中共烏魯木齊市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室 諾金

中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的問題與完善政策

中共烏魯木齊市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室 諾金

摘 要：城鎮(zhèn)化是改革開放以后，因經(jīng)濟(jì)、人文、社會(huì)的共同進(jìn)步而呈現(xiàn)出來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，是國(guó)家得以進(jìn)步的標(biāo)志。目前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化正逐步走向新型的城鎮(zhèn)化，但其發(fā)展水平與西方國(guó)家仍有較大差距，發(fā)展程度落后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。除此之外，由于發(fā)展進(jìn)程過快，導(dǎo)致我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展不均衡，制約其未來(lái)的發(fā)展方向，使城鎮(zhèn)間發(fā)展水平差距日益擴(kuò)大，因此，應(yīng)認(rèn)真反思我國(guó)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)狀況，以探索我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程和方向。

關(guān)鍵詞：中國(guó)城鎮(zhèn)化 發(fā)展 問題 完善

1 前言

城鎮(zhèn)化不僅是世界范圍內(nèi)各個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，同時(shí)也是縮小城鄉(xiāng)間差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化、消除城鄉(xiāng)間差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)間協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑。在城鎮(zhèn)化道路上，其發(fā)展過程中的主要矛盾和階段性的特點(diǎn)決定了我國(guó)必須借鑒其他國(guó)家的寶貴經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身實(shí)際情況，創(chuàng)新發(fā)展策略，實(shí)施中國(guó)特色的發(fā)展道路。

2 城鎮(zhèn)化概況

2.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要性

首先，新型的城鎮(zhèn)化有助于我國(guó)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)地發(fā)展。對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌和對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，有助于我國(guó)改善民生、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。除此之外，城鎮(zhèn)化能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、高水平地發(fā)展。其次，新型的城鎮(zhèn)化有助于拉動(dòng)內(nèi)需增長(zhǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化發(fā)展有助于提高城市的聚集效應(yīng)，完善基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的建設(shè)，推動(dòng)生產(chǎn)力的提高，使得居民的收入及消費(fèi)相應(yīng)提高，從而刺激消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。最后，新型的城鎮(zhèn)化有利于平衡全球經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)國(guó)際間的能源、資源及信息技術(shù)消費(fèi)，吸引國(guó)外資本的投資，從而促使全球經(jīng)濟(jì)的同步增長(zhǎng)，這為世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新機(jī)遇。

2.2 中國(guó)特色城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律

中國(guó)特色城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有以下三個(gè)規(guī)律，分別是階段性規(guī)律、社會(huì)的生產(chǎn)要素不斷變化規(guī)律和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況決定社會(huì)的發(fā)展情況的規(guī)律。(1)階段性規(guī)律。根據(jù)大量的科學(xué)數(shù)據(jù)研究表明，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的變化幅度接近于一條較為平直的S曲線，可以將其分三個(gè)階段進(jìn)行分析：初期—發(fā)展—平穩(wěn)。在初期階段，城市化率低于30%，工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平較低，工業(yè)的發(fā)展極為緩慢，得以生存的企業(yè)數(shù)量屈指可數(shù)，相應(yīng)地能提供就業(yè)的崗位也就很少。在發(fā)展階段，城市化率約為30%～70%，工業(yè)得到一定程度的發(fā)展，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)水平大幅提高，就業(yè)機(jī)會(huì)增多，城鎮(zhèn)化得以發(fā)展。在平穩(wěn)階段，城市化率在70%以上，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚，工、農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)水平發(fā)展到一個(gè)平穩(wěn)階段，逐步過渡到第三產(chǎn)業(yè)，而提高服務(wù)和產(chǎn)品成為這一階段首要的任務(wù)。(2)社會(huì)的生產(chǎn)要素不斷變化。由經(jīng)濟(jì)學(xué)中空間經(jīng)濟(jì)的原理可知，在一個(gè)較為理想的狀態(tài)下，無(wú)論任何國(guó)家所做出的經(jīng)濟(jì)行動(dòng)，在離心力和向心力的作用之下，會(huì)形成一個(gè)較為穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，但時(shí)常理論與實(shí)際是不一致的，在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)生活中，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)受到技術(shù)、交通、環(huán)境、人才等多方面因素的影響，這些因素中只要任意一方面發(fā)生變化都對(duì)其穩(wěn)定性造成影響。(3)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況決定社會(huì)的發(fā)展情況。從整體而言，多數(shù)正處于發(fā)展中的國(guó)家仍依靠豐富的勞動(dòng)力資源加速城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)正逐漸從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為工業(yè)，有助于第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；而城鎮(zhèn)化的發(fā)展依賴于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這兩者共同發(fā)展、相互促進(jìn)。

3 我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中存在的問題

3.1 盲目規(guī)劃

個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一味追求政績(jī)工程、好大喜功，缺乏合理、科學(xué)的規(guī)劃，忽略自身實(shí)際情況而開展工作，而部分政府即使制定了規(guī)劃，也缺乏預(yù)見性和科學(xué)性，在推行過程中違背了新型的城鎮(zhèn)化建設(shè)宗旨，這種不科學(xué)的規(guī)劃發(fā)展大大阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。

3.2 “污染”問題嚴(yán)重

“污染”包括兩方面的污染：環(huán)境和人。城鎮(zhèn)化拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也引起了人們的盲目追求，造成了日益嚴(yán)重的環(huán)境污染，包括空氣污染、噪音污染、水體污染等，而隨著污染問題的加劇也衍生出更多的環(huán)境問題，如霧霾、溫室效應(yīng)。在人的“污染”方面，部分城鎮(zhèn)化的決策者和實(shí)施者，利欲熏心，貪污腐敗，肆意揮霍財(cái)政，亂開濫建，給國(guó)家及群眾的經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)、精神都造成了嚴(yán)重?fù)p害。

3.3 土地流失嚴(yán)重

土地流失速度快，但人口流轉(zhuǎn)速度慢。我國(guó)的工業(yè)化發(fā)展水平居于世界領(lǐng)先地位，但城鎮(zhèn)化發(fā)展卻低于世界的平均水平，在農(nóng)村有大量的留守兒童及老人，卻缺乏足夠的勞動(dòng)力，對(duì)土地的利用存在過度征用、盲目開發(fā)及大面積的浪費(fèi)，使得土地流失問題嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾的觀念傳統(tǒng)落后，不愿意離開故土，使得城鎮(zhèn)化的速度減慢，阻礙其發(fā)展進(jìn)程。

3.4 城鄉(xiāng)差距過大

城鄉(xiāng)差距包括經(jīng)濟(jì)、文化、觀念、生活環(huán)境及質(zhì)量間的差距。目前，由于大部分優(yōu)勢(shì)資源都在大中型城市聚集，而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市的發(fā)展投入，城鄉(xiāng)間的差距也就日益增大，這些差距都不利于新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展建設(shè)。

4 推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展策略

4.1 創(chuàng)新管理體制，提升治理水平

以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為推動(dòng)力，積極轉(zhuǎn)變?cè)械恼毮埽嫣岣咝姓?，為城?zhèn)化的發(fā)展提供組織保障。首先，要合理定位市場(chǎng)與政府的職能，以市場(chǎng)及市民作為導(dǎo)向，推動(dòng)行政管理的體制改革，從而大力提升城市的社會(huì)管理及服務(wù)能力。要改變獨(dú)攬大權(quán)的政府推進(jìn)形式，形成政府與社會(huì)組織同步參與的治理機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)的參與機(jī)制，深化改革審批制度，對(duì)部分不合理的審批項(xiàng)目予以取締或調(diào)整。其次，要改革地方的行政區(qū)域規(guī)劃體制，逐步簡(jiǎn)化，通過資源整合和調(diào)整，減少體制的障礙，提升城鎮(zhèn)的優(yōu)化資源配置能力；認(rèn)真貫徹落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)，將上級(jí)政府的權(quán)力適當(dāng)?shù)叵路沤o下級(jí)政府，或交予中介組織，以刺激基層的發(fā)展活力。除此以外，應(yīng)對(duì)中央和地方各自的權(quán)限職責(zé)做出明確的界定，實(shí)現(xiàn)法定化、程序化和制度化的運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)城市的建設(shè)規(guī)模和區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，打破區(qū)域規(guī)劃的局限性，按照面積大小和經(jīng)濟(jì)總量明確城市的規(guī)模，并給予較大規(guī)模的城市相應(yīng)的地方性立法權(quán)，以促使其自主進(jìn)行行政管理體制的改革，并為推動(dòng)城鎮(zhèn)化給予體制方面的保障。最后，要精簡(jiǎn)政府的部門設(shè)置，對(duì)管理事務(wù)相近的部門進(jìn)行合并，重構(gòu)行政機(jī)構(gòu)的框架，以避免政出多門，從而提升政府的行政效能。

城鎮(zhèn)化的發(fā)展要因地制宜地進(jìn)行規(guī)劃，也就是要以縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的實(shí)際情況為出發(fā)點(diǎn)，避免脫離實(shí)際進(jìn)行實(shí)踐。在科學(xué)的規(guī)劃方面，對(duì)條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)聘請(qǐng)專業(yè)的規(guī)劃隊(duì)伍或經(jīng)驗(yàn)較豐富、資歷較高的專家，對(duì)其制定科學(xué)可行、詳實(shí)周密的方案書，以解決盲目規(guī)劃的問題。聘請(qǐng)這些專業(yè)隊(duì)伍或?qū)＜襾?lái)參與、制定規(guī)劃，最大程度地確保了該規(guī)劃的規(guī)范性、科學(xué)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，而城鎮(zhèn)化的發(fā)展也就會(huì)歷久彌新。

4.2 制定法律法規(guī)，消除“污染”問題

首先，國(guó)家要制定相關(guān)政策法規(guī)，作為城鎮(zhèn)化的發(fā)展依據(jù)，為其明確正確的界限，以確保城鎮(zhèn)化不脫離正確軌道，用強(qiáng)制的政策法規(guī)震懾亂開濫建和肆意擴(kuò)大等“污染”問題；其次，對(duì)省市級(jí)行政部門，要認(rèn)真落實(shí)國(guó)家已建立起的相關(guān)政策法規(guī)，強(qiáng)化監(jiān)督城鎮(zhèn)建設(shè)的具體工作實(shí)施，在建設(shè)的質(zhì)量問題與合理性方面都應(yīng)隸屬于省市的監(jiān)督范疇，并應(yīng)保證監(jiān)督的實(shí)效性和有效性；再者，在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)層面，一方面要嚴(yán)格遵守相關(guān)政策法規(guī)，另一方面要堅(jiān)決聽從省市行政部門的監(jiān)督，按照相關(guān)要求抓好“適度”建設(shè)，包括規(guī)模上適度、數(shù)量上適度和投資上適度，以確保城鎮(zhèn)化的成功推進(jìn)。對(duì)于環(huán)境上的污染問題，要采取預(yù)防為主、治理為輔的手段，避免走上“先污染、后治理”的老路。

4.3 節(jié)約使用土地，加強(qiáng)人口的集中

在未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，土地的利用將成為該發(fā)展過程中的重難點(diǎn)問題。在近幾年城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展期間，部分城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)在建設(shè)過程中都出現(xiàn)了一些問題，如，對(duì)土地的盲目利用、對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，這都造成了很大程度上的土地浪費(fèi)。目前，針對(duì)土地浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象，政府相關(guān)部門提出了相關(guān)的節(jié)約化土地政策，各級(jí)土地部門對(duì)土地的節(jié)約使用加大了監(jiān)管力度，以防止土地的浪費(fèi)和流失。除此之外，還要加強(qiáng)人口的集中，采取教育、宣傳、說服等措施，讓農(nóng)村人口積極合理地向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移。根據(jù)人口自由流動(dòng)及法律相關(guān)遷移要求進(jìn)行人口的遷移體制改革。首先，應(yīng)逐步取締戶籍的城鄉(xiāng)分置，建立按居住地登記制度；其次，取消與戶籍有關(guān)的各項(xiàng)附加福利，探索子女就學(xué)、社會(huì)保障、就業(yè)等多方面的一體化途徑，逐步豐富社會(huì)保障層次，優(yōu)先推進(jìn)“城中村”改革；最后，在推進(jìn)實(shí)現(xiàn)土地的集約經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，使得城鄉(xiāng)居民能夠?qū)崿F(xiàn)身份的自由轉(zhuǎn)換?？偠灾挥泻侠淼乩猛恋?，切實(shí)解決人口流轉(zhuǎn)的問題，才能高質(zhì)量地推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

4.4 統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)間差距

城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟(jì)差距阻礙了城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程，如果不能從根本上解決這個(gè)問題，那么在城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中就會(huì)遭遇極大的阻力，城鎮(zhèn)化質(zhì)量就難以得到根本提高，這對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說是一個(gè)巨大的課題，如不能對(duì)其采取行之有效的處理措施，城鎮(zhèn)化的發(fā)展就無(wú)從實(shí)現(xiàn)。所以，無(wú)論是國(guó)家、省市、縣級(jí)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)發(fā)展整體的經(jīng)濟(jì)時(shí)，必須要注重統(tǒng)一發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在物力、財(cái)力、人力等方面要盡量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)建設(shè)傾斜，對(duì)其給予更多的發(fā)展要素、積極元素和有力支撐，以最快速度消除造成城鄉(xiāng)間巨大差異的各類因素，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

另外，也應(yīng)拓寬融資的渠道，為城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供資金保障，通過政策的引導(dǎo)，逐步建立起國(guó)家及社會(huì)組織、個(gè)人的多元化融資體系。同時(shí)，建立起城鎮(zhèn)的發(fā)展基金，實(shí)行滾動(dòng)經(jīng)營(yíng)、有償使用原則，加快城鎮(zhèn)的體制改革，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新財(cái)政體制，增強(qiáng)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力，對(duì)供氣、供水、供熱、垃圾處理及污水處理等公用設(shè)施實(shí)行有償管理，采取公開招標(biāo)的方式選取投資的主體，從而形成多元投資結(jié)構(gòu)。除此之外，還應(yīng)積極對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行引導(dǎo)，使其拓寬服務(wù)的領(lǐng)域，積極參與城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)其逐步開展對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的相關(guān)信貸業(yè)務(wù)，尤其是在購(gòu)車、購(gòu)房和消費(fèi)等方面，拓寬其服務(wù)領(lǐng)域。

5 結(jié)語(yǔ)

開展新型的城鎮(zhèn)化建設(shè)，不僅滿足了我國(guó)目前發(fā)展的要求，也滿足了我國(guó)的城鎮(zhèn)化在政策上的發(fā)展要求。針對(duì)我國(guó)在新型的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在的不科學(xué)規(guī)劃、土地流失嚴(yán)重、人口流轉(zhuǎn)緩慢等問題，政府應(yīng)充分發(fā)揮其積極引導(dǎo)作用、深化改革，積極有序地推進(jìn)和維護(hù)農(nóng)民利益等方面的對(duì)策，從而更好更快地推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：諾金(1976-)，女，蒙古族，新疆和布克賽爾蒙古自治縣人，中共烏魯木齊市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室，講師，主要從事經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的研究。

中圖分類號(hào)：F207

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298(2015)06(b)-149-03