當前，我國已進入改革發(fā)展的關鍵時期，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會變革，給我國經(jīng)濟社會發(fā)展注入了巨大活力，但也由此帶來一些新的問題，各種社會矛盾集中凸顯，空巢老人、留守兒童、親子溝通障礙、單親家庭兒童心理疾病等一系列挑戰(zhàn)亟待解決，迫切需要大量社會工作人員協(xié)助政府做好化解矛盾、解決問題的工作。社會工作者作為解決社會問題的輔助力量，被喻為社會的潤滑劑，他們依托社工機構，憑借其專業(yè)技能，以運用個案、小組、社區(qū)、行政等專業(yè)方法，幫助服務對象發(fā)揮潛能、協(xié)調(diào)社會關系，是協(xié)助化解各類社會矛盾的重要力量。

民辦社會工作服務機構（簡稱“民辦社工機構”），是指以社會工作者為主體，堅持助人自助宗旨，遵循社會工作專業(yè)倫理規(guī)范，綜合運用社會工作專業(yè)知識、方法、技能，開展社會工作服務的民辦非企業(yè)單位。改革開放三十多年來，我國在社會管理領域積極推進“政社分離”改革，積極培育社會組織，將政府的部分社會管理職能轉交由社會組織來承擔，提出構建“小政府、大社會”發(fā)展目標。作為社會組織范疇之一的民辦社工機構，近年來在各級政府和民政部門的推動下，機構數(shù)量快速增加，成為吸納社會工作人才、開展社工服務的重要載體。當前，民辦社工機構在承接政府社會工作職能方面發(fā)揮著重要作用，但同時也顯現(xiàn)出較為突出的發(fā)展困境。

一、當前民辦社工機構面臨的主要困難

（一）民辦社工機構發(fā)展不均衡，普遍生存艱難

2003年2月，上海樂群社工服務社在浦東新區(qū)注冊成立，成為中國內(nèi)地第一家非營利性質的專業(yè)社會工作服務機構。2004年2月，由上海市委政法委牽頭成立了新航社區(qū)服務總站、陽光社區(qū)青少年事務中心、自強社會服務總社等三家民辦非企業(yè)單位，提供專業(yè)社工服務。2007年，民政部在上海、深圳、長沙、廈門、寧波等地開展社會工作人才隊伍建設試點。之后幾年，廣州、汶川、長沙、寧波、青島、濟南、鄭州、合肥、東莞、珠海等地民辦社工機構發(fā)展較為迅速。截至2014年底，各地在相關事業(yè)單位、城鄉(xiāng)社區(qū)、社會組織開發(fā)設置了11.39萬個社會工作專業(yè)崗位，扶持發(fā)展了3522家民辦社會工作服務機構，總體而言，民辦社工機構發(fā)展速度較快，但總量相對較少且主要集中在大城市。

一是資金來源單一且缺少穩(wěn)定性，常常面臨生存挑戰(zhàn)。2014年國家層面社會工作投入達1.239億元，各地投入22.2639億元，其中廣東省投入突破10億元。由于當前民辦機構定位為非營利的民辦非企業(yè)組織，因此不能像企業(yè)一樣，開展融資活動。目前絕大多數(shù)社工機構的資金來源，以政府支持為主，甚至將其當做唯一來源。政府支持的方式，主要是通過政府購買服務為主，還有一部分通過專項扶持資金來實現(xiàn)。但從目前運行的情況看，由于政府購買服務項目，從項目設計上就幾乎沒有盈利的部分，因此每個項目政府下?lián)艿馁Y金基本上都是僅夠維持完成項目，有些甚至還不足，需要社工機構自己補貼一部分，因此，即使是全部的購買服務項目資金足額按時發(fā)放，多數(shù)社工機構也是僅僅收支平衡，常常還入不敷出。

二是社工機構自身建設還不夠規(guī)范成熟。近幾年，在中央及相關部門的高度重視下，各地紛紛出臺鼓勵民辦社工機構發(fā)展的政策文件，鼓勵社會工作專業(yè)人士以及其他符合條件的組織和個人創(chuàng)辦民辦社工機構，鼓勵高校社會工作專業(yè)畢業(yè)生到民辦社工機構工作。但由于起步較晚，多數(shù)民辦社工機構規(guī)模小、抗風險能力差、管理水平有待提高、專業(yè)服務能力有待提升。此外，部分社工機構招錄的專業(yè)人員大部分為剛畢業(yè)的大學生，專業(yè)實踐經(jīng)驗不足。這些，都使社工機構的正常運轉受到不利影響，制約了健康發(fā)展。

（二）政府推動力量還有待加強

一是政府工作部門設置安排缺乏推動力。目前社會工作受到政府部門的高度重視，從國家層面到地方政府，都提出扶持發(fā)展的思路。但從各地政府的實際操作來看，重視程度卻存在差異。如，為推動社會工作及其人才隊伍建設，深圳市民政局于2008年7月經(jīng)深圳市機構編制委員會批準增設社會工作處；廣州市民政局根據(jù)《廣州市人民政府機構改革方案實施意見》（穗字［2009］11號文件），同樣設獨立的社會工作處。但多數(shù)城市的民政部門沒有成立專門的社會工作機構，僅在人事處加掛社會工作處的牌子，人員少，工作多，力量不足。此外，政府購買服務的投入，全國各地差異也很大。2013年廣州市投入3.2億元用于購買社工服務，其中153個家庭綜合服務中心（以下簡稱家綜）幾乎涵蓋廣州市所有街道的戶籍居民，而廈門市截至2014年8月，各民辦社會工作服務機構累計承接的購買服務資金也僅為1500萬元。

二是信息溝通渠道有待暢通。目前社工機構主要通過承擔政府購買服務來實現(xiàn)運作，但獲取政府購買服務項目的信息渠道卻不暢通，需要自己去找，主動對接，缺乏統(tǒng)一的社工服務信息平臺作為支撐。并非每個區(qū)都有政府購買服務項目，也不是每個政府購買服務項目都能隨時通過公開信息及時了解到，但政府購買服務項目對民辦社工機構而言，卻是賴以生存的基礎，因此當前信息不對稱的現(xiàn)狀，制約了本來就處于發(fā)展初級階段的民辦社工機構的發(fā)展。

三是稅收負擔亟待緩解。從民辦社工機構的稅費負擔來看，納稅也成為支出的重要項目之一。如晉江市致和社工事務所，當?shù)囟悇詹块T將其當作企業(yè)征稅，自2011年4月成立至2013年3月，已納稅20多萬。其實民辦社工機構是否應該納稅，是當前爭論的焦點之一，可事實是許多社工機構都在納稅。但是，從民辦社工機構的性質來看，他們從事的是政府出資購買的非營利性公共服務，是非商業(yè)的公益項目，本來就是政府用納稅人繳交的公共財政資金負擔的公共支出，如果對此進行征稅就構成了二次征收問題，并不合理。雖然有免稅申請的規(guī)定，但免稅資格申請門檻較高，因而，納稅對社工機構而言，仍是其發(fā)展的阻力之一，與政府扶持民辦社工機構的精神是相違背的。

（三）政府購買服務機制有待完善

民辦社工機構產(chǎn)生方式主要有兩種：第一種是“政府發(fā)起，民間運作”模式，注冊資金由政府提供，具有較強的官方背景。第二種是“民間發(fā)起，民間運作”模式，這些民辦社工機構與政府間的關系較為松散，主要是通過承接政府購買服務合同，獲得資金支持來開展活動。從當前民辦社工機構的發(fā)展情況分析，全國大部分民辦社工機構基本上都屬于第二種模式。

政府購買服務是民辦社工機構主要運作的項目，也是最重要的資金來源。但是民辦社工機構在實際參與中，卻面臨許多問題。

一是目前財政支付的要求，不允許將購買服務的項目用于列支參與購買服務的工作人員的薪酬，也就是人頭經(jīng)費。實際上，多數(shù)政府購買服務項目的主要費用在于人工成本，也就是用于參與項目的工作人員的報酬支付，其他的費用相對較少。這樣的規(guī)定使得社工機構不得不在預算和決算上絞盡腦汁，考慮如何安排一些符合財政要求，卻其實是不存在的支出項目。

二是項目安排機制上，目前是每個政府購買服務項目一年一簽，下一年度重新再通過公開招標的模式重新選擇社工機構。這就給社工機構的運作連續(xù)性帶來困擾，因為不同項目的服務項目，需要的專業(yè)技術是不同的，如果本年度承接的項目做完后，下一年度沒有接著做，那么針對該項目而招募的專業(yè)社工人員怎么辦？項目缺乏連續(xù)性，使得一些社工機構不敢放開手腳，服務效果也難以達到最佳。

三是項目審批機制還需要進一步健全。政府購買服務項目，通過招投標、審批等各項流程程序常常需要3個月至半年，甚至更長，往往剩下開展工作的時間不足一年，但合同簽訂時卻要求較短的時間內(nèi)完成，并通過驗收，往往使項目開展的很匆忙，難以達到預期的效果。

（四）社工隊伍人才短缺成為制約發(fā)展的重要瓶頸

目前，我國社會工作專業(yè)人才僅占全國總人口數(shù)的0.29‰，與國外發(fā)達國家和地區(qū)2‰左右的比例相比仍有差距。按照《社會工作專業(yè)人才隊伍建設中長期規(guī)劃（2011-2020年）》的要求，到2020年，我國社會工作專業(yè)人才總量要達到145萬人，目前距離這個目標仍有100萬左右的缺口。據(jù)民政部統(tǒng)計，目前全國有310所高校招收社會工作專業(yè)本科學生、70余所高職高專學校招收社會工作?？茖W生、104所高校（研究機構）招收社會工作專業(yè)碩士學生，每年社會工作專業(yè)畢業(yè)學生近3萬人。但是，學生畢業(yè)后從事本專業(yè)的并不多。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)有多方面原因，其中社工人才待遇較低，是導致畢業(yè)生不愿意從事社會工作的重要原因。一方面專業(yè)社工人才緊缺，另一方面社會工作專業(yè)畢業(yè)生大量流失。根據(jù)規(guī)劃，到2015年，福建省社工專業(yè)人才力爭達1.5萬人，但目前全省持證社工僅3000人左右，且大部分沉淀在社區(qū)居委會，真正在專業(yè)社工機構從事社工的少之又少。

在國外和我國港澳臺地區(qū)，社工的地位較高，與醫(yī)生、律師一樣非常受尊重，但在我國，人們對社工的認知度不高，社工人員職業(yè)化程度較低。許多大學畢業(yè)生在擇業(yè)的時候，不會考慮社工這類工作，覺得那是伺候人的活兒，跟干家政一樣，只有水平低、找不到工作的人才做。

（五）民辦社工機構工作者待遇普遍偏低，缺乏明確的工資標準和職業(yè)晉升體系

社工崗位收入普遍偏低，是造成行業(yè)留不住人的重要原因。就全國范圍來看社工專業(yè)的畢業(yè)生，從事社工本職工作的，多數(shù)前往廣東、上海等地就業(yè)。目前廣東持證社工每月底薪3000元，廈門社工收入在福建省算高的，也僅為2500-3000，且社會保障體系還不完善，有的沒有繳納公積金，有的甚至連醫(yī)保社保都沒有。兩三千元的月薪，對于剛剛畢業(yè)的大學生來說，還勉強能接受，但三四年后如果還是這樣的薪資水平，就會讓很多有經(jīng)驗的社工無奈辭職。

雖然選擇社工這一崗位，需要抱著奉獻愛心的精神，對物質報酬不計較，但是目前社工已不是傳統(tǒng)意義的獻愛心，而是一個需要專業(yè)服務技能的職業(yè)，如果要求從業(yè)人員從道德層面來認識，而物質上沒有基本的保障支撐，是難以讓他們長久地從事這份工作，從而不斷提高服務技能和水平的，畢竟他們也要生存，也要養(yǎng)家糊口，長期的低待遇，缺乏成熟明確的薪資制度，不可避免地會造成從業(yè)人員流失，也不利于培養(yǎng)行業(yè)內(nèi)的高級人才。社工成熟的城市，職業(yè)晉升發(fā)展體系及相應的薪酬待遇非常明確，從最初注冊的社工員，到分級的助理社工師、中級社工師，再到高級社工師，都有清晰的成長路徑，也有相應的政府指導價格。如香港，社工是受薪人員，處于中產(chǎn)階級收入水平，社工專業(yè)畢業(yè)生一般要比其他專業(yè)畢業(yè)生的薪水高出約20%左右，一般初級社工月薪在1.2～1.8萬元港幣，高級社工年薪能達到40萬元以上；廣東省廣州市中級社工師指導價為6500元/月，東莞市中級社工師指導價則達7000元/月。

二、積極培育民辦社工機構的實踐創(chuàng)新

（一）拓寬資金渠道，提升民辦社工機構生存能力

目前民辦社工機構資金來源絕大多數(shù)是依靠政府支持，來源過于單一，對政府依賴性太強，生存發(fā)展面臨一定的困難。政府可考慮積極協(xié)助民辦社工機構拓寬資金來源，提供適當?shù)恼邊f(xié)助手段，努力推動社工機構形成政府投入、社會捐助和自籌資金各占三分之一的良性格局。

社工機構難以獲得足夠社會捐助的很大原因，在于無法對提供捐助的企業(yè)開具免稅發(fā)票，這使其失去很多受捐助的機會。社工機構從事公共服務，尤其是公益性服務項目，完全符合國家鼓勵社會力量捐贈公益事業(yè)的精神，只是民辦社工機構難以進入財政部門和稅務部門認定的接受社會公益捐贈的名單，不具備開具免稅發(fā)票的資格。建議政府積極與稅務部門協(xié)商，爭取其同意社工機構在接受社會捐助款項中，明確用于社會公共服務項目部分的資金，可由專門部門統(tǒng)一開具發(fā)票作為企業(yè)免稅依據(jù)，從而鼓勵更多企業(yè)投入到社會公共服務事業(yè)中去。

（二）加大扶持力度，營造民辦社工機構良好政策環(huán)境

一是民政部門應盡快成立獨立的社工處。目前民政部門的社工職能大多掛靠在人事部門，人員少，力量較弱，雖然想努力推進社工的工作，卻常常力不從心。建議借鑒廣東等地經(jīng)驗，盡快在市民政部門設置獨立的社工處室，專門負責指導社會工作及社工機構的發(fā)展，提升社會工作服務水平，推動政府購買服務與社工機構的有效對接。

二是民政局牽頭積極打造功能齊全信息統(tǒng)一的服務平臺。目前政府購買服務推進的程度不同，有的進展較快，有的地區(qū)則還沒有面對社工機構開始該項服務。對民辦社工機構而言，去了解政府購買服務的動態(tài)，既費時費力，又難以達到效果。如果將政府購買服務的信息統(tǒng)一發(fā)布在民政部門建設的平臺，就可以大大提高效率，各個民辦社工機構通過網(wǎng)絡平臺就可以第一時間了解到相關資訊。同時，民政部門及政府購買服務項目的管理部門，也可以通過這個平臺實現(xiàn)對項目的推進和管理?？煽紤]建立市、區(qū)兩級信息服務平臺，及時更新信息。

三是稅收減免。社工機構所承接的政府購買服務項目，是財政支付的非營利公共服務項目，針對公益項目征稅本身是不合理的。應盡快修改完善相應規(guī)定，降低民辦社工機構申請免稅資格的門檻，免除其承擔政府購買服務項目的稅費，減輕其負擔，為社會治理創(chuàng)新和政府公共服務職能的有效轉移，創(chuàng)造良好的保障條件。

（三）優(yōu)化政府購買服務機制，構建民辦社工機構良性運作體系

一是優(yōu)化政府購買服務預決算制度。目前執(zhí)行的預算制度要求過細過嚴，且人工費等不允許列支，既不合理，也不現(xiàn)實。建議借鑒廣東等地經(jīng)驗，盡快修改政府購買服務的預決算相關規(guī)定，優(yōu)化預算模式，如允許參與服務項目的人員領取薪酬，用于薪資報酬的費用不超過項目總額的60%；簡化列支預算項目，僅作條塊的規(guī)定，實行總額控制，便于操作。

二是制定合理的項目執(zhí)行期。從香港、廣東等地經(jīng)驗看，一個項目執(zhí)行期一般不會是一年，往往為三年或更久，雖然服務合同一年一簽，但監(jiān)管部門根據(jù)規(guī)定進行評估驗收，如果年度評估符合要求，則直接續(xù)簽合同，即使進入重新招投標，同等條件下，原來承擔服務項目的機構也可以優(yōu)先獲得項目承接權。因此，在時間中可以明確每個政府購買服務項目一般設定為3年，承接服務的社工機構如果當年的服務評估合格，則自動續(xù)簽進入下一年度服務，3年滿后再重新招投標，這樣有利于各個民辦社工機構合理安排人員招募、資金安排等工作。

三是是創(chuàng)新政府購買服務模式，鼓勵社工機構發(fā)現(xiàn)問題而主動申請項目。目前主要模式是政府確定項目，社工機構被動參與的模式，也可鼓勵社工機構自己發(fā)現(xiàn)社會管理和公共服務中的問題，主動向政府申請立項目，而不再單一由政府下任務，從而使公共服務的覆蓋面更廣更全，更加符合社會的需要。

四是扶持本土社工機構發(fā)展，營造公平競爭的環(huán)境。公共服務受益對象是本地百姓，且一般情況下，政府購買某項公共服務是相對長期的行為，因此由本地社工機構承擔，有利于穩(wěn)定的連續(xù)的服務行為，也有利于逐步提高本地社工機構發(fā)展水平。因此可考慮加大財政投入力度，把政府購買服務作為當前扶持本地民辦社工機構發(fā)展的重要力量，重點培育符合本省實際、具備本土特色的民辦社工機構，各類政府購買的公共服務項目優(yōu)先向本土社工機構傾斜。其次，應規(guī)范對民辦社工機構的登記注冊工作，打破本市范圍內(nèi)各區(qū)之間的不公平限制，只要是經(jīng)市區(qū)以上民政部門注冊的機構，就可以對參與承接政府購買服務提出要求，以避免出現(xiàn)同一人在不同區(qū)注冊成立機構的情況出現(xiàn)，創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。

（四）加強培養(yǎng)輔導，助推民辦社工機構逐漸自我完善

社工機構的服務和管理，是一個綜合的系統(tǒng)，既要求面對服務對象的專業(yè)技能，也要求自身發(fā)展完善的經(jīng)營管理能力，包括項目管理、財務管理、運營管理、溝通管理等各類專業(yè)能力，因此既需要服務型人才，也需要管理型人才。在推動民辦社工機構發(fā)展的過程中，政府經(jīng)常組織相關培訓，但針對服務技能的專業(yè)培訓較多，而對于組織能力、管理能力的培訓較少。

建議由各地民政部門或社工協(xié)會牽頭，制定社工機構綜合能力培訓計劃，依托高校，每年開設社工機構管理培訓班，免費為民辦社工機構負責人提供經(jīng)營管理的專業(yè)培訓。同時定期舉辦座談會、研討班等，對民辦社工機構負責人圍繞機構規(guī)劃、服務項目管理、人力資源管理、財務管理、公共關系處理等方面開展培訓，提升民辦社工機構負責人的管理能力和水平。此外，還可進一步完善民政部門的社會工專家資源庫，引導、鼓勵、支持各民辦社工機構運用專業(yè)資源，對成員開展專業(yè)督導，讓他們接受持續(xù)性的知識更新和實踐指導，不斷積累經(jīng)驗，提升專業(yè)服務能力和素質。

（五）建立完善社工注冊制，培育和壯大民辦社工人才隊伍

當前民辦社工機構普遍存在隊伍人員少，專業(yè)素質相對較弱，人才緊缺現(xiàn)狀，已嚴重制約了社會工作的發(fā)展，因此，要抓緊出臺推動社工人才隊伍建設的相關政策。

一是盡快建立和完善社工注冊制度，提升社工隊伍整體素質。在歐美、香港等社工行業(yè)發(fā)達地區(qū)，社工注冊（或類似認證）早已是社會工作者執(zhí)業(yè)的必備條件，實踐證明這對于促進整個行業(yè)的健康、規(guī)范發(fā)展有著積極的作用。深圳市于2009年正式實施《深圳市社會工作者登記和注冊管理辦法》，成為我國大陸首個開展社工注冊制度的城市。出臺社工注冊管理制度，對從事社工的人員進行注冊登記，并頒發(fā)社工證，可以保持社工人才隊伍較高的專業(yè)水平，提升社工的社會認同感。

二是出臺社工人才引進政策，鼓勵港澳臺的高級社工人才到大陸就業(yè)。目前大陸社工人才還較為缺乏，特別是高級社工人才奇缺，可考慮出臺政策吸引港臺地區(qū)社工人才到大陸就業(yè)，特別是督導人才，開辟人才綠色通道，將其納入人才引進政策范疇，在住房、個稅、子女教育等方面給予優(yōu)惠待遇。

三是依托高校拓展社工專業(yè)教育，引導畢業(yè)生投入社工行業(yè)。目前高校開設社工專業(yè)的較少，且社工專業(yè)畢業(yè)的學生從事本專業(yè)的比例又非常低，存在一方面畢業(yè)生需大于求，另一方面專業(yè)學生又大量放棄本專業(yè)的現(xiàn)象。因此，一方面需建立鼓勵大學畢業(yè)生到社工機構就業(yè)的政策，對新吸收接納應屆社工專業(yè)本科畢業(yè)的民辦社工機構，工作滿一年以上的，按人數(shù)給予適當補貼；另一方面，繼續(xù)拓展高校社工專業(yè)教育，對高校設置社工專業(yè)及招收學生給予支持，在錄取分數(shù)上可適當優(yōu)惠。同時，建立教育部門、勞動職業(yè)培訓部門和社工機構聯(lián)合培養(yǎng)機制，鼓勵社工專業(yè)在校學生報考社工證，并安排部分時間參與社工機構的實踐活動，探索社工機構委托高校培養(yǎng)社工專業(yè)技術人員的模式，提升高校培養(yǎng)人才的實效性。

（六）政府出臺社會工作專業(yè)人員工薪指導價，建立合理專業(yè)技術人員晉升體系

一是政府要出臺社會工作專業(yè)人員工薪指導價。廣東等省市已在這方面摸索出較好的經(jīng)驗。如深圳市早在2007年就出臺了《深圳市2007年社會工作類專業(yè)技術人員薪酬指導價位表》，對各個級別社工崗位對應的薪資報酬進行明確規(guī)定；廣州市也于2010年出臺了《社會工作專業(yè)崗位設置及社會工作專業(yè)人員薪酬待遇實施辦法》，確定了見習期社工員至中級社工師的薪酬標準，其中社工員的待遇為3000元/月，一級社工師的待遇為6500元/月。各地應盡快出臺社工專業(yè)技術人員薪酬指導標準，推動社工人員薪酬的穩(wěn)定增長，從而促進社工人員隊伍的穩(wěn)定。

二是建立科學合理的社工專業(yè)技術人員晉升體系，使社工人員有足夠的成長空間，從而留住人才。從各地經(jīng)驗看，合理的社工專業(yè)技術崗位任職及晉升體系，對推動人才隊伍建設來說，是十分重要的，應盡快建立社工專業(yè)技術人員崗位任職聘晉升管理辦法，規(guī)定從社工員開始，逐級晉升至高級社工師，分別需要哪些條件和晉升程序。此外，督導崗位如何確定專業(yè)技術等級，以及如何晉升，也應充分考慮。

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