黨的十八大把推進城鎮(zhèn)化建設作為推動我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展一個重大舉措，強調(diào)堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，要求我們準確把握城鎮(zhèn)化規(guī)律，確立科學的推進新型城鎮(zhèn)化的行動框架。因此，提高海南城鎮(zhèn)化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，是優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措。與其他發(fā)達國家或地區(qū)相比，海南的城鎮(zhèn)化水平明顯滯后，這直接影響到地區(qū)工業(yè)化程度和經(jīng)濟發(fā)展水平。

一、海南省城鎮(zhèn)化水平的主要現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化水平是目前國際上通行的衡量一個國家或地區(qū)城鎮(zhèn)化程度的重要指標。城鎮(zhèn)化的測算，就是要對城鎮(zhèn)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的主導作用進行識別。對比海南城鎮(zhèn)化水平和其它一些社會和經(jīng)濟發(fā)展指標，海南人口城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)如下主要特點：

（一）人口城鎮(zhèn)化進程加快，但總體水平偏低，中心城市的核心作用比較顯著

據(jù)省統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，海南省2014年城鎮(zhèn)人口為485.71萬人，城鎮(zhèn)化率達到53.76%，比2000年第五次人口普查提升了13.09個百分點，比全國低1.01個百分點。在全國31個省市區(qū)中位居第 12位。但與上海（89.30%）、北京（85.96%）、天津（79.55%）、廣東（66.18%）相比，海南城鎮(zhèn)化水平明顯偏低。海南省2013年城鎮(zhèn)化率雖為52.74%，但是按照城鎮(zhèn)戶籍人口為計算標準，扣除農(nóng)墾因素，實際的人口城鎮(zhèn)化率僅為32%左右（我國2013年城鎮(zhèn)化率達到53.7%，然而質(zhì)量不高，真正“人的城鎮(zhèn)化”只有34%左右）。

海南省是陸地小省，海洋大省，現(xiàn)有四個地級市，?？?、三亞作為海南的兩大中心城市，2014年集中了31.50%的人口，在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了較大的核心作用，創(chuàng)造的GDP占全省的42.16%、固定資產(chǎn)投資額占49.20%、社會消費品零售總額占63.55%、吸納的第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占50.38%，中心城市的核心作用比較顯著。在經(jīng)濟發(fā)展的帶動下，海口和三亞城鎮(zhèn)化率分別達到74.17%、66.21%，穩(wěn)居全省前列?？梢?，打造中心城市是推進人口城鎮(zhèn)化的重要途徑，在各項功能建設中更需發(fā)揮好中心城市的核心作用。

（二）海南省城鎮(zhèn)化質(zhì)量差，與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)

海南省自建省辦特區(qū)以來，隨著人口遷移政策的放寬，其城鎮(zhèn)化水平有了明顯的提高。與南方幾個省份相比，海南省城鎮(zhèn)化水平僅僅次于廣東與福建。以2005年統(tǒng)計結(jié)果顯示，海南省城鎮(zhèn)化水平達到45．20%，高出全國的平均水平42．99%。但這與海南省的經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況產(chǎn)生了直接矛盾，海南雖然是中國最大的經(jīng)濟特區(qū)，與其他的內(nèi)陸省份相比，經(jīng)濟實力上存在著很大的差距，2014年海南的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為 3500．72億元，除西藏、青海、寧夏以外，低于其它省份和地區(qū)。人均地區(qū)生產(chǎn)總值39101.96元，按當年年平均匯率折算為5365.49美元，與國內(nèi)其它省份和地區(qū)相比，處于中等偏下的水平。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面也不合理，第一、二、三產(chǎn)業(yè)分別占國內(nèi)生產(chǎn)總值 23．1%、25%、51．9%， 與其它省份相比還存在很大的差距，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯滯后。這在一定程度上阻礙了海南農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟良性循環(huán)受阻，嚴重制約海南省現(xiàn)代化城市建設的進程。海南城鎮(zhèn)化水平層次低對海南省的工業(yè)化進程、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及戰(zhàn)略支撐點的建設都產(chǎn)生了較大的制約作用，阻礙了海南省經(jīng)濟的快速發(fā)展。

（三）城鎮(zhèn)規(guī)模小，集聚能力較弱，區(qū)域人口城鎮(zhèn)化進程不均衡

據(jù)省統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2014年，海南省18個市縣中，100萬人以上的大城市僅海口1個；人口在50-100萬人的中等城市有4個（即儋州、三亞、萬寧、文昌）；人口在50萬以下的小城市（鎮(zhèn)）有13個。不難看出，海南省不僅城市總數(shù)少，而且大城市缺位、中等城市偏少，規(guī)模等級不完整，結(jié)構(gòu)體系不合理。據(jù)專家測算，如果要使小城鎮(zhèn)的綜合功能得到充分發(fā)揮，其人口合理規(guī)模應在10萬人左右。但全省現(xiàn)有的204個行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，總?cè)丝谠?萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅12個，占5.88%。由于城鎮(zhèn)規(guī)模過小，其經(jīng)濟效益和社會效益較差，城鎮(zhèn)發(fā)展的集聚能力明顯偏弱。同時，由于不同地區(qū)的地理環(huán)境、歷史條件、自然資源、基礎設施、科技實力、政策取向等因素的綜合作用，也導致海南區(qū)域人口城鎮(zhèn)化進程不均衡。從海南各市縣城鎮(zhèn)化情況來看，2014年僅海口、三亞、五指山高于全省水平；昌江、文昌、儋州略低于全省水平；白沙、樂東、瓊中城鎮(zhèn)化率最低，不足30%。

（四）城鎮(zhèn)基礎設施建設和規(guī)劃落后，人口素質(zhì)提升乏力

海南許多城鎮(zhèn)尤其是小城鎮(zhèn)對外交通不便，城區(qū)道路狹窄，功能混亂，基礎設施建設滯后。鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌“臟、亂、差”隨處可見。小鎮(zhèn)人口中相當部分是由農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移來的，文化素質(zhì)、專業(yè)技能一般都較差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難于發(fā)展起來，經(jīng)濟規(guī)模普遍很小，因此許多小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化水平，只是反映人口的聚集度，是低層次的水平。

同時，由于缺乏長遠規(guī)劃，往往隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，剛剛興建的設施就已經(jīng)不能適應新的投資需求和人民生活需要，很大程度上限制了現(xiàn)有城鎮(zhèn)對人口的容納能力，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移難度較大。

2014年，海南鄉(xiāng)村人口中具有高中及以上文化程度的比重為10.94%，而城鎮(zhèn)人口中這一比例為38.16%，城鄉(xiāng)教育的差距，一方面使得農(nóng)村勞動生產(chǎn)率難以較大提高，另一方面制約了農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化進程緩慢。

二、推進海南城鎮(zhèn)化建設的建議

2013年12月12日在北京召開中央城鎮(zhèn)化工作會議，提出了推進城鎮(zhèn)化的六大任務：一是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；二是提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率；三是建立多元可持續(xù)的資金保障機制；四是優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)；五是提高城鎮(zhèn)建設水平；六是加強對城鎮(zhèn)化的管理。海南必須根據(jù)這六大任務與海南的資源稟賦相結(jié)合，確定海南的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。為此建議：

（一）合理規(guī)劃布局，搞好城鎮(zhèn)建設

著力推進城鎮(zhèn)布局從分散轉(zhuǎn)向適度集中，按照發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗，中心城市主要集中在縣城和交通網(wǎng)絡的中心區(qū)域，這是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢。但海南的地理位置比較特殊。根據(jù)《海南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006-2020）》，全省城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，要緊緊圍繞建設生態(tài)省的發(fā)展目標，落實“南北帶動、兩翼推進、發(fā)展周邊、扶持中間”的總體部署。要強化?？谑械氖∮蛑行某鞘凶饔?，加快三亞市作為國際海濱旅游城市的建設；依托環(huán)島高速公路，積極培育東方、儋州。瓊海等省內(nèi)區(qū)域中心城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)要按照循序漸進、集約發(fā)展的原則，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，逐步形成布局合理，功能明確、設施完善、生態(tài)良好、發(fā)展協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)體系，以此來推動新一輪的經(jīng)濟增長。

（二）創(chuàng)新促進小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的體制機制，實施“引資興鎮(zhèn)”戰(zhàn)略

以推進中小城鎮(zhèn)建設的投融資體制和管理體制改革作為突破口，創(chuàng)新小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的體制機制。

1.建立支持中小城鎮(zhèn)建設的投融資體制。

充分發(fā)揮財政資金的導向作用，引導和鼓勵社會資本加大對小城鎮(zhèn)各項基礎設施、社會事業(yè)的投資；鎮(zhèn)政府轄區(qū)內(nèi)的行政事業(yè)性收費以及部分地方稅收應主要用于小城鎮(zhèn)建設，鎮(zhèn)域內(nèi)的土地出讓凈收益應大部分返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)；發(fā)揮政策性金融在小城鎮(zhèn)基礎設施建設項目上的作用，拓寬對小城鎮(zhèn)建設的支持領域，向環(huán)境衛(wèi)生等非經(jīng)營性基礎設施建設項目提供貸款；對小城鎮(zhèn)建設項目賦予更大的控制權、經(jīng)營權，積極開展項目融資（BOT、TOT等）；探索發(fā)行小城鎮(zhèn)建設債券、為小城鎮(zhèn)建設開辟新的融資渠道。

2.提升公共服務體系水平。

旅游基礎設施薄弱是當前小城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的突出問題。為此，應按照統(tǒng)籌布局、互聯(lián)互通的原則，加強小城鎮(zhèn)的交通、水、電、氣、通訊等基礎設施建設，在重點旅游小鎮(zhèn)開辟自行車專用車道；著力改善小城鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等公共服務設施，重點加強風險救助、急救醫(yī)療等“處突”設施建設，不斷提高特色旅游小鎮(zhèn)的服務功能和接待能力。

3.完善小城鎮(zhèn)管理體制。

對具備一定人口規(guī)模和經(jīng)濟實力的重點鎮(zhèn)賦予必要的城市管理權限，依法賦予其發(fā)展決策自主權、資源分配權、項目直接報批權、收益分配優(yōu)先權、行政執(zhí)法管理權、干部人事調(diào)配權、公共服務發(fā)展權等方面的權限；對有條件發(fā)展為區(qū)（縣）級的中小城鎮(zhèn)，應結(jié)合機構(gòu)編制現(xiàn)狀，允許增設行政管理和公益性機構(gòu)，配備相應編制和經(jīng)費；縣（市）用地指標應向重點小城鎮(zhèn)傾斜，解決重點小城鎮(zhèn)基礎設施用地需求；對于經(jīng)濟發(fā)展快、城鎮(zhèn)化程度較高、財政收支規(guī)模大的重點小城鎮(zhèn)應建立比較完善的一級財政，實行全口徑預算管理，以規(guī)范各種資金使用。

（三）推動城鄉(xiāng)一體化建設，提高基本公共服務統(tǒng)籌層次

如前所述，海南省2014年城鎮(zhèn)化率雖為53.76%，但是按照城鎮(zhèn)戶籍人口為計算標準，扣除農(nóng)墾因素，實際的人口城鎮(zhèn)化率僅為33%左右，現(xiàn)行的戶籍制度使廣大農(nóng)民被排除出城鄉(xiāng)居民的福利和權利之外?！逗Ｄ辖ㄔO國際旅游島戰(zhàn)略實施意見》提出推進戶籍制度改革，放寬城市和城鎮(zhèn)落戶條件，實施居住證制度。推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，通過政府規(guī)劃層面明確城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務均等化政策，提高基本公共服務統(tǒng)籌層次，重點解決農(nóng)民工就醫(yī)、子女入學，使農(nóng)民工整體融入城市基本公共服務體系；推進農(nóng)地物權化的制度創(chuàng)新，進一步修改土地管理法，確保農(nóng)村土地使用權、林地使用權、海域使用權等具有完整的權益，賦予農(nóng)民對農(nóng)地物權主體地位，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，形成農(nóng)村土地使用權轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股的相關制度安排。

（四）大力推進終身教育體系，提高勞動力人口文化素質(zhì)，增強城鎮(zhèn)綜合競爭力

城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，不僅僅是指建造起成群的高樓大廈，更重要的就是人的文化素質(zhì)的提高，思想觀念的開放。因此，應大力加強“九年制義務教育”，積極發(fā)展職業(yè)技術教育，成人教育和高等教育。對目前在校學習的學生應嚴格按照義務教育法規(guī)定，完成九年制義務教育，提高潛在勞動力的文化素質(zhì)。繼續(xù)采取得力措施，狠抓掃盲工作，特別要在青壯年中基本掃除文盲。對具有初中文化程度的勞動力作為成人教育培養(yǎng)的主要目標，對具有高中以上文化程度的勞動力提供繼續(xù)教育的機會。改革教育結(jié)構(gòu)，發(fā)動社會各方面的力量，多形式，多層次，多渠道，多方位地開展職業(yè)技能培訓，全面提高勞動力素質(zhì)，造就一支適應經(jīng)濟發(fā)展的具有專業(yè)技術的勞動力后備隊伍。在人口素質(zhì)導向方面，應優(yōu)先讓具有較高文化程度和具有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗的農(nóng)民進城，以保證城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對勞動力素質(zhì)上的要求和農(nóng)業(yè)勞動者進城后具有較好的適應性，為勞動力資源通過市場機制達到最優(yōu)配量創(chuàng)造條件，另一方面對城鎮(zhèn)的綜合競爭力也會進一步提高。

（五）加強環(huán)境的綜合整治，全面推進生態(tài)城鎮(zhèn)和生態(tài)省建設

良好的城鎮(zhèn)環(huán)境是實施可持續(xù)發(fā)展，增強城市競爭力的重要方面。要充分利用和保護好海南優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，全方位提升城鎮(zhèn)環(huán)境品位，全面建設生態(tài)城鎮(zhèn)和生態(tài)省。第一，要提高產(chǎn)業(yè)的集聚能力，以工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設為主，對原有的工業(yè)不符合環(huán)保標準造成城鎮(zhèn)污染的，一律實行關、停、并、轉(zhuǎn)制度，對新上工業(yè)項目必須保證符合國際先進的環(huán)保標準，堅決杜絕只顧眼前利益，不顧環(huán)境傾向，杜絕所有工業(yè)污染。第二，加強廢氣、廢水、廢渣和違章建筑物的治理，積極營造海邊、路邊、城邊防護林體系，治理重點地區(qū)的水土流失。大力宣傳“愛我家園、美我城鎮(zhèn)”活動，發(fā)動城鎮(zhèn)居民積極參與到綠化美化環(huán)境活動之中，不斷地擴大城鎮(zhèn)綠化覆蓋面積。同時，還要不斷提升綠化的品味和檔次，做到城在林中，林在城中。第三，政府應加大投入資金在各方面扶持與綠色相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如“綠色食品、放心食品”，做大做強城鎮(zhèn)的園林產(chǎn)業(yè)，發(fā)展城鎮(zhèn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

（六）突出“鎮(zhèn)化”而非“城化”，充分利用海南豐富的資源，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)

加快海南小城鎮(zhèn)建設，不僅是國際旅游島建設的重點任務，更是加快推進城鄉(xiāng)一體化，突出海南新型城鎮(zhèn)化特色，提升土地、環(huán)境等資源的綜合利用效益，擴大島內(nèi)外消費和投資需求的重要途徑。海南進行新型城鎮(zhèn)化建設必須通過產(chǎn)業(yè)帶動發(fā)展，讓農(nóng)民就近就業(yè)，以產(chǎn)業(yè)帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展。也就是說，推行城鎮(zhèn)化的過程中，將更強調(diào)突出“鎮(zhèn)化”而非“城化”，促進并加速中小城鎮(zhèn)的增長是城鎮(zhèn)化成功的關鍵。

1.大力發(fā)展小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，形成“一鎮(zhèn)一品”的突出特色。

立足小城鎮(zhèn)的資源特色和產(chǎn)業(yè)基礎，分類發(fā)展小城鎮(zhèn)，形成“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”的差異化、互補式發(fā)展格局。

（1）旅游主導型城鎮(zhèn)。深度挖掘小城鎮(zhèn)的旅游、文化、生態(tài)資源，重點發(fā)展特色景區(qū)依托型、歷史文化型、休閑娛樂型、生態(tài)人居型、綜合旅游服務型等旅游風情小鎮(zhèn)。例如，?？诿捞m演豐鎮(zhèn)、定安龍門鎮(zhèn)、三亞海棠灣鎮(zhèn)、樂東尖峰鎮(zhèn)等。類似這樣的以旅游帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展的項目遍布海島，形成的獨具特色的旅游產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（2）農(nóng)業(yè)主導型城鎮(zhèn)。在耕地有保障，農(nóng)業(yè)有基礎的城鎮(zhèn)，發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)。加快農(nóng)產(chǎn)品流通和深加工業(yè)發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)走向產(chǎn)業(yè)化、市場化、標準化、品牌化。如，長坡鎮(zhèn)、東山鎮(zhèn)、紅旗鎮(zhèn)、蓬萊鎮(zhèn)等。又如澄邁的“侯臣咖啡風情小鎮(zhèn)”的模式，就是通過現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶動休閑旅游業(yè)發(fā)展，形成獨具海南風情特色的旅游休閑項目，市民和游客可通過熱帶咖啡體驗海南的熱帶風情。

（3）商貿(mào)主導型城鎮(zhèn)。在區(qū)位優(yōu)勢明顯，交通設施比較好的城鎮(zhèn)，大力發(fā)展商貿(mào)流通業(yè)，通過推動農(nóng)產(chǎn)品流通、工業(yè)配套產(chǎn)品流通、日用商品流通帶動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。例如，海口大致坡鎮(zhèn)。

（4）工業(yè)帶動型城鎮(zhèn)。利用土地優(yōu)勢承接主城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)延伸，以工業(yè)園區(qū)為平臺，實現(xiàn)以工補農(nóng)、以工興鎮(zhèn)的發(fā)展目標。例如，老城鎮(zhèn)、龍?zhí)伶?zhèn)、新龍鎮(zhèn)等。

（5）海洋漁業(yè)主導型城鎮(zhèn)。以漁港為依托，在具有良好海洋漁業(yè)資源、區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)基礎的小城鎮(zhèn)，重點發(fā)展海洋漁業(yè)，突出漁業(yè)小鎮(zhèn)的獨特風貌。例如，潭門鎮(zhèn)、調(diào)樓鎮(zhèn)、新盈鎮(zhèn)、昌化鎮(zhèn)等。進而統(tǒng)籌推進“四方五港”、漁港和專業(yè)化碼頭建設，推進港口、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)聯(lián)動發(fā)展。

2.以生態(tài)環(huán)境為依托，打造田園城鎮(zhèn)。

隨著人們對優(yōu)良生態(tài)環(huán)境、休閑度假、鄉(xiāng)村生活等需求的不斷增強，國內(nèi)很多地區(qū)提出了“田園城市”“田園城鎮(zhèn)”“田園社區(qū)”的發(fā)展目標。從現(xiàn)實基礎看，海南最有條件打造“田園城鎮(zhèn)”，從而形成海南新型城鎮(zhèn)化的突出特色。為此，海南應加快編制田園城鎮(zhèn)建設的總體規(guī)劃；以生態(tài)環(huán)境為依托，建立三次產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展機制；研究制定實施城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境同治政策，把農(nóng)村環(huán)保納入城市環(huán)保規(guī)劃；加強小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境投入，下大力氣解決農(nóng)村養(yǎng)殖污染問題，從嚴查處毀林開荒等破壞生態(tài)環(huán)境的行為；積極開展村容村貌整治，改善人居環(huán)境。建議近期可在瓊海、白沙等生態(tài)基礎較好的地區(qū)探索“田園城鎮(zhèn)”建設試點。