自20世紀(jì)90年代以來(lái)，農(nóng)村土地糾紛日益頻發(fā)，在社會(huì)層面上引發(fā)了大量的紛爭(zhēng)、械斗，乃至較大規(guī)模的群體性事件。政府作為社會(huì)的主要管理者，投入大量人力、物力進(jìn)行協(xié)調(diào)、解決，但收效甚微。以海南省瓊海市為例，自2011年至2014年10月，瓊海市信訪局年均受理土地糾紛案件約130宗，接待信訪人次約400次，占每年信訪總量的20%。特別是2014年以來(lái)，截至10月1日，已經(jīng)受理土地糾紛案件139宗，接待信訪人次482次。農(nóng)村土地糾紛顯現(xiàn)大幅度上升的趨勢(shì)，已經(jīng)取代農(nóng)村人口與計(jì)劃生育，成為農(nóng)村地區(qū)最主要的矛盾。如果不根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)背景和基礎(chǔ)，分析其發(fā)生的原因，提出針對(duì)性對(duì)策，將會(huì)影響政治大局和社會(huì)穩(wěn)定。

一、農(nóng)村土地糾紛的成因

（一）土地制度的多次變革是造成土地糾紛的歷史性根源

自新中國(guó)建立以來(lái)，短短50多年時(shí)間里，土地制度一直處在變動(dòng)的狀態(tài)里，歷經(jīng)了個(gè)人所有制和集體所有制兩個(gè)大的階段。農(nóng)村土地制度的多次變遷模糊了原本明確的土地界限。在與調(diào)研對(duì)象交流的過(guò)程中了解，解放初期每家每戶的土地有著明確邊界，進(jìn)入農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)后，土地所有權(quán)性質(zhì)發(fā)生了變化，加之集體式的勞作方式，催促了田地之間的不斷合并，相比合作化之前，土地面貌發(fā)生了巨大的變化。1983年全國(guó)范圍內(nèi)開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，每戶承包的土地范圍與解放初期自身?yè)碛械耐恋貛缀跻恢隆Ｔ诔邪跗?，生產(chǎn)力落后、土地資源充足，農(nóng)民土地權(quán)屬觀念相對(duì)淡薄，隨著生產(chǎn)力進(jìn)步、人口增長(zhǎng)，土地資源日益匱乏。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶動(dòng)了土地翻倍增值，“寸土寸金”的思想深入人心。因此，農(nóng)民對(duì)土地的強(qiáng)烈渴求與歷史原因造成的土地界限不明成為難以調(diào)和的矛盾，成為現(xiàn)今土地權(quán)屬糾紛的一個(gè)重要原因。

（二）土地法律法規(guī)和政策與現(xiàn)實(shí)銜接的不協(xié)調(diào)是造成土地糾紛的法制性根源

自1983年1月我國(guó)出臺(tái)了《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》以來(lái)，30余年，我國(guó)對(duì)土地的管理“走過(guò)了主要依靠政策調(diào)整到以政策調(diào)整為主、法律調(diào)整為補(bǔ)充，再到政策調(diào)整與法律調(diào)整并重到目前主要依靠法律調(diào)整的歷程”［1］?？梢灶A(yù)見，在未來(lái)的土地管理中，更加注重法律法規(guī)、政策的穩(wěn)定性。土地法律法規(guī)講求的穩(wěn)定性特征，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中瓊海市農(nóng)村的具體情況，于是產(chǎn)生出一個(gè)重要的矛盾：社會(huì)發(fā)展中農(nóng)村狀況的多樣性與土地法律法規(guī)、政策的穩(wěn)定性之間的矛盾。

“增人不增地，減人不減地”原則與農(nóng)村土地分配差距日益擴(kuò)大的矛盾。2002年8月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》將“增人不增地，減人不減地”原則納入其中，即在承包期內(nèi)，除承包方自愿交回承包地、承包方全家遷入市內(nèi)并轉(zhuǎn)為非農(nóng)村戶口兩種情況外，作為發(fā)包方的村集體經(jīng)濟(jì)組織不得因承包方家庭成員的增減而收回部分或全部承包地。1996年10月海南省人民政府頒布了《海南省第二輪土地承包若干規(guī)定》，指出“第二輪承包期限為30年，截止時(shí)間為2027年”。然而，農(nóng)村人口的變動(dòng)，土地在分配與再分配過(guò)程中差距不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了人多地少與人少地多的狀況，從而引發(fā)土地糾紛。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，瓊海市超過(guò)70%的農(nóng)民認(rèn)為，土地應(yīng)該根據(jù)每戶的人口進(jìn)行重新分配，僅有不到10%的認(rèn)為不應(yīng)該重新分配。究其原因，農(nóng)民認(rèn)為現(xiàn)今土地分配不公平。一方面是對(duì)土地分配“公平化”的強(qiáng)烈渴求，另一方面是法律法規(guī)對(duì)土地穩(wěn)定性的規(guī)定，法律與現(xiàn)實(shí)的沖突引發(fā)了相應(yīng)的土地糾紛。

國(guó)家所有土地使用主體模糊化與集體所有土地使用主體明確化的矛盾。《中華人民共和國(guó)土地管理法》明確規(guī)定了土地的所有權(quán)和使用權(quán)，然而，國(guó)家所有土地的日常管理主要是由各級(jí)政府負(fù)責(zé)，缺乏一個(gè)“終極”“細(xì)化”的使用主體。對(duì)比而言，集體所有土地的使用主體是明確、具體的農(nóng)民。兩種主體所具有的特點(diǎn)，使得此類糾紛往往不能消除在萌芽狀態(tài)，且越拖越久。以瓊海市彬村山華僑農(nóng)場(chǎng)為例，農(nóng)場(chǎng)現(xiàn)有土地面積4.17萬(wàn)畝，現(xiàn)今有6千多畝地與周邊的農(nóng)村存在著糾紛，2002—2014年共發(fā)生60多宗土地糾紛案件。究其原因在于隨著生產(chǎn)力的提高，農(nóng)民開發(fā)土地能力相比以前增強(qiáng)，自身?yè)碛械耐恋刭Y源被利用殆盡后，自然而然地侵占相鄰農(nóng)場(chǎng)土地進(jìn)行耕作。農(nóng)場(chǎng)作為一個(gè)人數(shù)龐大的機(jī)構(gòu)，面對(duì)此類問(wèn)題時(shí)常出現(xiàn)“公地悲劇”的現(xiàn)象，導(dǎo)致糾紛未能消除在萌芽狀態(tài)，最終久拖不決、范圍不斷擴(kuò)大。

（三）地方政府各部門的趨利性是造成土地糾紛的體制性根源

中央一直強(qiáng)調(diào)政府職能要從“全能型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”，要求決策突出規(guī)范化，增強(qiáng)透明度和公眾參與度。歷經(jīng)十多年，我國(guó)政府要實(shí)現(xiàn)其職能轉(zhuǎn)變還有很長(zhǎng)的一段路要走。以現(xiàn)實(shí)為考究，職能履行過(guò)程中出現(xiàn)越位、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象屢見不鮮，導(dǎo)致的結(jié)果是——“好事誰(shuí)都想管，壞事誰(shuí)都想踢開”。結(jié)合瓊海市的具體情況，主要表現(xiàn)為：土地管理部門土地規(guī)劃存在重疊性。海南的土地管理有其特殊性，現(xiàn)今管理土地的主要有國(guó)土、農(nóng)墾、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋等部門。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)森林法》等法律，其所負(fù)責(zé)的土地區(qū)域本身并不存在重疊、錯(cuò)位的情況，即國(guó)土部門負(fù)責(zé)全省土地管理、規(guī)劃等整體性工作；農(nóng)墾部門負(fù)責(zé)墾區(qū)國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)和國(guó)有土地的管理，協(xié)調(diào)墾區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；林業(yè)部門負(fù)責(zé)防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林等森林資源的確權(quán)、管理工作，等等。雖然在法理意義上，這些部門的土地管理、規(guī)劃是不應(yīng)該存在沖突的，然而現(xiàn)實(shí)中并非如此。以國(guó)土部門和林業(yè)部門規(guī)劃的重疊為例，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，國(guó)土部門對(duì)某塊土地類型定性為草地的，林業(yè)部門卻定性為林地。出現(xiàn)這種現(xiàn)象海南省國(guó)土環(huán)境資源廳政策法規(guī)處解釋是：“國(guó)土部門對(duì)土地類型只是做基礎(chǔ)性的鑒定，在此基礎(chǔ)上，林業(yè)部門再做專業(yè)性的鑒定?！庇纱藢?dǎo)致一塊土地被定性為兩種類型，在實(shí)行征收的時(shí)候出現(xiàn)“征一補(bǔ)二”的荒謬事實(shí)。究其原因，一方面是部門決策過(guò)程缺乏透明化，決策結(jié)果缺少相關(guān)部門之間的溝通，導(dǎo)致決策出現(xiàn)相互矛盾；另一方面是本部門的利益驅(qū)動(dòng)，對(duì)于土地本身蘊(yùn)藏的巨大潛在利益，都想插手管一管。

（四）“國(guó)家法”與“民間法”的矛盾是造成土地糾紛的思想性根源

現(xiàn)今我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)，各類關(guān)系的維系主要訴諸于“感情”，利益的建立、確認(rèn)、維持等主要是以“感情”作為依據(jù)，自成一套處理事物的體系，這就是所謂“民間法”的主要特點(diǎn)。“民間法”處理事物所具有的模糊性、隨意性，使得法律介入時(shí)常常被排斥。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，當(dāng)出現(xiàn)土地糾紛運(yùn)用法律解決時(shí)，農(nóng)民潛意識(shí)地以“民間法”進(jìn)行理論，導(dǎo)致問(wèn)題長(zhǎng)時(shí)間未能得到妥善處理。主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，以“祖宗地”為由占用土地?！白孀诘亍敝傅氖菍?duì)世代居住或耕作的土地產(chǎn)生心理上的權(quán)屬感，“祖宗地”產(chǎn)生的根由在于我國(guó)幾千年農(nóng)耕文明發(fā)展中農(nóng)民對(duì)土地特殊的占有方式以及對(duì)長(zhǎng)期使用土地難以言明的深厚感情。在進(jìn)入法治社會(huì)的今天，“祖宗地”的觀念成為引發(fā)土地權(quán)屬糾紛的一個(gè)重要因素。以調(diào)研中彬村山華僑農(nóng)場(chǎng)與陳某的糾紛為例，陳某在解放前避難到了文昌市，解放后在當(dāng)?shù)芈鋺簦鄳?yīng)土地劃歸國(guó)有由農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。2004年“落葉歸根”的心理促使年邁的陳某想回來(lái)安度晚年，以“祖宗地”為由占用農(nóng)場(chǎng)土地，結(jié)果引發(fā)了土地糾紛。

第二，確定土地權(quán)屬界限的非正式化。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，同一家庭的男性成家立業(yè)分配土地時(shí)，經(jīng)常采取兄弟私下協(xié)商或家庭成員討論的方式?jīng)Q定，決定的內(nèi)容也沒(méi)有形成書面協(xié)議，事實(shí)上也經(jīng)常引起隔代子孫之間的土地糾紛。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)也能反映出這一點(diǎn)，60%以上的農(nóng)民根據(jù)自身的經(jīng)歷或了解，認(rèn)為采取上述形式分配土地最后都引起了糾紛。

二、解決農(nóng)村土地糾紛的對(duì)策

通過(guò)對(duì)瓊海市農(nóng)村土地糾紛產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地糾紛產(chǎn)生的原因是多元化的，涉及到了歷史、法律、體制等多方面，對(duì)癥下藥需要緊緊圍繞著這些方面，針對(duì)糾紛發(fā)生的整個(gè)過(guò)程，采取糾紛預(yù)防措施，建立糾紛解決機(jī)制。

（一）農(nóng)村土地糾紛預(yù)防措施

事實(shí)上，土地糾紛產(chǎn)生的根源就在于預(yù)防措施的缺位。我國(guó)自改革開放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)水平、生活水平不斷提高，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，無(wú)論政府或是公民都把重心放在了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上面。而另一方面，核心價(jià)值觀日益缺失，農(nóng)民法治意識(shí)淡薄、公民意識(shí)缺位，結(jié)果“令行而不能禁止”。所以，農(nóng)村土地糾紛預(yù)防措施落腳點(diǎn)在于思想的“撥亂反正”，促進(jìn)農(nóng)民守法常態(tài)化，建立有效的政府決策機(jī)制，同時(shí)輔之必要的技術(shù)手段。

1．加強(qiáng)法制宣傳，拓寬守法廣度，達(dá)到思想上的預(yù)防。

積極、穩(wěn)妥地推行農(nóng)村城鎮(zhèn)化。農(nóng)村城鎮(zhèn)化的意義不僅僅在于物質(zhì)條件的滿足，它有更深層次的文化意義——對(duì)“民間法”的破除。探究瓊海市農(nóng)村土地糾紛原因時(shí)已經(jīng)了解到，農(nóng)村地區(qū)對(duì)法律的排斥原因不是單一的，不能簡(jiǎn)單地理解為法律意識(shí)的淡薄。事實(shí)上，農(nóng)民有自己的一套對(duì)待事物的思想，這套思想已經(jīng)涉及到日常生活的方方面面，延用了三千年，已經(jīng)成為一種民族的“集體無(wú)意識(shí)”。它成長(zhǎng)的土壤在于農(nóng)村物質(zhì)基礎(chǔ)的貧乏性、面對(duì)災(zāi)難的脆弱性。推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化一方面滿足了農(nóng)民的物質(zhì)需求，“倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)”，更重要的是，城鎮(zhèn)化可以使得農(nóng)民之間有更多經(jīng)濟(jì)利益的聯(lián)系，讓他們逐步意識(shí)到經(jīng)濟(jì)利益矛盾解決依靠曖昧、模糊的“民間法”是不可能的。城鎮(zhèn)化為法律意識(shí)的培養(yǎng)提供了土壤。

采用多種方式推行土地法律法規(guī)普及教育，拓寬守法廣度。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是農(nóng)民培養(yǎng)法律意識(shí)的一個(gè)重要前提，然而，不能簡(jiǎn)單地下結(jié)論：等到農(nóng)村城鎮(zhèn)化全部完成后才培養(yǎng)法律意識(shí)。普法教育是一個(gè)思想潛移默化的過(guò)程，任何時(shí)候都需要進(jìn)行的，只是在農(nóng)村城鎮(zhèn)化后法律更容易被農(nóng)民所接受，徹底體現(xiàn)到行動(dòng)中來(lái)。而進(jìn)行普法教育的主要目的在于，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到國(guó)家對(duì)待土地糾紛是有一套不同于“民間法”的“國(guó)家法”，它本身具有規(guī)范性、強(qiáng)制性，使得農(nóng)民在對(duì)待土地問(wèn)題時(shí)考慮到法律后果。根據(jù)我們的調(diào)研結(jié)果，瓊海市農(nóng)民對(duì)相關(guān)土地管理法律法規(guī)了解甚少。以對(duì)土地所有權(quán)的歸屬認(rèn)識(shí)為例，僅有不到40%的農(nóng)民能正確理解，而98%以上的農(nóng)民希望政府進(jìn)行相關(guān)的土地法律法規(guī)普及教育，其中約68%的希望以面對(duì)面授課方式進(jìn)行。這反映了當(dāng)前政府在土地法律法規(guī)普及方面所做的工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此，土地普法教育應(yīng)該成為政府將來(lái)的一項(xiàng)重要工作。

2．建立健全相關(guān)土地管理部門溝通性決策機(jī)制，注重決策的透明化、公開化，達(dá)到行政上的預(yù)防。

對(duì)于不是法律上規(guī)定保密的決策應(yīng)該進(jìn)行公開，公開的意義在于防止各部門的趨利性而作出利己性決策，也滿足民眾的知情權(quán)，接受民眾的監(jiān)督。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)相關(guān)政府土地規(guī)劃的不合理，其原因就在于決策的封閉性，導(dǎo)致部門之間信息溝通不暢，以致決策都偏向于自身利益而沒(méi)有根據(jù)事實(shí)。據(jù)此，應(yīng)該進(jìn)行透明化的決策，預(yù)防土地相關(guān)決策出現(xiàn)沖突、錯(cuò)位、重疊等。

（1）決策過(guò)程共同參與。進(jìn)行相關(guān)的土地決策時(shí)，不僅要邀請(qǐng)涉及的職能部門參加，也要邀請(qǐng)相關(guān)的民眾參與，各職能部門針對(duì)決策進(jìn)行探討，避免出現(xiàn)土地類型劃定等的矛盾。對(duì)于各抒己見的情況，要充分征求相關(guān)專家以及當(dāng)?shù)孛癖姷囊庖姡僮鞒鰶Q定。

（2）決策結(jié)果共同分享?！罢_的判斷是科學(xué)決策的基礎(chǔ)，而正確的判斷來(lái)源于對(duì)信息的綜合整理、歸納和分析，因此，必須整合信息資源，打破信息封鎖和分割，實(shí)現(xiàn)信息暢通，信息共享。”［2］各職能部門應(yīng)該搭建共同的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)相關(guān)的土地決策進(jìn)行公布，方便之間進(jìn)行溝通，可以有效避免決策上的矛盾，同時(shí)，利于民眾的監(jiān)督。

（3）決策執(zhí)行互相監(jiān)督。在決策執(zhí)行的時(shí)候，參與決策的部門與民眾應(yīng)對(duì)執(zhí)行部門進(jìn)行監(jiān)督，以決策方案為標(biāo)準(zhǔn)檢查執(zhí)行過(guò)程中是否偏離了既定目標(biāo)，如果出現(xiàn)偏離情況應(yīng)當(dāng)面提出修正的意見，防止執(zhí)行效果落實(shí)不到位。

3．土地管理中積極運(yùn)用高科技手段，達(dá)到技術(shù)上的預(yù)防。

地界不明確是糾紛產(chǎn)生的最大原因之一，而地界不明的深層次原因在于傳統(tǒng)確定地界方式的內(nèi)在缺陷——無(wú)法克服自然等因素影響，出現(xiàn)動(dòng)態(tài)性變化。將“3S”技術(shù)與土地管理決策結(jié)合起來(lái)，能有效避免地界不明確、變遷引發(fā)的糾紛，并利于地籍檔案的建設(shè)。針對(duì)瓊海市農(nóng)村土地糾紛的情況，“3S”技術(shù)在土地管理中的作用如下：

（1）實(shí)時(shí)地更新土地利用現(xiàn)狀。政府隱瞞性規(guī)劃問(wèn)題，一個(gè)很重要的原因在于，審查土地規(guī)劃的部門無(wú)法了解實(shí)際補(bǔ)充耕地的土地類型以及運(yùn)用情況，看到的只是單向的數(shù)據(jù)表達(dá)。3S技術(shù)的運(yùn)用為解決這一問(wèn)題提供了可能，審查部門只需根據(jù)上報(bào)規(guī)劃部門提供的具體地理標(biāo)軸，GPS進(jìn)行實(shí)時(shí)定位，RS獲取土地類型信息就能及時(shí)發(fā)現(xiàn)是否存在隱瞞性規(guī)劃的行為。

（2）及時(shí)地進(jìn)行數(shù)據(jù)化地界勘定。按照2008年7月實(shí)施的《海南省土地權(quán)屬確定與爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》，土地界限的劃定主要以四至界線為主。隨著時(shí)間的推移，受自然因素的影響等，四至界限發(fā)生變化導(dǎo)致土地面積出現(xiàn)變化，引起糾紛。如果3S技術(shù)運(yùn)用到界定土地界限方面，可以很方便地解決這個(gè)問(wèn)題。只需勘測(cè)出不同權(quán)屬的土地，標(biāo)注上相應(yīng)的地理標(biāo)軸，無(wú)論時(shí)間如何推移，標(biāo)軸是固定的，突破四至界線本身界定的局限性，同時(shí)，還能觀測(cè)到土地利用的動(dòng)態(tài)化。

（3）建立動(dòng)態(tài)化土地管理數(shù)字庫(kù)。3S技術(shù)能直接反映每一塊地的特征，包括位置、面積、利用類別、等級(jí)等基本信息，所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)屬管理，在此基礎(chǔ)上形成地籍圖、土地利用現(xiàn)狀圖等圖形信息［3］。利用3S技術(shù)的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、立體性，根據(jù)土地基本情況、權(quán)屬等變化進(jìn)行更新，形成數(shù)據(jù)，進(jìn)行保存，搭建動(dòng)態(tài)化的土地管理數(shù)字庫(kù)，為農(nóng)村土地糾紛的預(yù)防、解決提供了有力的保障。

（二）建立健全農(nóng)村土地糾紛解決機(jī)制

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，實(shí)際農(nóng)村土地糾紛已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，不僅僅潛在的矛盾很多，更重要的是，已經(jīng)激發(fā)出來(lái)的糾紛案件數(shù)量多、地域廣、主體復(fù)雜，如果不采取有效的解決措施，將會(huì)導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)，危及社會(huì)穩(wěn)定。

1．積極建立各級(jí)政府、各個(gè)部門解決農(nóng)村土地糾紛的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

農(nóng)村土地糾紛涉及面廣、利益主體多、原因復(fù)雜，依靠單一的政府部門根本無(wú)法有力解決出現(xiàn)的土地糾紛問(wèn)題，需要打破各級(jí)政府、各個(gè)部門對(duì)待土地糾紛“各自為政”的局面，建立有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從橫向和縱向兩個(gè)維度全覆蓋處理，充分發(fā)揮各級(jí)政府、各個(gè)部門在土地糾紛中的作用。

（1）信訪部門作為聯(lián)動(dòng)機(jī)制的牽頭部門。根據(jù)調(diào)研問(wèn)卷數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民對(duì)于土地糾紛的解決偏向于私下協(xié)商和上訪，兩者占到了80%以上，信訪已經(jīng)成為農(nóng)民解決自身土地糾紛的主要途徑之一。對(duì)此，信訪部門應(yīng)該認(rèn)真接待來(lái)訪的農(nóng)民，詳細(xì)記錄所述內(nèi)容，根據(jù)案件涉及的部門進(jìn)行歸類，分發(fā)到各個(gè)部門，讓接受案件的部門成為聯(lián)動(dòng)機(jī)制的牽頭部門。

（2）定期召開聯(lián)動(dòng)會(huì)議。牽頭部門對(duì)案件進(jìn)行整理，會(huì)議上把每個(gè)案件作為一項(xiàng)重要任務(wù)，明確分工，責(zé)任到相應(yīng)土地部門，積極主動(dòng)地解決土地糾紛。涉及到多個(gè)部門的，各相關(guān)部門要從大局出發(fā)，密切配合，妥善處理。

（3）施行糾紛處理監(jiān)督機(jī)制。針對(duì)分配給各部門的解決土地糾紛的任務(wù)，要定期召開會(huì)議，聽取各部門對(duì)糾紛的處理情況，有出現(xiàn)不作為的現(xiàn)象應(yīng)及時(shí)警告、懲罰。

2．針對(duì)農(nóng)場(chǎng)現(xiàn)存的主要土地問(wèn)題，深化農(nóng)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革。

（1）盡快將農(nóng)場(chǎng)閑置土地對(duì)農(nóng)場(chǎng)員工進(jìn)行承包。以彬村山華僑農(nóng)場(chǎng)為例，農(nóng)場(chǎng)產(chǎn)生糾紛的土地相當(dāng)一部分是以前的閑置地，隨后被周邊村民占用進(jìn)行耕作的。其主要原因是農(nóng)場(chǎng)作為一個(gè)龐大的機(jī)構(gòu)，在對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃耕作時(shí)缺乏靈活性，從決定到實(shí)際種植作物的過(guò)程一般需要較長(zhǎng)一段時(shí)間。這樣一方面造成土地長(zhǎng)期閑置浪費(fèi)，另一方面也會(huì)讓村民認(rèn)為農(nóng)場(chǎng)土地是不會(huì)用的，占有也無(wú)所謂。在農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益逐步下滑的當(dāng)今，如果把閑置的土地以合同的形式承包給員工，不僅能預(yù)防土地被侵占，而且還能增加農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)收入。

（2）努力推行農(nóng)場(chǎng)種植區(qū)域個(gè)體負(fù)責(zé)制。在連隊(duì)區(qū)域負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上具體到每個(gè)人，個(gè)人對(duì)負(fù)責(zé)的區(qū)域進(jìn)行管理，按比例上交每片區(qū)域的所得給農(nóng)場(chǎng)，剩下的歸個(gè)人所有。在利益的驅(qū)使下，員工自然就會(huì)積極防止其他村民對(duì)本區(qū)域土地的侵占。

結(jié) 語(yǔ)

社會(huì)的進(jìn)步需要對(duì)利益沖突不斷解決，從而均衡各方利益，形成一個(gè)理性、有效的解決機(jī)制。基于農(nóng)村土地糾紛嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)狀況，如果不能及時(shí)預(yù)防、遏止，將成為破壞社會(huì)穩(wěn)定的力量。通過(guò)對(duì)海南瓊海農(nóng)村地區(qū)的實(shí)地調(diào)研，力圖以此為例探析農(nóng)村地區(qū)土地糾紛的成因，并在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地提出解決的途徑和辦法。但是因?yàn)檗r(nóng)村土地糾紛具有較強(qiáng)的復(fù)雜性和特殊性，并且隨著社會(huì)的發(fā)展，土地糾紛新情況與新形式也將可能呈現(xiàn)，因此要徹底解決農(nóng)村土地糾紛仍是“任重而道遠(yuǎn)”。

[1]巴占防．關(guān)于農(nóng)村土地糾紛及土地現(xiàn)狀的分析與建議[EB/OL]．2006-06-03．

[2]蘇岐．建立科學(xué)的決策機(jī)制[J]．信息導(dǎo)刊，2004(9).

[3]顧曉文．利用高分辨率遙感影像進(jìn)行1∶1萬(wàn)土地利用現(xiàn)狀信息更新的研究:以臺(tái)州椒江區(qū)為例[D]．杭州：浙江大學(xué)，2004.