[摘 要]政府責(zé)任具有歷時(shí)性和共時(shí)性雙重屬性，而政治與行政的關(guān)系是行政現(xiàn)代化的中心問(wèn)題。政治與行政關(guān)系的演進(jìn)經(jīng)歷了政治化的行政、政治與行政兩分、政治與行政的雙向互動(dòng)三個(gè)階段。在政治化的行政時(shí)期，行政完全隸屬于政治，政府的責(zé)任模糊化，主要體現(xiàn)為以家長(zhǎng)式負(fù)責(zé)的方式替老百姓做主；在政治與行政兩分時(shí)期，政府責(zé)任的結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)的預(yù)算、人事、組織以及大量其他中性問(wèn)題上；在政治與行政的雙向互動(dòng)時(shí)期，政府的責(zé)任主要表現(xiàn)為道德責(zé)任、法律責(zé)任、公平責(zé)任、回應(yīng)責(zé)任和生態(tài)責(zé)任。

[關(guān)鍵詞]政府責(zé)任；政治與行政；政治行政化；行政政治化

中圖分類(lèi)號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2015）04-0051-05

政府責(zé)任伴隨著國(guó)家的形成而產(chǎn)生，尤其以契約論者為代表，認(rèn)為政府存在的主要責(zé)任是維護(hù)公民自由和財(cái)產(chǎn)安全。而隨著公民的民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，社會(huì)對(duì)政府責(zé)任提出了更高的要求。本文從歷史演化的角度來(lái)分析政府責(zé)任的演進(jìn)，尤其以政治與行政關(guān)系的變化為立足點(diǎn)，梳理政府責(zé)任的范疇。

一、政府責(zé)任的界定

政府是一個(gè)歷史范疇，一般是指國(guó)家和社會(huì)的管理機(jī)構(gòu)。喬耀章對(duì)政府的種種概念，包括中國(guó)的和外國(guó)的、古代的和現(xiàn)代的都進(jìn)行了梳理，得出的規(guī)律和結(jié)論是：（1）任何一個(gè)政府概念都是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，18世紀(jì)的政府不同于19世紀(jì)的政府，也不同于20世紀(jì)的政府；（2）任何一個(gè)政府概念都是為了特定的利益和目的而界定的，政府的定義是與政治家、思想家的政治設(shè)計(jì)、社會(huì)設(shè)想緊密相聯(lián)系的；（3）政府的涵義隨著政府自身的發(fā)展而不斷豐富，它由粗線條向細(xì)致化、細(xì)膩化、細(xì)線化的方向轉(zhuǎn)變

[1]（P3）。在此分析基礎(chǔ)上，喬耀章將政府界定為：“政府是由現(xiàn)實(shí)的少數(shù)人員組成的受一定傳統(tǒng)、習(xí)慣、規(guī)范、法令、規(guī)章約束公共事務(wù)管理行為的制度化了的行使公共權(quán)力的組織?！盵1]（P5）

政府作為一個(gè)歷史范疇使得政府責(zé)任具有歷時(shí)性和共時(shí)性的雙重屬性，因而給政府責(zé)任一個(gè)精確的涵義與明確的結(jié)構(gòu)是復(fù)雜的。從詞源上來(lái)看，政府責(zé)任不同于責(zé)任政府，政府責(zé)任的核心詞是“責(zé)任”，“政府”是對(duì)“責(zé)任”的限定，表明是政府的責(zé)任而不是社會(huì)的責(zé)任、公民的責(zé)任等。庫(kù)珀認(rèn)為，客觀責(zé)任與從外部強(qiáng)加的可能事務(wù)相關(guān)，源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)對(duì)行政人員的角色期待；主觀責(zé)任則與那些我們自己認(rèn)為應(yīng)該為之負(fù)責(zé)的事務(wù)相關(guān)，根植于我們自己對(duì)忠誠(chéng)、良知、認(rèn)同的信仰[2]（P63-74）。陳建先把政府責(zé)任表現(xiàn)界定為兩個(gè)方面，即積極責(zé)任和消極責(zé)任。積極責(zé)任是指政府主動(dòng)地完成自身職責(zé)；消極責(zé)任則是指政府不完成或誤完成職責(zé)時(shí)所承擔(dān)的消極后果。無(wú)論是積極責(zé)任的履行還是消極責(zé)任的追究都需要一定的機(jī)制和達(dá)成途徑[3]。

從政府責(zé)任的二重性方面來(lái)看，政府責(zé)任可以劃分為抽象的政府責(zé)任與具體的政府責(zé)任。抽象的政府責(zé)任是指由憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章等法律條文規(guī)定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須承擔(dān)的責(zé)任；具體的政府責(zé)任是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員運(yùn)用法律規(guī)定的權(quán)力時(shí)作出行政行為侵犯行政相對(duì)人的權(quán)利時(shí)必須承擔(dān)的責(zé)任。

二、政府責(zé)任：政治化的行政階段

從歷史發(fā)展的時(shí)期來(lái)看，政治化的行政主要是從原始社會(huì)開(kāi)始到19世紀(jì)中后期，在當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境下，并不真正存在實(shí)質(zhì)意義上的行政，不存在政治與行政的領(lǐng)域分野，行政完全融于政治之中，行政完全隸屬于政治，所以稱(chēng)之為政治化的行政。

在傳統(tǒng)政治中政府負(fù)責(zé)的方式是家長(zhǎng)式的，其核心是替老百姓做主。這種責(zé)任心的動(dòng)力是個(gè)人的道德修養(yǎng)，是官員的自悟。因此，在那個(gè)時(shí)期強(qiáng)調(diào)的就是官員的個(gè)人修養(yǎng)問(wèn)題，即“修身、齊家、治國(guó)、平天下”。然而對(duì)于這樣的責(zé)任觀念并沒(méi)有一種評(píng)估與衡量的標(biāo)準(zhǔn)，完全基于個(gè)人修養(yǎng)，官員們?cè)谪?zé)任心上擁有很大的差異性也就很正常。另一方面，在當(dāng)時(shí)的政治社會(huì)環(huán)境下，公民對(duì)政府的依賴(lài)性很強(qiáng)，也就是依賴(lài)于政府解決一切問(wèn)題。在這樣的互動(dòng)關(guān)系中，老百姓始終處于被動(dòng)地位，沒(méi)有訴求和表達(dá)自己意愿的途徑和合適的場(chǎng)所。并且政府“恩賜性地為老百姓做些事，他所期待的是老百姓的感恩戴德。如果老百姓心安理得地承受下來(lái)，官員們就會(huì)感到失落，就有可能失去再次為老百姓盡責(zé)的動(dòng)力”[4]。

在早期資本主義發(fā)展階段，一方面是控制和推翻王室權(quán)威以及努力消除擔(dān)任政府公職的特權(quán)途徑；另一方面是通過(guò)憲政安排、代議制政府、選舉制、任期制、職務(wù)輪換制（政黨分肥）來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行政的重塑和控制[5]。由此，公共行政在民主主義的追求中被建構(gòu)起來(lái)，由于民主政治的壓力，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活相對(duì)簡(jiǎn)單，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方興未艾，行政職能和事務(wù)的簡(jiǎn)單以及政府規(guī)模和運(yùn)作空間的狹小，就成為這一時(shí)期政府行政的重要特征。在西方國(guó)家近現(xiàn)代公共行政發(fā)端和形成的過(guò)程，正是中世紀(jì)早期的那種帶有父權(quán)家長(zhǎng)制特征的統(tǒng)治和管理體系不斷消解的過(guò)程，是行政系統(tǒng)由私人服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的過(guò)程，是行政事務(wù)不斷擴(kuò)張及其日益細(xì)致地分化并不斷地通過(guò)公正而有效的服務(wù)來(lái)謀求公共行政的獨(dú)立性和社會(huì)地位的過(guò)程。

在這種情況下，不論是中國(guó)抑或外國(guó)，政府責(zé)任都處于模糊化階段，即使政府盡了自己的責(zé)任，以家長(zhǎng)式負(fù)責(zé)的方式替老百姓做主，政府居高臨下而老百姓卻完全處于被動(dòng)的地位，這樣雖然能夠一時(shí)地解決一些問(wèn)題，但培養(yǎng)不出公民意識(shí)和公民美德來(lái)。所以在這樣的條件下，政府的責(zé)任形成不了政府與公民之間的平等、信任和合作的關(guān)系[6]。因此，政治與行政的關(guān)系在政治化的行政階段中，這些都無(wú)法保證使整個(gè)政府具有高度的責(zé)任心。

三、政治與行政兩分時(shí)期的政府責(zé)任

在威爾遜之前，德國(guó)的史坦因、布隆赤里和法國(guó)的狄克洛克對(duì)政治與行政二分法都做過(guò)初探，布隆赤里（Johann K. Bluntschli）認(rèn)為，“政治是‘在重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)方面的國(guó)家活動(dòng)，而另一方面，‘行政管理則是‘國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。因此，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情?！呷绻麤](méi)有行政管理的幫助就將一事無(wú)成，但行政管理并不因此就是政治”[7]（P15）。這里已明確告訴我們，政治與行政是政府所具有的兩種不同的功能，二者是相互區(qū)別的。endprint

威爾遜在就任美國(guó)總統(tǒng)之前認(rèn)為應(yīng)將政治與行政嚴(yán)格分離開(kāi)，將政策與嚴(yán)格執(zhí)行政策的行政任務(wù)分離開(kāi)，“行政處于特定的‘政治范圍之外。行政問(wèn)題不是政治問(wèn)題，雖然政治規(guī)定了行政的任務(wù)，但是不能允許它操縱行政事務(wù)……公共行政是細(xì)致地和系統(tǒng)地執(zhí)行公共法律。普通法的每一次應(yīng)用都是一次行政活動(dòng)。例如，稅額評(píng)定和征收、對(duì)罪犯執(zhí)行絞刑、郵件的運(yùn)送和投遞、陸軍和海軍的裝備與征兵等?！盵8]（P35-36）威爾遜認(rèn)為，政黨分贓制的弊端是由行政和政治問(wèn)題聯(lián)系在一起造成的。斯蒂爾曼二世認(rèn)為，政治與行政二分法使行政發(fā)展和裁量——其范圍是通常廣泛的——合理地發(fā)展成為一個(gè)性質(zhì)截然不同的領(lǐng)域，擺脫了政治的干預(yù)和介入?！岸址ā背蔀檫M(jìn)步黨改革的重要工具，它在將職業(yè)化、專(zhuān)門(mén)技能和功績(jī)制的價(jià)值觀引入現(xiàn)行的政府事務(wù)管理的基礎(chǔ)上，為公共活動(dòng)的新標(biāo)準(zhǔn)提供了發(fā)展空間。

在傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治中，威斯敏斯特制度表明：第一，說(shuō)明責(zé)任和負(fù)有責(zé)任的關(guān)系較為清楚。根據(jù)法律，每一個(gè)公務(wù)員通過(guò)該部門(mén)的等級(jí)制結(jié)構(gòu)對(duì)內(nèi)閣負(fù)有責(zé)任，最終對(duì)人民負(fù)有責(zé)任。第二，一般認(rèn)為，政策問(wèn)題與行政問(wèn)題之間有嚴(yán)格的區(qū)分。第三，行政被認(rèn)為是匿名的和中立的，即任何決策或政策不與個(gè)人相關(guān)，只是以部長(zhǎng)的名義執(zhí)行決策和政策；在政黨政治的意義上說(shuō)，行政是無(wú)黨派的，可以為任何無(wú)黨派領(lǐng)導(dǎo)人服務(wù) [8]（P37）。

關(guān)于政治和行政區(qū)分的經(jīng)典性的判定，則是德國(guó)學(xué)者馬克斯·韋伯于1918年在慕尼黑大學(xué)所做的《政治：一種職業(yè)》的著名演說(shuō)中作出的。他指出，政治家的唯一特征恰恰是與文官相對(duì)立。政治的實(shí)質(zhì)在于堅(jiān)定、熱情、有道德感，對(duì)政策決定敢于個(gè)人負(fù)責(zé)，并且承認(rèn)政治作用暫時(shí)性的特點(diǎn)。行政的實(shí)質(zhì)是認(rèn)真地執(zhí)行政治權(quán)威的命令。似乎這個(gè)命令同他自己的信念是一致的[9]（P115）。

政治與行政二分法的發(fā)展時(shí)期，從淵源來(lái)看就是為了增強(qiáng)政府的責(zé)任心，避免彼此之間的扯皮與推諉，減少交易成本。政府責(zé)任的結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)的預(yù)算、人事、組織以及大量其他中性問(wèn)題上。

在當(dāng)時(shí)實(shí)際的政治環(huán)境下，政治與行政之間的完全分離是不可能的，但是對(duì)于推進(jìn)政府責(zé)任是有一定效益的，尤其是等級(jí)制中的上下級(jí)之間的責(zé)任對(duì)象?？傊闻c行政兩分法希冀以民主選舉、政黨政治來(lái)保證和體現(xiàn)民主，而以政治上中立并受到專(zhuān)業(yè)技術(shù)訓(xùn)練的、具有職業(yè)生涯的文官來(lái)保障效率。這樣，民主和效率便在政治和行政二分的觀念中得到了統(tǒng)一。正是在這一觀念下，公共行政在西方才成了“真正獨(dú)立的技術(shù)性的”領(lǐng)域，眾多的文官成為這一領(lǐng)域的主人；而行政學(xué)也才得以從政治學(xué)中分離出來(lái)，成為一門(mén)真正獨(dú)立的學(xué)科。

四、雙向互動(dòng)：行政政治化和政治行政化

20世紀(jì)60年代末、70年代初興起“新公共行政學(xué)派”，其中以1971年“明諾布魯克宣言”標(biāo)志著“新公共行政學(xué)派”誕生，這份宣言表達(dá)了對(duì)政治與行政二分的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。新公共行政學(xué)派認(rèn)為，傳統(tǒng)行政學(xué)研究局限在一個(gè)非常狹窄的領(lǐng)域內(nèi)，把研究焦點(diǎn)放在行政機(jī)關(guān)的預(yù)算、人事、組織以及大量其他中性問(wèn)題上，很少重視與社會(huì)、政治密切相關(guān)的政策制定與政策分析等研究，普遍使用了“邏輯實(shí)證論”的研究方法。這種邏輯體系將研究局限于資料匯集和統(tǒng)計(jì)分析上，通過(guò)這種方式來(lái)表現(xiàn)其客觀性事實(shí)，從而使行政學(xué)研究遠(yuǎn)離社會(huì)生活，使研究不能影響或參與到?jīng)Q策過(guò)程中?；谶@種認(rèn)識(shí)，新公共行政學(xué)派要求，在行政學(xué)研究的過(guò)程中，社會(huì)科學(xué)家應(yīng)以其專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和才能從事價(jià)值判斷，將價(jià)值理論放在優(yōu)先考慮的地位。唯有如此，行政研究者才能深入社會(huì)與政治，關(guān)心行政的相關(guān)問(wèn)題并且積極地宣傳自己對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)與批判。行政學(xué)者不僅是學(xué)術(shù)研究者，更應(yīng)是改革社會(huì)、推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的倡導(dǎo)者。由此可見(jiàn)，在現(xiàn)實(shí)的政治與行政運(yùn)行中，行政體系游離于政策制定之外的狀況根本不存在。

繼新公共行政學(xué)派之后，“新公共管理學(xué)派”對(duì)政治與行政二分的原則做出了進(jìn)一步的批評(píng)，它在新公共行政學(xué)派肯定行政人員的政治價(jià)值的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了對(duì)文官的政治控制的要求。在新公共管理學(xué)派看來(lái)，行政是具有濃厚的政治色彩的，公務(wù)員與政務(wù)人員之間的相互影響是不可避免的，與其回避他們之間的這種相互影響，倒不如正視這種關(guān)系的存在?；谶@種看法，新公共管理主張對(duì)部分高級(jí)公務(wù)員實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過(guò)程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。新公共管理學(xué)派認(rèn)為，通過(guò)政治任命和明確的責(zé)任機(jī)制使高層公務(wù)員對(duì)政治家負(fù)責(zé)，可以加強(qiáng)對(duì)高層公務(wù)員的政治控制，增強(qiáng)他們對(duì)社會(huì)和政治的回應(yīng)性。

行政政治化主要表現(xiàn)為官僚權(quán)力的極度膨脹。約翰·格林伍德和戴維·威爾遜從六個(gè)方面分析了官僚權(quán)力膨脹的原因。（1）任期。一個(gè)頻繁調(diào)動(dòng)的、暫時(shí)的大臣很難與職務(wù)常任的文官競(jìng)爭(zhēng)。（2）專(zhuān)業(yè)知識(shí)。大臣們因缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)而使一些高級(jí)文官幾乎壟斷了有關(guān)政策制定的知識(shí)。（3）部門(mén)和人員規(guī)模。大臣與文官在數(shù)量上嚴(yán)重不平衡，大臣們很難控制自己的部門(mén)。（4）工作負(fù)擔(dān)。沉重的工作負(fù)擔(dān)使得大部分工作都是在精力有限的沒(méi)有過(guò)問(wèn)的情況下進(jìn)行的。（5）信息來(lái)源。在很大程度上要依靠文官提供信息，文官操縱了信息就在很大程度上操縱了大臣。（6）執(zhí)行政策。制定的政策有時(shí)被無(wú)意忽略；有時(shí)因文官的自置權(quán)而被取消；有時(shí)被蓄意阻撓[10]（P87-93）。

政治行政化主要是行政官僚權(quán)力和影響的持續(xù)增長(zhǎng)。政治與行政的沖突主要表現(xiàn)為大眾參與和官僚的沖突、官僚與民主的沖突、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和政治的沖突或是技術(shù)與民主的沖突等。因此，在這樣的互動(dòng)機(jī)制中，政府責(zé)任主要表現(xiàn)在五個(gè)方面。（1）道德責(zé)任。政治倫理化是我國(guó)傳統(tǒng)政治的顯著特征，它強(qiáng)調(diào)執(zhí)政者的道德自覺(jué)?？鬃诱f(shuō)：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之”。（2）法律責(zé)任。首先，行政行為必須有法律依據(jù)；其次，行政機(jī)關(guān)必須按照法律程序做出同等的法律約束；再次，在新時(shí)期新的環(huán)境下行政主體對(duì)不同層次的行政法律規(guī)章進(jìn)行修訂，減少法律的盲點(diǎn)；最后，政府要對(duì)其工作的社會(huì)影響的負(fù)面規(guī)定做出相應(yīng)的反饋，既關(guān)心投入也提高產(chǎn)出，提升行政效率。（3）公平責(zé)任。公平與效率問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)主要問(wèn)題。在民主意識(shí)不斷健全的時(shí)代，政府必須處理好公平問(wèn)題，使社會(huì)的效益惠及全體公民。維護(hù)和保障社會(huì)公平是政府的根本目標(biāo)，也是“評(píng)價(jià)政府計(jì)劃可行性的核心準(zhǔn)則”[11]（P52）。（4）回應(yīng)責(zé)任。政府回應(yīng)就是在現(xiàn)代政府公共管理的過(guò)程中，政府對(duì)公眾的需求和提出的問(wèn)題做出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)的過(guò)程。羅伯特·達(dá)爾曾斷言：“民主的重要特征就在于政府不斷地對(duì)其公民的意愿作出回應(yīng)” [12]（P1）。（5）生態(tài)責(zé)任。由于資源的稀缺性，如果政府不加管制，民眾欲望的無(wú)限性將使有限性資源得不到充分的利用，最終影響生態(tài)平衡甚至下一代人的發(fā)展。從前瞻性來(lái)看，政府生態(tài)責(zé)任迫在眉睫。endprint

五、結(jié) 語(yǔ)

“認(rèn)識(shí)歷史是為了走向未來(lái)，回顧一個(gè)學(xué)科的發(fā)展歷史，恰恰是為了尋找這個(gè)學(xué)科的發(fā)展方向”[13]（P12）。政治與行政關(guān)系的緊張與沖突，在深層次上體現(xiàn)了植根于西方國(guó)家政治—行政制度和文化中的民主與效率、有效性與合法性等價(jià)值取向之間的沖突。在對(duì)西方政治與行政關(guān)系的演化分析中，可以梳理出在不同的歷史發(fā)展時(shí)期政府責(zé)任所呈現(xiàn)的范疇。

第一，政府責(zé)任的重心位移不斷轉(zhuǎn)換。由最初的維持政治統(tǒng)治和社會(huì)秩序到提高行政效率，后來(lái)進(jìn)一步發(fā)展到公平、公正、正義、倫理道德和生態(tài)責(zé)任等。

第二，在國(guó)家與公民的博弈過(guò)程中，公民的政治意識(shí)與政府責(zé)任的壓力成正比，換言之，公民的政治意識(shí)越強(qiáng)，訴求的渠道越廣，政府責(zé)任的壓力就越大。

第三，政府責(zé)任主體的多元化。隨著社會(huì)自身力量的發(fā)展、壯大，尤其是一些非營(yíng)利性組織和第三部門(mén)的不斷成熟與完善，使得政府責(zé)任的

承擔(dān)方式發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，有利于減輕政府的

責(zé)任，增強(qiáng)社會(huì)的活力，最終形成政府、社會(huì)與公民的良性互動(dòng)。

第四，建立在回應(yīng)性基礎(chǔ)上的前瞻性是責(zé)任政府的應(yīng)有之義。真正的責(zé)任政府應(yīng)該既能夠積極地對(duì)社會(huì)民眾的要求作出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益，同時(shí)應(yīng)隨著行政環(huán)境的變化而隨機(jī)應(yīng)變，主動(dòng)地、前瞻性地去解決社會(huì)公共問(wèn)題。這是對(duì)現(xiàn)代責(zé)任政府提出的更高要求。

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責(zé)任編輯： 王 篆endprint