趙梁春　朱雨涵　錢顥瑜

摘 要：新《環(huán)境保護(hù)法》第六十三條規(guī)定了將違反環(huán)境法律規(guī)范但尚不構(gòu)成犯罪的案件移送公安的條件，為公安機(jī)關(guān)和環(huán)境執(zhí)法部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法提供了法律依據(jù)。盡管全國各地已有不少環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的實(shí)踐，但在聯(lián)動(dòng)執(zhí)法過程中還存在著各自的職責(zé)不明、銜接不暢和責(zé)任不清等問題。為推動(dòng)環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)細(xì)化相關(guān)立法、優(yōu)化聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、探索跨級(jí)別的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法等。

關(guān)鍵詞：聯(lián)動(dòng)機(jī)制；環(huán)境執(zhí)法；新環(huán)保法

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3198（2015）14-0185-02

在環(huán)境執(zhí)法過程中，由于環(huán)保部門權(quán)限、執(zhí)法手段有限，阻礙執(zhí)法、抗拒執(zhí)法的情況大量存在，嚴(yán)重影響環(huán)境執(zhí)法的效率和執(zhí)法人員人身安全。目前，全國大部分地方還沒有建立起有效的環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，環(huán)保部門單打獨(dú)斗現(xiàn)象普遍存在。2015年1月1日開始實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》，為環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制的發(fā)展提供了一個(gè)良好的契機(jī)。

1 我國環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的必要性及可行性

環(huán)境保護(hù)工作涉及諸多領(lǐng)域的本質(zhì)屬性和公安在環(huán)境行政執(zhí)法方面得天獨(dú)厚的優(yōu)勢決定了環(huán)境保護(hù)工作需要環(huán)保和公安兩部門聯(lián)動(dòng)合作，相互配合。新《環(huán)境保護(hù)法》第二十五條、六十條分別賦予了環(huán)保部門查封、扣押的行政強(qiáng)制權(quán)及限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和停業(yè)關(guān)閉措施。而公安機(jī)關(guān)對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)都有權(quán)采取強(qiáng)制措施，公安機(jī)關(guān)依法享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，能確保環(huán)境行政執(zhí)法的有效執(zhí)行。

2 我國環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制的現(xiàn)狀與不足

2.1 環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制的現(xiàn)狀

（1）基本制度。

根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確要求建立四項(xiàng)制度即聯(lián)動(dòng)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員制度、重大案件會(huì)商和督辦制度和完善案件移送機(jī)制、緊急案件聯(lián)合調(diào)查機(jī)制、案件信息共享機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制四種機(jī)制。

（2）配套保障措施。

《意見》確立了四項(xiàng)保障措施：①組織人員保障，密切配合協(xié)作。②強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高辦案水平。③加大宣傳力度，營造執(zhí)法氛圍。④落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，確保運(yùn)轉(zhuǎn)有序。

2.2 我國環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制的不足

（1）立法上的不足。

①相關(guān)立法沒有對(duì)環(huán)保部門和公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法過程中各自的職責(zé)做出具體的規(guī)定。

不管是《意見》，還是《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》都沒有對(duì)環(huán)保部門和公安部門在聯(lián)動(dòng)執(zhí)法過程具體職責(zé)和分工做出明確的規(guī)定。就調(diào)查取證方面，環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境刑事案件的偵查都應(yīng)當(dāng)重視證據(jù)，那么在執(zhí)法過程中對(duì)證據(jù)的收集是兩個(gè)部門分別派員收集，還是僅由環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)收集，公安部門在偵查可能會(huì)判處刑罰的環(huán)境案件時(shí)直接使用環(huán)保部門收集到的證據(jù)？這些問題都需要通過立法進(jìn)一步明確。

②聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制運(yùn)行程序規(guī)定不夠完善。

目前我國環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的程序規(guī)定有《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和《國家環(huán)?？偩?、公安部、最高人民檢察院關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》兩個(gè)。雖然法律上已有關(guān)于移送程序的規(guī)定，但是環(huán)境執(zhí)法不同于一般的行政執(zhí)法，所以應(yīng)當(dāng)探索適合環(huán)境執(zhí)法特點(diǎn)的程序規(guī)定。

③聯(lián)動(dòng)執(zhí)法過程發(fā)生錯(cuò)誤時(shí)責(zé)任承擔(dān)不明確。

依法行政六項(xiàng)基本要求里明確指出要實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。有權(quán)必有責(zé)，既然法律賦予環(huán)保部門和公安部門環(huán)境執(zhí)法的職權(quán)，那么法律就應(yīng)該對(duì)兩部門不履行、不及時(shí)履行法定職責(zé)或者違法、不當(dāng)行使職權(quán)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出具體規(guī)定，而我國現(xiàn)行的環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制中沒有關(guān)于兩個(gè)部門責(zé)任分配的具體規(guī)定是于法于理不合的。

（2）實(shí)踐中的困境。

盡管各地環(huán)境警務(wù)室的設(shè)立，環(huán)境執(zhí)法工作取到了前所未有的成就，但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到隨著工作的不斷深入，一些問題逐漸凸顯。主要有：一是治安、刑事案件立案起點(diǎn)較高，導(dǎo)致案件難立。二是程序履行難，導(dǎo)致案難辦。三是相關(guān)制度不完善，導(dǎo)致案難處。因此，我國環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制還需要進(jìn)一步完善。

3 完善我國環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制的構(gòu)想

3.1 細(xì)化相關(guān)立法

我國現(xiàn)行關(guān)于環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法方面的法律規(guī)范主要有新《環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國刑法》，在其他領(lǐng)域有《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》、《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》、《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等，但這些法律規(guī)范對(duì)哪些案件需要公安部門提前介入、案件移送的要求、案件移送的材料、案件移送的證據(jù)要求、案件移送程序、環(huán)保部門的審查程序、公安機(jī)關(guān)的受理程序、異議處理、行政案件移送等方面還需要進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化。這就要求不僅僅是有環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法實(shí)踐的地方政府加快制定實(shí)施細(xì)則或者實(shí)施指南，在國家層面也需要制訂出統(tǒng)一的規(guī)范，形成一個(gè)完整有序的環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制的法律體系。

3.2 完善聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的設(shè)置

各地環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法實(shí)踐設(shè)置的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)和實(shí)踐基地主要有環(huán)保公安警務(wù)室和聯(lián)絡(luò)室。對(duì)于已經(jīng)設(shè)立的有以下建議：首先，應(yīng)當(dāng)增加聯(lián)絡(luò)人員的數(shù)量。在各地的實(shí)踐中一般由公安部門派遣兩到三名民警到環(huán)保局以配合環(huán)保部門執(zhí)法，但是這樣的人員配置要應(yīng)對(duì)各種環(huán)境案件顯然有點(diǎn)心有余力不足。其次，聯(lián)絡(luò)室和警務(wù)室要加強(qiáng)信息收集。參加環(huán)保監(jiān)察大隊(duì)的例會(huì)，定期向公安機(jī)關(guān)提供污染環(huán)境犯罪的案件線索，加強(qiáng)違法犯罪信息的收集研判工作。最后，同步參與環(huán)保執(zhí)法。將環(huán)保警務(wù)室警力下沉到執(zhí)法一線，與環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法活動(dòng)緊密結(jié)合，在工作中積極關(guān)注、查找環(huán)保刑事案件來源，化被動(dòng)為主動(dòng)。

3.3 強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的保障措施

（1）將聯(lián)動(dòng)執(zhí)法情況納入本系統(tǒng)目標(biāo)考核。

市、區(qū)（縣）環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將查處打擊環(huán)境污染違法犯罪、開展聯(lián)合執(zhí)法情況等納入本系統(tǒng)目標(biāo)考核，有效調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員的積極性和主動(dòng)性。對(duì)環(huán)境污染違法犯罪案件該查不查、該移送不移送、以罰代刑，或者干擾案件查處，甚至包庇縱容的，要依法追究失職、瀆職、濫用職權(quán)人員的法律責(zé)任。

（2）爭取地方政府的支持。

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了政府的環(huán)保責(zé)任，地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境負(fù)責(zé)。如果政府沒有履行環(huán)境保護(hù)相關(guān)責(zé)任，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（3）加快建設(shè)信息共享平臺(tái)。

各級(jí)環(huán)保與公安部門應(yīng)當(dāng)共同推動(dòng)環(huán)境污染違法犯罪案件信息平臺(tái)建設(shè)，將相關(guān)信息納入電子政務(wù)建設(shè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染違法犯罪案件行政執(zhí)法與刑事司法信息的互聯(lián)互通，提高聯(lián)動(dòng)執(zhí)法效率。

（4）增多聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的獎(jiǎng)勵(lì)措施。

新《環(huán)境保護(hù)法》第八條明確規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加大保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財(cái)政投入，提高財(cái)政資金的使用效益；第十一條規(guī)定：對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。

3.4 探索跨級(jí)別的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法

目前的環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法主要集中于同級(jí)環(huán)保部門和公安部門之間的協(xié)作和配合，在跨級(jí)別上沒有實(shí)踐。未來我國的環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法應(yīng)當(dāng)探索在市區(qū)之間、區(qū)縣之間展開聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)橫向、縱向的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，構(gòu)筑全方位的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作網(wǎng)絡(luò)。

3.5 開展執(zhí)法聯(lián)動(dòng)專項(xiàng)活動(dòng)

針對(duì)群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，需要兩個(gè)承擔(dān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)法部門開展專項(xiàng)的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，如大氣污染整治、黑臭河道整治等。專項(xiàng)的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法行動(dòng)，可以凝聚兩個(gè)部門的環(huán)境監(jiān)管方面職責(zé)，集中整治違法行為，提升執(zhí)法威懾力。如浙江省紹興市柯橋區(qū)公安局駐環(huán)保局的警務(wù)室配合環(huán)保部門開展的偷倒工業(yè)污泥專項(xiàng)活動(dòng)等聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。

3.6 建立專家名錄，為聯(lián)動(dòng)執(zhí)法提供技術(shù)支持

省市級(jí)環(huán)保局和公安局應(yīng)當(dāng)逐步建立環(huán)境污染違法犯罪案件專家名錄，組織召集本省市水污染、土壤污染、大氣污染、化工、固體廢物以及環(huán)境污染違法犯罪案件偵辦等方面的專家和技術(shù)骨干，為各級(jí)環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)查處打擊環(huán)境污染違法犯罪案件提供專業(yè)支持。

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