高 利 紅　　　周 勇 飛

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我國農(nóng)村飲用水安全的法律保障問題探析*

高 利 紅周 勇 飛

摘要：農(nóng)村水源污染是造成我國農(nóng)村飲用水安全問題的直接原因，相關(guān)法律制度不完善是導(dǎo)致這一問題久拖不決的重要因素。我國現(xiàn)有關(guān)于飲用水安全的立法帶有濃厚的“城市中心主義”傾向，涉及農(nóng)村飲用水安全的立法數(shù)量少、可操作性差，立法位階低、效力不高，立法滯后現(xiàn)象嚴重；法律規(guī)范之間缺乏銜接與協(xié)調(diào)，法律制度不完善。加強農(nóng)村飲用水安全保障的最佳途徑是制定專門的農(nóng)村飲用水安全保障法律或法規(guī)，目前條件下的可行性方案是通過修法程序，建立健全農(nóng)村飲用水水源規(guī)劃、水質(zhì)監(jiān)管、突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急、安全保障公眾參與等法律制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村飲用水安全；農(nóng)村水源保護規(guī)劃；公眾參與

我國有近9億農(nóng)村人口，農(nóng)村飲用水安全關(guān)系著農(nóng)民生命健康、農(nóng)業(yè)健康發(fā)展、農(nóng)村和諧穩(wěn)定，關(guān)系著整個經(jīng)濟社會的穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展。受地理位置、氣候條件等自然因素限制，我國水資源分布嚴重不均，加上歷史上遺留下來的城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均，近年來農(nóng)村環(huán)境污染問題嚴重等因素影響，我國很多農(nóng)村地區(qū)的飲用水安全面臨嚴峻形勢。本文主要分析人為因素造成的農(nóng)村飲用水安全問題，并從法律制度視角提出建設(shè)性對策。

一、我國農(nóng)村飲用水安全的現(xiàn)狀及原因

1.飲用水安全的含義

獲得安全的飲用水，是人類的基本需求。對于何謂“安全”，目前尚無統(tǒng)一的界定，各國對飲用水安全的標準也不盡統(tǒng)一。根據(jù)世界銀行發(fā)布的《1998年世界發(fā)展指標》，安全的水是指“經(jīng)過處理的地表水和未經(jīng)處理但未被污染的水”。此定義較為抽象、模糊，沒有確定嚴格的衡量標準。在我國，一般認為，農(nóng)村飲用水安全是指農(nóng)村居民能夠獲得并且經(jīng)濟上負擔得起符合國家安全衛(wèi)生標準的足夠的飲用水，不會由于飲用水的數(shù)量或質(zhì)量不合格而對其生理和心理帶來威脅或造成傷害。根據(jù)2004年11月水利部和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布的《農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生評價指標體系》，安全的飲用水主要通過水質(zhì)、水量、方便程度和保證率四項指標來衡量。水質(zhì)方面，符合衛(wèi)生部和國家標準化管理委員會聯(lián)合制定的《生活飲用水衛(wèi)生標準》要求的為安全，符合全國愛衛(wèi)會和衛(wèi)生部聯(lián)合制定的《農(nóng)村實施〈生活飲用水衛(wèi)生標準〉準則》要求的為基本安全；水量方面，每人每天可獲得的水量不低于40—60升為安全，不低于20—40升為基本安全，不同地區(qū)的具體標準不同；方便程度上，人力取水往返時間不超過10分鐘為安全，取水往返時間不超過20分鐘為基本安全；保證率方面，供水保證率不低于95%為安全，不低于90%為基本安全。

2.我國農(nóng)村飲用水安全的概況

近年來，隨著國家對農(nóng)村環(huán)境保護的高度重視及投入的增加，我國農(nóng)村飲用水安全狀況總體好轉(zhuǎn)，但由于農(nóng)村面積廣、人口基數(shù)大且居住比較分散，一些地區(qū)的農(nóng)村飲用水安全問題依然比較嚴重。2012年3月，國務(wù)院批復(fù)了國家發(fā)展改革委、水利部、衛(wèi)生部、環(huán)保部聯(lián)合制定的《全國農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》，要求在“十二五”期間解決全國2.98億農(nóng)村人口(含國有農(nóng)場、林場)的飲水安全問題和11.4萬所農(nóng)村學(xué)校師生的飲水安全問題。2015年是該規(guī)劃的收官之年，全國仍有6000萬農(nóng)村人口的飲用水安全問題亟待解決。

*基金項目：中南財經(jīng)政法大學(xué)博士生科研創(chuàng)新課題“農(nóng)村地區(qū)居民飲水安全的法律保障——以湖北省為例”(2013B0511)。

周勇飛，男，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士生(武漢430073)。

3.我國農(nóng)村飲用水安全問題的成因

造成我國農(nóng)村飲用水安全問題的原因主要有兩個方面，即自然原因和人為原因。自然原因主要是受地形、氣候、水文等客觀條件影響，水質(zhì)達不到飲用安全標準。②人為原因一是在飲用水社會分配和保障上，集中式、城鄉(xiāng)一體化供水工程難以覆蓋地廣人稀、地形復(fù)雜、距離城鎮(zhèn)較遠、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的農(nóng)村地區(qū)，這些地區(qū)的飲用水在水量、水質(zhì)、保證率及方便程度上均缺乏可靠保障，由此引發(fā)飲用水安全危機。二是人們的生產(chǎn)、生活行為對農(nóng)村飲用水水源地造成了污染和破壞，引發(fā)飲用水安全危機。主要表現(xiàn)在：(1)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中過量或不合理使用農(nóng)用化學(xué)品造成土壤污染，污染物在降雨和地表徑流的作用下進入水體造成污染；農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖過程中的廢水、廢渣以及農(nóng)村生活垃圾隨意排放，造成水體污染。(2)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排放的廢水和固體廢棄物中含有大量具有極大毒性和難降解性的重金屬和化學(xué)元素，這些物質(zhì)進入水體后難以凈化，造成嚴重的水體污染。(3)隨著城鎮(zhèn)化的推進，城市環(huán)境管制加強，被淘汰的高污染企業(yè)以及城市生活垃圾向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，對包括水源地在內(nèi)的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成損害。

二、我國農(nóng)村飲用水安全的法律制度分析

目前，我國已初步建立了水資源管理法律體系，其中涉及飲用水安全管理的法律規(guī)范大體分為三個層級。(1)全國人大常委會頒布的法律。我國與飲用水安全直接相關(guān)的法律是《水法》和《水污染防治法》。前者主要規(guī)定了水資源的合理規(guī)劃、開發(fā)、利用、分配等，其中一些內(nèi)容涉及農(nóng)村飲用水安全保障。后者明確將“保障飲用水安全”作為立法目的之一，要求從源頭加強飲用水保護和管理。此外，我國《環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水土保持法》《農(nóng)業(yè)法》等法律，分別從保護農(nóng)村環(huán)境、防治農(nóng)業(yè)面源污染、控制城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移等角度間接規(guī)定了保障農(nóng)村飲用水安全的內(nèi)容。(2)國家行政部門發(fā)布的法規(guī)、規(guī)章及技術(shù)標準。2004年11月水利部和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布了《農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生評價指標體系》，對農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生指標作出了比較詳細的規(guī)定。2009年5月全國愛衛(wèi)會和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布的《農(nóng)村飲用水水質(zhì)衛(wèi)生監(jiān)測管理辦法(試行)》，明確了農(nóng)村飲用水水質(zhì)衛(wèi)生常規(guī)監(jiān)測的主體、內(nèi)容等。此外，2001年9月衛(wèi)生部發(fā)布實施的《生活飲用水集中式供水單位衛(wèi)生規(guī)范》主要適用于城市集中式飲用水源和供水單位，農(nóng)村集中式供水單位參照執(zhí)行。1989年7月原國家環(huán)境保護總局、衛(wèi)生部等部門聯(lián)合發(fā)布的《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》(2010年12月修改)，1996年7月衛(wèi)生部和建設(shè)部發(fā)布的《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》，2006年12月衛(wèi)生部和國家標準化管理委員會聯(lián)合發(fā)布的《生活飲用水衛(wèi)生標準》等，也間接涉及農(nóng)村飲用水安全保障。(3)地方性立法。如2012年《浙江省農(nóng)村供水管理辦法》，2013年《武漢市農(nóng)村飲用水管理辦法》等。

總體而言，我國現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村飲用水安全的法律體系存在嚴重的不足，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

1.立法數(shù)量少、可操作性差

相較于城市飲用水安全立法，我國關(guān)于農(nóng)村飲用水安全的立法無論是在立法數(shù)量上，還是在法律規(guī)范的效力、可操作性上，都有較大差距。我國針對城市飲用水安全保障出臺了多部法規(guī)、規(guī)章，如1994年7月國務(wù)院頒布的《城市供水管理條例》、2001年9月衛(wèi)生部發(fā)布的《生活飲用水集中式供水單位衛(wèi)生規(guī)范》、2006年12月建設(shè)部發(fā)布的《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》等；而對于農(nóng)村飲用水安全問題，目前僅有兩部規(guī)章即《農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生評價指標體系》和《農(nóng)村飲用水水質(zhì)衛(wèi)生監(jiān)測管理辦法(試行)》，后者僅有18個條文，只是一些原則性、指引性規(guī)范，沒有對農(nóng)村地區(qū)飲用水水質(zhì)衛(wèi)生監(jiān)測提出具體而有針對性的要求。我國現(xiàn)有涉及農(nóng)村飲用水安全的綜合性立法基本上都帶有明顯的城市中心主義特征，其中對農(nóng)村飲用水安全保障側(cè)重于原則性描述和宏觀層面的指導(dǎo)，沒有明確相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)、管理職責等。

2.立法位階低、效力不高，立法滯后現(xiàn)象嚴重

現(xiàn)有直接規(guī)制農(nóng)村飲用水安全的法律規(guī)范主要是一些效力較低的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，其中又以技術(shù)標準和指導(dǎo)性政策、意見為主，沒有對農(nóng)村飲用水從源頭到水龍頭的全過程作出明確、詳細的監(jiān)管規(guī)定。一些規(guī)章出臺時間已久且未作修改，無法滿足現(xiàn)實需要。

3.法律規(guī)范之間缺乏銜接與協(xié)調(diào)

(1)沒有統(tǒng)一的飲用水安全標準。目前涉及農(nóng)村飲用水安全標準的法律文件包括衛(wèi)生部和國家標準化管理委員會制定的《生活飲用水衛(wèi)生標準》、衛(wèi)生部制定的《生活飲用水水源水質(zhì)標準》、環(huán)保部制定的《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》、國土資源部制定的《地下水質(zhì)量標準》，其中的飲用水安全標準并不一致。(2)農(nóng)村飲用水安全監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置過多。包括環(huán)保、衛(wèi)生、建設(shè)、水利、國土資源等多個行政部門，各部門權(quán)責邊界不清，往往從自身利益出發(fā)制定規(guī)范性文件，所發(fā)布的數(shù)據(jù)也不一致，國家層面又缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致農(nóng)村飲用水監(jiān)管的復(fù)雜、混亂。(3)一些法律規(guī)范之間相互矛盾、不協(xié)調(diào)。如對于在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的行為，《水法》規(guī)定處以“五萬元以上十萬元以下”罰款；《水污染防治法》則規(guī)定處以“十萬元以上五十萬元以下”罰款，最高可處以一百萬元以下罰款。

4.法律制度不健全

(1)農(nóng)村飲用水水源保護制度不健全。我國現(xiàn)有飲用水水源保護制度主要針對城市集中式供水水源和二次供水水源，對于農(nóng)村分散式供水的衛(wèi)生監(jiān)督管理未予規(guī)定。并且，現(xiàn)行立法要求飲用水水源保護區(qū)建設(shè)要在水量、水質(zhì)、方便程度以及人口覆蓋率方面達到一定的標準，滿足連片規(guī)劃和大范圍集中式供水的需要，農(nóng)村飲用水水源的特殊性決定了集中規(guī)劃和保護比較困難。(2)農(nóng)村飲用水水質(zhì)監(jiān)測制度不健全?，F(xiàn)有立法對于非集中式供水尚未建立水質(zhì)監(jiān)測制度，在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)村飲用水水質(zhì)安全監(jiān)測的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、監(jiān)測能力較低，《生活飲用水衛(wèi)生標準》在很多農(nóng)村地區(qū)難以落實。(3)農(nóng)村飲用水安全保障的預(yù)警、應(yīng)急機制缺失。由于缺乏科學(xué)、合理的規(guī)劃和法律制度保障，一些農(nóng)村水源地的環(huán)境風險不斷加大，突發(fā)性斷水、缺水及重大水污染事故時有發(fā)生。(4)農(nóng)村飲用水安全保障的公眾參與制度缺失。長期以來，我國對農(nóng)村環(huán)境保護實行政府部門自上而下的單向管理模式，農(nóng)民僅僅被視為法律的遵守者?，F(xiàn)有農(nóng)村飲用水安全保障制度不能充分反映農(nóng)村居民的利益訴求和需要，難以培育農(nóng)村居民和農(nóng)村社會的自我規(guī)制能力，不能充分激發(fā)其參與飲用水安全保障的積極性。

三、完善我國農(nóng)村飲用水安全保障法律制度的思考

1.轉(zhuǎn)變城市中心主義立法理念

英國法學(xué)家邊沁認為，平等與安全是法律的基本價值目標。④要解決我國日益嚴峻的農(nóng)村飲用水安全問題，就必須扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)二元差序格局下的城市中心主義立法導(dǎo)向。要以環(huán)境正義理念為指導(dǎo)，平等對待、兼顧、協(xié)調(diào)城市居民和農(nóng)村居民在飲用水安全保障方面的利益，同時考慮城市和農(nóng)村飲用水安全保障的不同特點，構(gòu)建城鄉(xiāng)供水一體化目標下的農(nóng)村飲用水安全保障法律制度體系。

2.通過修法程序，建立健全農(nóng)村飲用水安全保障法律制度

第一，建立城鄉(xiāng)水資源開發(fā)利用聯(lián)防聯(lián)控制度。(1)明確相關(guān)部門的權(quán)責。針對當前我國城鄉(xiāng)水資源開發(fā)利用不科學(xué)、行政監(jiān)管乏力、水質(zhì)監(jiān)測能力不強的困境，可在現(xiàn)行《水法》“總則”部分增設(shè)水資源開發(fā)、利用和保護的聯(lián)防聯(lián)控制度，由水行政部門統(tǒng)一負責水資源調(diào)度，環(huán)保部門負責水資源生態(tài)環(huán)境綜合保護和治理，衛(wèi)生部門負責飲用水水質(zhì)日常監(jiān)測并及時發(fā)布水質(zhì)信息。(2)推行水資源保護目標責任制。應(yīng)在《水法》中增加“國家實行水資源開發(fā)、利用和保護目標責任制”的規(guī)定，將地方政府完成目標的情況納入行政績效考核評價指標體系，考核結(jié)果定期向社會公布。

第二，建立農(nóng)村飲用水安全規(guī)劃制度。針對目前農(nóng)村水系紊亂、河湖遭圍墾侵占、河道淤積堵塞、水質(zhì)惡化等突出問題，《水法》應(yīng)在“水資源規(guī)劃”一章增加農(nóng)村飲用水安全規(guī)劃的專項內(nèi)容，由縣級以上政府有關(guān)部門(水利部門為主，環(huán)保、衛(wèi)生等部門協(xié)同)按照制定專業(yè)規(guī)劃的要求，針對平原、山地、丘陵等不同地區(qū)的地形、氣候、人口分布等客觀條件，科學(xué)、合理地規(guī)劃農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營用水、工業(yè)用水和生活污水的排放、處理。

第三，建立農(nóng)村飲用水水源保護制度。應(yīng)當對現(xiàn)行《水污染防治法》“飲用水水源和其他特殊水體保護”一章中的水源保護制度作進一步細化：強調(diào)環(huán)保部門在農(nóng)村飲用水水源保護中的主導(dǎo)地位，明確水利、建設(shè)、國土資源、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門的協(xié)同責任；要求人口居住分散的農(nóng)村地區(qū)，以社區(qū)或者村組為單位建立小型蓄水池、小型水庫等作為飲用水水源，由村委會以“一事一議”的方式選派村民輪流進行日常維護和監(jiān)管；規(guī)定縣、鄉(xiāng)兩級衛(wèi)生防疫部門定期抽檢農(nóng)村水源水質(zhì)，開展飲用水水源保護培訓(xùn)，提高農(nóng)村居民的飲用水安全意識。

第三，完善農(nóng)村飲用水水質(zhì)監(jiān)測制度。(1)明確農(nóng)村飲用水水質(zhì)監(jiān)測機構(gòu)。建議在《水污染防治法》中增加農(nóng)村飲用水水質(zhì)監(jiān)測的內(nèi)容，明確全國愛衛(wèi)會和國家疾病預(yù)防控制中心負責全國農(nóng)村飲用水水質(zhì)衛(wèi)生監(jiān)測工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級衛(wèi)生防疫機構(gòu)負責對農(nóng)村飲用水水質(zhì)進行定時觀測并制作詳細的記錄，以月報、季報的形式定期發(fā)布農(nóng)村飲用水水質(zhì)信息；縣級以上政府的相關(guān)職能部門可以組織監(jiān)測巡視小組，對轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村飲用水水質(zhì)進行隨即抽樣調(diào)查和監(jiān)測。(2)完善2006年《生活飲用水衛(wèi)生標準》和2009年《農(nóng)村飲用水水質(zhì)監(jiān)測管理辦法(試行)》。建議根據(jù)2004年《農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生評價指標體系》中對水量進行區(qū)別分類的要求，對地質(zhì)、水文、氣候等條件不同的農(nóng)村地區(qū)實行不同的飲用水標準，待條件成熟時再予以統(tǒng)一。

第四，完善農(nóng)村水污染綜合防控制度。(1)我國《水污染防治法》應(yīng)明確規(guī)定，政府部門要在農(nóng)村地區(qū)設(shè)置派出機構(gòu)如農(nóng)村環(huán)境綜合整治辦公室等，加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境專項監(jiān)管與治理。尤其要在農(nóng)村增設(shè)環(huán)衛(wèi)清潔機構(gòu)，由政府補貼部分資金，農(nóng)村居民按戶分攤部分費用，及時對農(nóng)村生產(chǎn)、生活垃圾進行收集和集中無害化處理。(2)完善農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)制度、循環(huán)經(jīng)濟制度、綠色農(nóng)產(chǎn)品標準和認證制度，實行農(nóng)用化學(xué)品環(huán)境稅收制度、農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度，將農(nóng)業(yè)污染物納入《水污染防治法》中重點污染物排放總量控制制度的適用范圍。(3)在《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三章第一節(jié)增加規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)城鄉(xiāng)之間的固體廢物轉(zhuǎn)移，應(yīng)當向移出地環(huán)境保護行政主管部門提出申請，并提交轉(zhuǎn)移固體廢物無害化處理方案，經(jīng)移出地環(huán)境保護行政主管部門和移入地基層人民政府、村民自治組織同意后，方可轉(zhuǎn)移?！?/p>

第五，建立農(nóng)村飲用水安全事件預(yù)警、應(yīng)急制度。預(yù)警是一種事前預(yù)防措施，旨在根據(jù)飲用水水質(zhì)監(jiān)測所獲得的信息，對可能發(fā)生飲用水安全事故的地點、事故程度等進行預(yù)測；應(yīng)急是一種事后救濟措施，旨在對比較嚴重的飲用水水源污染、供水工程故障等突發(fā)事件進行及時、有效的應(yīng)對。應(yīng)當完善我國《水污染防治法》第六章中關(guān)于水污染事故處置的規(guī)定，要求地方政府建立城鄉(xiāng)飲用水水源資料庫和水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，全面、準確、及時地發(fā)布農(nóng)村飲用水安全信息，同時明確地方政府環(huán)保、氣象、衛(wèi)生防疫等部門在農(nóng)村水污染預(yù)警、應(yīng)急方面的職責。建議由環(huán)保部門根據(jù)飲用水受污染程度及危害程度，結(jié)合污染治理原理和經(jīng)濟、環(huán)境等因素，制定農(nóng)村飲用水安全突發(fā)事件應(yīng)急方案；事件發(fā)生后，依照《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相關(guān)程序進行調(diào)查、處理并通報、上報事件處置過程和結(jié)果。

第六，建立農(nóng)村飲用水安全保障公眾參與制度?？梢酝ㄟ^制定《環(huán)境保護法》實施細則或飲用水安全信息公開與公眾參與辦法的形式，明確要求環(huán)保部門、水利部門、衛(wèi)生防疫部門及供水單位定時將農(nóng)村水資源的相關(guān)信息通過各種途徑和方式進行公開，為公眾參與農(nóng)村飲用水安全保障提供信息基礎(chǔ)。為了提高公眾參與農(nóng)村飲用水安全保障的積極性和廣泛性，可以在農(nóng)村自治組織中設(shè)立農(nóng)村飲用水水源保護協(xié)會，吸收農(nóng)村居民和社會力量參與、協(xié)助政府治理，形成有效的社會共治機制。

3.制定專門的農(nóng)村飲用水安全保障法

加強農(nóng)村飲用水安全保障的最佳途徑是制定專門的農(nóng)村飲用水安全保障法律或法規(guī)，將農(nóng)村飲用水安全保障的相關(guān)問題納入其調(diào)整范圍，構(gòu)建從宏觀層面的農(nóng)村飲用水水源地規(guī)劃建設(shè)，到中觀層面的科學(xué)、合理地配置農(nóng)村飲用水安全監(jiān)管權(quán)力，優(yōu)化農(nóng)村飲用水安全保障參與機制，加強農(nóng)村飲用水水質(zhì)監(jiān)測和突發(fā)事件預(yù)警、應(yīng)急，再到微觀層面的農(nóng)村工業(yè)和生活污染、農(nóng)業(yè)面源污染、城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移等具體污染防治的系統(tǒng)的制度體系。

責任編輯：鄧林2015年6月

【法學(xué)研究】

作者簡介：高利紅，女，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師(武漢430073)。

收稿日期：2015-03-20

中圖分類號：D922.6

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751(2015)06-0046-04

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