歸屬感，同時(shí)村（居）委會(huì)很少主動(dòng)組織群眾開(kāi)展基層社會(huì)管理服務(wù)活動(dòng)，社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量少、活動(dòng)也少，因此社區(qū)群眾難以找到參與渠道也很難體會(huì)到參與效果，主動(dòng)參與的積極性不高。

（三）物力問(wèn)題：設(shè)施建設(shè)和管理不能適應(yīng)社區(qū)要求

許多社區(qū)尚未建成文化站、康復(fù)站、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、衛(wèi)生站，養(yǎng)老、托幼、保健、娛樂(lè)、家政、教育等方面的服務(wù)設(shè)施尚未得到切實(shí)保障。已建成的社區(qū)服務(wù)設(shè)施在后續(xù)管理維護(hù)上也是問(wèn)題重重。大多數(shù)社區(qū)服務(wù)設(shè)施的管理維護(hù)費(fèi)用主要依靠鎮(zhèn)（街道）、村（居）兩級(jí)，而這兩級(jí)經(jīng)費(fèi)有限，紛紛將服務(wù)設(shè)施閑置甚至移作他用，致使服務(wù)設(shè)施建設(shè)很難產(chǎn)生良好效果。表1反映出各區(qū)基層社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)情況。

表1　基層社區(qū)服務(wù)設(shè)施建成情況一覽表

（四）績(jī)效問(wèn)題：管理服務(wù)不能滿足人民群眾需要

服務(wù)型政府建設(shè)已經(jīng)開(kāi)展多年，但是基層政府的日常工作還沒(méi)有完全做到以社會(huì)管理服務(wù)為中心?；鶎诱?wù)導(dǎo)向不強(qiáng)影響了基層社會(huì)管理服務(wù)內(nèi)容?；鶎诱?jīng)常圍繞勞動(dòng)社會(huì)保障、計(jì)劃生育、社會(huì)治安等業(yè)務(wù)，開(kāi)展社會(huì)管理服務(wù)的具體工作，但是對(duì)行政命令之外的、社區(qū)群眾切實(shí)需要的服務(wù)則缺乏有力回應(yīng)。由于同時(shí)存在財(cái)力、人力、物力問(wèn)題，基層社會(huì)管理服務(wù)的績(jī)效確實(shí)不容樂(lè)觀。具體可見(jiàn)表2。

表2　基層社區(qū)日常事務(wù)分類(lèi)一覽表

二、當(dāng)前基層社會(huì)管理服務(wù)的兩個(gè)體制性障礙及其改革情況評(píng)析

（一）上述四個(gè)問(wèn)題的背后，存在著兩個(gè)體制性障礙。［3］

1.政府職能總量龐大，加上各級(jí)政府管理權(quán)限高度重疊，導(dǎo)致基層政府社會(huì)管理服務(wù)工作繁重復(fù)雜

當(dāng)前是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府職能總量依然很龐大。同時(shí)，各級(jí)政府職能分工并不科學(xué)。根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條和第六十一條的規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府與鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府所行使的職權(quán)高度重疊，尤其在社會(huì)管理和公共服務(wù)兩大領(lǐng)域。由于基層政府處于行政管理體制的末梢，因此基層政府不得不承擔(dān)繁重復(fù)雜的社會(huì)管理服務(wù)工作。從表3可以看出這兩級(jí)政府職能重疊的嚴(yán)重程度。

表3　各級(jí)地方政府職權(quán)范圍對(duì)比一覽表

2.基層政府與村（居）委會(huì)功能異化、權(quán)責(zé)模糊

根據(jù)法律規(guī)定，村（居）委會(huì)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)。村（居）民實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，其成員不是政府工作人員，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定履行法定任務(wù)，辦理本居住地區(qū)村（居）民的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村（居）民的意見(jiàn)要求和提出建議，協(xié)助人民政府及其派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作；它與基層政府及其派出機(jī)關(guān)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但在實(shí)際操作中，大多數(shù)政府及職能部門(mén)仍習(xí)慣把村（居）委會(huì)當(dāng)做政府的“一條腿”或者“末級(jí)政府”看待，政府職能部門(mén)長(zhǎng)期形成的工作方式是以行政命令的方式將面向基層的工作任務(wù)攤派到村（居）委會(huì)去落實(shí)，村（居）委會(huì)“行政化”的趨勢(shì)不斷被強(qiáng)化，“上面千條線、下面一根針”“社區(qū)成為一個(gè)筐，什么都往里裝”是基層的現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照。目前S市村（居）委會(huì)一般要對(duì)口上面30多個(gè)部門(mén)的工作，簽訂責(zé)任書(shū)10多份，大量的社會(huì)管理和公共服務(wù)事務(wù)經(jīng)層層下達(dá)最終交由村（居）委會(huì)去承辦和落實(shí)，但相應(yīng)的職權(quán)、人、財(cái)、物卻沒(méi)有按照“權(quán)隨責(zé)走、人隨事調(diào)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的要求到社區(qū)，相關(guān)的工作指導(dǎo)也不到位，不少政府部門(mén)、鎮(zhèn)（街道）還要對(duì)村（居）委會(huì)的完成情況進(jìn)行檢查和考核；特別是一些具有行政執(zhí)法權(quán)的部門(mén)更是將工作難度大、管不過(guò)來(lái)和不愿管的工作交給村（居）委會(huì)，要求村（居）委會(huì)進(jìn)行管理，并將管理責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到村（居）委會(huì)身上，出現(xiàn)問(wèn)題動(dòng)輒對(duì)其進(jìn)行問(wèn)責(zé)，這就導(dǎo)致出現(xiàn)了“職能部門(mén)權(quán)大責(zé)小，村（居）委會(huì)只有干活的份兒”的權(quán)、責(zé)不對(duì)應(yīng)關(guān)系和大量不作為、隨意作為的現(xiàn)象，村（居）委會(huì)依法“協(xié)辦”的職能變成了“主辦”“包辦”，從而導(dǎo)致了村（居）委會(huì)職責(zé)模糊，功能錯(cuò)位，由此也產(chǎn)生了不良后果：一方面是管理服務(wù)效能低下。多數(shù)村（居）干部隊(duì)伍人員不多、整體素質(zhì)不高，難以適應(yīng)日益繁雜的工作局面，大量的社會(huì)管理和公共服務(wù)事務(wù)存在“一陣風(fēng)”、搞突擊應(yīng)付等落實(shí)不到位現(xiàn)象，導(dǎo)致居民群眾對(duì)政府和社區(qū)的管理和服務(wù)滿意度偏低；不少的工作任務(wù)如打假、食品安全、打擊黑診所等，村（居）委會(huì)成員既沒(méi)有職權(quán)、也沒(méi)有相關(guān)技能去實(shí)施管理，但迫于上級(jí)壓力仍不得不加班加點(diǎn)去開(kāi)展工作，遇到不配合的居民還要受氣，一些地方由此還引發(fā)了矛盾糾紛。另一方面是社區(qū)自治功能受到弱化。由于在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)異化成為“準(zhǔn)行政性”組織，村（居）委會(huì)把主要精力都用于完成上級(jí)交辦的各項(xiàng)任務(wù)，缺乏時(shí)間、精力、人員來(lái)履行法定任務(wù)，解決社區(qū)自治事務(wù)和為社區(qū)村（居）民服務(wù)，導(dǎo)致群眾對(duì)其認(rèn)同程度低，極大影響了村（居）委會(huì)自治功能的發(fā)揮。

綜上，這兩個(gè)障礙一是雖不與現(xiàn)有法律規(guī)定相悖但導(dǎo)致基層社會(huì)管理服務(wù)效果欠佳；二是雖增強(qiáng)基層社會(huì)管理服務(wù)力量但造成基層社會(huì)自治水平停滯不前。簡(jiǎn)言之，這兩個(gè)障礙反映出，當(dāng)前基層社會(huì)管理服務(wù)體制已經(jīng)背離了其法定本位和服務(wù)本質(zhì)，基層政府與村（居）委會(huì)的功能都出現(xiàn)明顯錯(cuò)位，這不僅與法律明確的權(quán)責(zé)配置準(zhǔn)則相違背，而且與城鄉(xiāng)社區(qū)所期待的管理服務(wù)需求不適應(yīng)，［4］致使基層社會(huì)管理服務(wù)問(wèn)題重重。

（二）全國(guó)各地基層社會(huì)管理服務(wù)體制改革情況評(píng)析

為破除這兩個(gè)障礙，全國(guó)各地紛紛建立社區(qū)公共服務(wù)站，試圖以此激活基層社會(huì)管理服務(wù)體制活力。［5］

1.社區(qū)公共服務(wù)站的建設(shè)模式和事務(wù)范圍

目前，全國(guó)存在三種社區(qū)公共服務(wù)站建設(shè)模式，分別是街道辦工作機(jī)構(gòu)、民辦非企業(yè)和居委會(huì)工作機(jī)構(gòu)模式。

街道辦工作機(jī)構(gòu)模式：如深圳市將社區(qū)公共服務(wù)站設(shè)置為事業(yè)單位，作為隸屬于街道辦事處的工作機(jī)構(gòu)，同時(shí)接受民政部門(mén)等政府工作部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。［6］

民辦非企業(yè)模式：如上海市將社區(qū)公共服務(wù)站設(shè)置為民辦非企業(yè)，作為非營(yíng)利性、公益性服務(wù)組織提供政府購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)，同時(shí)接受街道辦事處和居委會(huì)雙重監(jiān)督管理。［7］

居委會(huì)工作機(jī)構(gòu)模式：如北京市將社區(qū)公共服務(wù)站設(shè)置為居委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，居委會(huì)主任作為站長(zhǎng)帶領(lǐng)社工專(zhuān)干開(kāi)展日常工作，街道辦事處提供社區(qū)公共服務(wù)站工作經(jīng)費(fèi)和辦公場(chǎng)所。［8］

從深圳市、上海市、北京市、武漢市、南京市、濟(jì)南市、無(wú)錫市等地的改革情況來(lái)看，社區(qū)公共服務(wù)站承擔(dān)的事務(wù)包括兩類(lèi)，一類(lèi)是政府職能范圍內(nèi)的社會(huì)管理服務(wù)；一類(lèi)是居委會(huì)職能范圍內(nèi)的社會(huì)管理服務(wù)。在任何一種模式中，社區(qū)公共服務(wù)站必須一律承擔(dān)政府職能范圍內(nèi)的社會(huì)管理服務(wù)，但是未必承擔(dān)居委會(huì)職能范圍內(nèi)的社會(huì)管理服務(wù)。如深圳市的社區(qū)公共服務(wù)站負(fù)責(zé)社區(qū)綜合管理、人口和計(jì)生、健康、社會(huì)保障和社會(huì)事務(wù)管理、文化、法制、協(xié)調(diào)、安全、環(huán)境衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等事務(wù)，［9］與居委會(huì)職能沒(méi)有交集。而上海市的社區(qū)公共服務(wù)站既采集、核對(duì)并提供勞動(dòng)就業(yè)、外來(lái)人口、社會(huì)保障等政務(wù)必需信息，協(xié)助開(kāi)展人口計(jì)生工作，又承接從居委會(huì)剝離出來(lái)的自治性事務(wù)，如調(diào)解處理民間糾紛調(diào)解，組織開(kāi)展保潔、保綠、保安等［10］。

2.社區(qū)公共服務(wù)站建設(shè)實(shí)踐的局限

應(yīng)該肯定的是，這三種建設(shè)模式有很多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法，例如把社區(qū)公共服務(wù)站設(shè)置為政府下沉社會(huì)管理服務(wù)的綜合平臺(tái)，明確了社區(qū)公共服務(wù)站在工作上對(duì)政府負(fù)責(zé)。但是它們存在著很大的局限。

首先，三種建設(shè)模式都沒(méi)有突破第一個(gè)體制性障礙。三種建設(shè)模式都意欲通過(guò)增加基層政府的工作力量，解決基層社會(huì)管理服務(wù)人力資源不足的問(wèn)題。街道辦工作機(jī)構(gòu)模式加強(qiáng)了街道辦工作隊(duì)伍，居委會(huì)工作機(jī)構(gòu)模式實(shí)際上也強(qiáng)化了街道辦工作力量，因?yàn)榻值擂k負(fù)責(zé)提供社區(qū)服務(wù)站的日常辦公經(jīng)費(fèi)和場(chǎng)所。民辦非企業(yè)模式則借助政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，使用大量經(jīng)費(fèi)，以便外放政府職能事務(wù)。但是，三種建設(shè)模式未能使各級(jí)政府職能關(guān)系更加科學(xué)，而是通過(guò)加派人手的方式，使基層政府能夠更好地承擔(dān)下放的繁重工作。

其次，三種模式要么未能消除第二個(gè)體制性障礙，反而強(qiáng)化了居委會(huì)行政化傾向，要么消除了第二個(gè)體制性障礙，但是耗費(fèi)巨大。在居委會(huì)工作機(jī)構(gòu)模式中，街道辦直接支持、在居委會(huì)名下設(shè)立社區(qū)公共服務(wù)站，由居委會(huì)主任兼任站長(zhǎng)，是為了更好地執(zhí)行街道辦的行政命令。這種模式實(shí)際上加強(qiáng)了街道辦事處對(duì)居委會(huì)的行政控制，容易導(dǎo)致居委會(huì)與社區(qū)公共服務(wù)站職責(zé)不清，強(qiáng)化居委會(huì)行政化傾向。在街道辦工作機(jī)構(gòu)模式和民辦非企業(yè)模式中，居委會(huì)去行政化比較徹底，但是政府必須花費(fèi)很多財(cái)力，或者以事業(yè)單位形式在街道辦之下設(shè)立社區(qū)公共服務(wù)站，或者出資購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，委托社會(huì)組織行使政府職能。

綜上，三種社區(qū)公共服務(wù)站建設(shè)模式?jīng)]有成功地破除基層社會(huì)管理服務(wù)的體制性障礙。盡管街道辦工作機(jī)構(gòu)模式和民辦非企業(yè)模式比較徹底地將居委會(huì)去行政化，但是耗費(fèi)了大量公共財(cái)政資源，因此不具有很強(qiáng)的推廣意義。

三、今后創(chuàng)新基層社會(huì)管理服務(wù)體制的基本構(gòu)想

正因如此，中央推進(jìn)城鄉(xiāng)基層社會(huì)管理服務(wù)體制創(chuàng)新改革工作，第一項(xiàng)就把目標(biāo)任務(wù)確定為“依托政府行政體制綜合改革，設(shè)立社區(qū)公共服務(wù)站，作為政府公共管理服務(wù)覆蓋到社區(qū)的綜合平臺(tái)，為社區(qū)居民開(kāi)展‘一站式’服務(wù)；社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)居民自治事務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)［11］。”要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須在各方面統(tǒng)籌謀劃推進(jìn)，才能推動(dòng)基層社會(huì)管理服務(wù)體制回歸法定本位和服務(wù)本質(zhì)，適應(yīng)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展要求。

（一）重新定位基層社會(huì)管理服務(wù)體制

基層社會(huì)管理服務(wù)體制回歸其法定本位和服務(wù)本質(zhì)，就應(yīng)在嚴(yán)格遵守《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》的前提下，理順各級(jí)政府職能關(guān)系，保障村（居）委會(huì)自治功能，高效提供基層公共服務(wù)，集中力量抓實(shí)社會(huì)管理。

基層社會(huì)管理服務(wù)體制中有兩個(gè)責(zé)任主體，一個(gè)是基層政府，另一個(gè)是村（居）委會(huì)?；鶎诱诜ǘ毮芏袚?dān)責(zé)任，其法律依據(jù)是《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》；村（居）委會(huì)基于自治地位而承擔(dān)責(zé)任，其法律依據(jù)是《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》。由于這些法律依據(jù)是并列的憲法性法律，因此在社會(huì)管理服務(wù)工作中，基層政府的責(zé)任和村（居）委會(huì)的責(zé)任之間不存在先后關(guān)系，也不存在主次關(guān)系，更不存在屬種關(guān)系?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》也明確規(guī)定了，村（居）委會(huì)是基層群眾性自治組織，不是一級(jí)政府，也不是基層政府的派出機(jī)構(gòu)，它與基層政府之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，只存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)和協(xié)助關(guān)系。

因此，既要把基層政府與村（居）委會(huì)兩個(gè)不同的責(zé)任主體分開(kāi)，明確基層政府法定職責(zé)，保障村（居）委會(huì)自治功能，讓它們?cè)诟髯月毮芊秶鷥?nèi)開(kāi)展社會(huì)管理服務(wù)，又要優(yōu)化基層政府內(nèi)部職能分工體制，使社會(huì)管理和公共服務(wù)兩套人馬各自集中行使職能。

（二）合理明確社區(qū)公共服務(wù)站的性質(zhì)、職能與服務(wù)區(qū)域

社區(qū)公共服務(wù)站應(yīng)當(dāng)是區(qū)級(jí)政府下沉公共服務(wù)的綜合平臺(tái)，在工作上直接對(duì)區(qū)級(jí)政府負(fù)責(zé)。它在區(qū)級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展基層公共服務(wù)工作，同時(shí)接受區(qū)級(jí)政府職能部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。社區(qū)公共服務(wù)站不行使社會(huì)管理職能，只承擔(dān)區(qū)級(jí)政府職能范圍內(nèi)的公共服務(wù)事項(xiàng)。原先由區(qū)級(jí)政府、街道辦事處承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)，只要不需要區(qū)級(jí)政府統(tǒng)籌，一律轉(zhuǎn)移到社區(qū)公共服務(wù)站。區(qū)級(jí)政府行使的與公共服務(wù)相關(guān)的審批職能，能下放到社區(qū)公共服務(wù)站的一律下放，同時(shí)在社區(qū)公共服務(wù)站設(shè)置政府網(wǎng)上辦事大廳的自助終端機(jī)，群眾可以自助使用行政審批和公共服務(wù)綜合信息系統(tǒng)，在線辦理行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)。

如果將這種設(shè)置方式冠以名稱(chēng)，可以稱(chēng)為區(qū)政府工作機(jī)構(gòu)模式。顯然，這種模式無(wú)論在社區(qū)公共服務(wù)站的性質(zhì)還是職能上，既不同于街道辦工作機(jī)構(gòu)模式，也不同于居委會(huì)工作機(jī)構(gòu)模式，更不同于民辦非企業(yè)模式。較之其它三種建設(shè)模式，這種模式將社區(qū)公共服務(wù)站定位為區(qū)級(jí)政府工作機(jī)構(gòu)，縮減政府管理層級(jí)，推動(dòng)政府扁平化管理，促使區(qū)級(jí)政府與居委會(huì)迅速連接起來(lái)，在工作銜接和信息交流上更為順暢，效率更高。在社區(qū)公共服務(wù)站的職能上，區(qū)政府工作機(jī)構(gòu)模式也不同于其他三種建設(shè)模式。這種模式中的社區(qū)公共服務(wù)站只承擔(dān)區(qū)級(jí)政府職能范圍內(nèi)的公共服務(wù)事項(xiàng)，不行使政府社會(huì)管理職能，也不承擔(dān)居委會(huì)職能范圍內(nèi)的社會(huì)管理服務(wù)事項(xiàng)。這種做法有助于優(yōu)化政府內(nèi)部職能分工體制，整合基層公共服務(wù)人力資源，集中力量搞好社區(qū)公共服務(wù)，同時(shí)又大大減輕居委會(huì)工作負(fù)擔(dān)，幫助居委會(huì)從行政化困境中解脫出來(lái)，保障居委會(huì)自治功能。

社區(qū)公共服務(wù)站的服務(wù)區(qū)域不宜太大，也不宜太小。探索“一站一居”“一站多居”兩種治理模式，在一個(gè)較大的居委會(huì)可以對(duì)應(yīng)地設(shè)置一個(gè)社區(qū)公共服務(wù)站，也可以設(shè)置一個(gè)社區(qū)公共服務(wù)站集中服務(wù)幾個(gè)較小的居委會(huì)。

（三）撤銷(xiāo)街道辦事處，整合基層政府職能

按照法律規(guī)定，街道辦事處是政府派出機(jī)構(gòu)，但是在實(shí)踐中它幾乎已經(jīng)變成一級(jí)政府，承擔(dān)著繁重的社會(huì)管理服務(wù)工作。這種局面，導(dǎo)致政府管理層級(jí)進(jìn)一步增多，各級(jí)政府管理權(quán)限重疊的現(xiàn)象更加嚴(yán)重。應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)街道辦事處，促進(jìn)整合基層政府職能。

撤銷(xiāo)街道辦事處之后，原先街道辦事處所行使的社會(huì)管理職能回歸區(qū)級(jí)政府，公共服務(wù)職能則下沉到社區(qū)公共服務(wù)站。街道辦事處原有人員和工作經(jīng)費(fèi)隨兩大塊職能進(jìn)行分流，既加強(qiáng)區(qū)級(jí)政府社會(huì)管理工作隊(duì)伍，又充實(shí)社區(qū)公共服務(wù)站業(yè)務(wù)力量。將社區(qū)公共服務(wù)站設(shè)置為區(qū)政府工作機(jī)構(gòu)，已經(jīng)初步突破了基層社會(huì)管理服務(wù)的兩個(gè)體制性障礙。撤銷(xiāo)街道辦事處并整合基層政府職能，則使政府內(nèi)部職能分工更加科學(xué)，進(jìn)一步推動(dòng)居委會(huì)減負(fù)和去行政化，更有力地動(dòng)搖了這兩個(gè)障礙。

值得一提的是，安徽省銅陵市撤銷(xiāo)所有街道辦事處，將61個(gè)社區(qū)整合為23個(gè)社區(qū)，社區(qū)公共服務(wù)中心統(tǒng)一設(shè)置綜合事務(wù)、民政事務(wù)、人口計(jì)生、綜合維穩(wěn)信訪、文明創(chuàng)建、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)服務(wù)7個(gè)專(zhuān)業(yè)服務(wù)窗口，一站式審批辦理進(jìn)駐社區(qū)事項(xiàng)。區(qū)直機(jī)關(guān)、原街道辦事處工作人員下沉到社區(qū)一級(jí)。［12］這種做法相當(dāng)于開(kāi)展了去街道辦事處的小型化試驗(yàn)，社區(qū)公共服務(wù)中心行使的就是原先街道辦事處的職能，但沒(méi)有改變政府內(nèi)部職能分工不科學(xué)的現(xiàn)象，也沒(méi)有在推動(dòng)居委會(huì)去行政化上起到多大作用。

（四）推動(dòng)居委會(huì)去行政化，促使居委會(huì)轉(zhuǎn)變運(yùn)行機(jī)制

首先，建立政務(wù)工作社區(qū)準(zhǔn)入制度，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)服務(wù)。雖然設(shè)立社區(qū)公共服務(wù)站、撤銷(xiāo)街道辦事處和整合基層政府職能，能夠減輕居委會(huì)的工作負(fù)擔(dān)，為居委會(huì)去行政化創(chuàng)造良好的外部條件，但是必須建立嚴(yán)格的政務(wù)工作社區(qū)準(zhǔn)入制度，進(jìn)一步保障居委會(huì)自治功能。一是明確進(jìn)入社區(qū)的政務(wù)工作事務(wù)范圍；二是規(guī)定政府不得向居委會(huì)轉(zhuǎn)嫁工作責(zé)任；三是將準(zhǔn)入的政務(wù)工作與居委會(huì)依法應(yīng)當(dāng)協(xié)助的政務(wù)工作區(qū)別開(kāi)來(lái)，四是堅(jiān)決落實(shí)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，準(zhǔn)入的政務(wù)工作屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍。同時(shí)，也要看到，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)服務(wù)，做好與居民利益有關(guān)的社會(huì)治安、社區(qū)矯正、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、社區(qū)教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)救助、住房保障、文化體育、消費(fèi)維權(quán)以及老年人、殘疾人、未成年人、流動(dòng)人口權(quán)益保障等工作，可以推動(dòng)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)覆蓋到全社區(qū)。

其次，居委會(huì)應(yīng)當(dāng)逐漸轉(zhuǎn)變行使職能的方式，居委會(huì)發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織的集聚功能，防止去行政化后被邊緣化。按照法律規(guī)定，居委會(huì)發(fā)揮自治功能的方式包括辦理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、開(kāi)展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)及興辦有關(guān)的服務(wù)事業(yè)等。通過(guò)這些方式，居委會(huì)可以逐漸形成公信力，在社區(qū)中擁有更多權(quán)威。在此基礎(chǔ)上，居委會(huì)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)型升級(jí)成為樞紐型社會(huì)組織，積極支持、培育和動(dòng)員公益慈善類(lèi)、社會(huì)事務(wù)類(lèi)、社區(qū)服務(wù)類(lèi)、文化體育類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)類(lèi)社區(qū)社會(huì)組織開(kāi)展社區(qū)管理服務(wù)，如組織義務(wù)勞動(dòng)、舉辦文體活動(dòng)、照顧弱勢(shì)群體、整治環(huán)境衛(wèi)生、維護(hù)社會(huì)治安等等，從而增強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感和凝聚力，促進(jìn)社區(qū)群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)，推動(dòng)構(gòu)建和諧穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境，夯實(shí)基層政府執(zhí)政基礎(chǔ)。［13］可以參照成都市等地方的做法，賦予居委會(huì)財(cái)政獨(dú)立權(quán)，保障其樞紐型社會(huì)組織地位。在具體操作上，以常住人口戶數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，由財(cái)政直接核撥一定金額的社區(qū)自治經(jīng)費(fèi)，其用途完全交由居民會(huì)議討論決定，由財(cái)政部門(mén)監(jiān)督經(jīng)費(fèi)使用情況。

最后，居委會(huì)既要協(xié)助基層政府行使職能，又要有效反映社區(qū)群眾訴求。居委會(huì)應(yīng)當(dāng)依法宣傳國(guó)家政策法律，教育群眾遵守法律，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，協(xié)助政府做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等工作。但是這些要求在實(shí)際操作中存在爭(zhēng)議。為了保障居委會(huì)自治地位，應(yīng)當(dāng)將居委會(huì)協(xié)助政務(wù)工作的功能理解為收集、提供本社區(qū)范圍內(nèi)道路設(shè)施、社區(qū)居民、駐社區(qū)單位等的基礎(chǔ)信息及變動(dòng)情況，為政府開(kāi)展有效管理和服務(wù)提供便利，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看還有助于建設(shè)地方政府統(tǒng)一的部門(mén)共享數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)，居委會(huì)要建立健全居委會(huì)成員及居民代表聯(lián)系戶制度和社區(qū)論壇、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)議事廳、發(fā)放民心聯(lián)系卡等方式，經(jīng)常性了解和聽(tīng)取群眾訴求，及時(shí)匯總整理并向政府有關(guān)部門(mén)反映。尤其要發(fā)揮群眾的監(jiān)督評(píng)議作用，把社區(qū)群眾意見(jiàn)作為社會(huì)管理和公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

（五）加快農(nóng)村便民服務(wù)點(diǎn)建設(shè)，提供高效農(nóng)村公共服務(wù)

需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：第一，建立區(qū)政府工作機(jī)構(gòu)模式需要同時(shí)撤銷(xiāo)街道辦事處，這一點(diǎn)對(duì)于農(nóng)村社區(qū)來(lái)說(shuō)是不可能實(shí)現(xiàn)的。與街道不同，鎮(zhèn)是一級(jí)政府，其法定地位、行政職能、人員規(guī)模、管轄面積都不是街道所能比擬的。取消鎮(zhèn)一級(jí)政府，會(huì)造成極大的管理混亂，不利于提高基層社會(huì)管理服務(wù)效能。第二，城市社區(qū)沒(méi)有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能，可以集中力量搞社會(huì)管理和公共服務(wù)，但是農(nóng)村社區(qū)還有負(fù)擔(dān)很重的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能。農(nóng)村社區(qū)應(yīng)當(dāng)培育農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社之類(lèi)的社會(huì)組織，將農(nóng)民組織起來(lái)，集中力量發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理和公共服務(wù)提供更雄厚的資源保障。

因此，必須深入開(kāi)展農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新，提供便民利民、優(yōu)質(zhì)高效的農(nóng)村公共服務(wù)。建議有序試點(diǎn)建設(shè)村級(jí)便民服務(wù)點(diǎn)：

第一是規(guī)范服務(wù)，方便群眾。村圍繞鎮(zhèn)政府計(jì)生服務(wù)、民政服務(wù)、社保服務(wù)等主要審批事項(xiàng)，當(dāng)場(chǎng)受理，接受群眾委托，限時(shí)辦結(jié)，義務(wù)提供全程代辦、陪辦服務(wù)。村公布便民代辦員和便民代辦聯(lián)絡(luò)員的電話，建立臺(tái)帳登記事項(xiàng)制度，定期組織下鄉(xiāng)現(xiàn)場(chǎng)集中辦證服務(wù)，確保村民能及時(shí)辦理事項(xiàng)。

第二是整合資源，加強(qiáng)協(xié)調(diào)。村委會(huì)按照一崗多能、一人多用的要求管理工作人員，指定專(zhuān)人擔(dān)任村便民代辦員。鎮(zhèn)駐村組指定專(zhuān)人擔(dān)任便民代辦聯(lián)絡(luò)員，協(xié)助村便民代辦員聯(lián)絡(luò)和辦理事項(xiàng)。

第三是自愿委托，無(wú)償辦理。代辦服務(wù)采取法無(wú)禁止、群眾自愿委托的方式，為群眾辦理的所有事項(xiàng)，除按政策規(guī)定收取有關(guān)費(fèi)用外，任何單位和個(gè)人不得以咨詢(xún)、勞務(wù)、交通、通訊等名義收取任何費(fèi)用。

農(nóng)村便民服務(wù)點(diǎn)沒(méi)有承擔(dān)審批職能，但是它提供了時(shí)間和程序上的便利，保證農(nóng)村群眾及時(shí)享受公共服務(wù)。這對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新有很強(qiáng)的推廣意義。

參考文獻(xiàn)：

［1］張雷.我國(guó)城市社區(qū)居委會(huì)法律定位的新思考［J］.東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（6）：613.

［2］吳永紅.非對(duì)稱(chēng)性依賴(lài)結(jié)構(gòu)下的居委會(huì)及其行動(dòng)策略——上海市L街道居委會(huì)減負(fù)的個(gè)案研究［D］.上海：上海大學(xué)，2009.

［3］張歡.社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新的制度性障礙及體制挑戰(zhàn)——以德陽(yáng)市X社區(qū)服務(wù)站為例［J］.四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013（2）：103.

［4］蔣俊杰.從傳統(tǒng)到智慧：我國(guó)城市社區(qū)公共服務(wù)模式的困境與重構(gòu)［J］.浙江學(xué)刊，2014（4）：117.

［5］孔娜娜.社區(qū)公共服務(wù)碎片化的整體性治理［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2015（5）：29.

［6］深圳市民政局.深圳市社區(qū)服務(wù)中心設(shè)置運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)（試行）［S］.深民函［2011］585號(hào).

［7］上海市民政局.上海市社區(qū)居民事務(wù)工作站規(guī)范化建設(shè)要求［S］.滬民基發(fā)［2006］2號(hào).

［8］北京市民政局.北京市社區(qū)服務(wù)站管理辦法［S］.京民社區(qū)發(fā)［2012］236號(hào).

［9］中共深圳市委辦公廳，深圳市人民政府辦公廳.中共深圳市委.深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的決定［S］.深發(fā)［2011］1號(hào).

［10］上海市民政局.上海市社區(qū)居民事務(wù)工作站規(guī)范化建設(shè)要求［S］.滬民基發(fā)［2006］2號(hào).

［11］汕頭市人民政府辦公室.汕頭市履行《民政部 廣東省民政廳汕頭市人民政府設(shè)立汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)民政工作改革創(chuàng)新綜合觀察點(diǎn)協(xié)議》工作方案［S］.汕府辦［2012］149號(hào).

［12］張然.安徽銅陵試點(diǎn)撤銷(xiāo)街道辦事處有望全國(guó)推廣［N］.新華日?qǐng)?bào)，2011-09-06.

［13］吳素雄.社區(qū)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的治理邏輯與結(jié)構(gòu)［J］.中國(guó)行政管理，2015（2）：49.

（責(zé)任編輯：呂增艷）

中圖分類(lèi)號(hào)：D638

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008—7974（2015）04—0102—07

DOI：10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.07.022

收稿日期：2015-05-03

基金項(xiàng)目：廣東省普通高校人文社科重點(diǎn)基地項(xiàng)目“法學(xué)視野下的大部制改革研究”（09JDXM82006）

作者簡(jiǎn)介：陳雪玉，女，廣東汕頭人，管理學(xué)碩士，教師。