朱 正 平

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農(nóng)村社區(qū)建設的現(xiàn)實困境與理性選擇*

朱 正 平

摘要：農(nóng)村社區(qū)建設是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措，它順應了農(nóng)村改革發(fā)展的要求，有利于推進城鄉(xiāng)一體化，有利于滿足農(nóng)民的利益訴求，有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地的有效利用。然而，在農(nóng)村社區(qū)建設的實踐過程中也存在一些現(xiàn)實困境，部分農(nóng)民對社區(qū)建設缺乏認同感，農(nóng)民的政治參與權(quán)利受到限制，農(nóng)村社區(qū)的公共服務供需錯位。要解決這些問題，需要促進社區(qū)“內(nèi)生式”發(fā)展，增強農(nóng)民對社區(qū)的認同感；實施多方“協(xié)同治理”，提高農(nóng)民政治參與度；優(yōu)化土地資源配置，提高農(nóng)民的經(jīng)濟收入；加強公共服務建設，提高農(nóng)民的生活品質(zhì)，從而構(gòu)建和諧、富裕、美麗的社會主義新農(nóng)村。

關鍵詞：農(nóng)村社區(qū)建設；城鄉(xiāng)一體化；現(xiàn)實困境；理性選擇

一、農(nóng)村社區(qū)建設的背景和意義

實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標，在推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程中徹底解決“三農(nóng)”問題是關鍵。目前，我國許多地區(qū)開展的如火如荼的農(nóng)村社區(qū)建設運動是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動城鄉(xiāng)一體化的重要舉措，它順應了農(nóng)村社會關系、利益格局和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化趨勢，給農(nóng)村發(fā)展注入了新的動力，有利于實現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村建設目標。

1.有利于推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

2015年4月，習近平總書記在中央政治局第二十二次集體學習時明確提出：“加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是黨的十八大提出的戰(zhàn)略任務，也是落實‘四個全面’戰(zhàn)略布局的必然要求。”農(nóng)村社區(qū)建設有利于推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，這是因為：第一，農(nóng)村社區(qū)建設有利于縮小城鄉(xiāng)公共服務的差距。農(nóng)村社區(qū)建設促進農(nóng)村公共設施的整體配套，促進城鄉(xiāng)社會的融合與互補，緩解城鄉(xiāng)在社會保障、基礎設施、教育醫(yī)療、居住環(huán)境等方面的差距，讓城鄉(xiāng)居民平等參與現(xiàn)代化進程，共同享受改革開放成果，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。第二，農(nóng)村社區(qū)建設縮短城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距。加強農(nóng)村社區(qū)建設，有利于優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟資源配置，有效利用土地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營性土地入市等農(nóng)村土地改革帶來的經(jīng)濟效益，增加農(nóng)民的就業(yè)機會，提高農(nóng)民的收入水平，改善農(nóng)民的經(jīng)濟狀況，促進農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，從而減少與城鎮(zhèn)的經(jīng)濟差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。第三，農(nóng)村社區(qū)建設拓展城鄉(xiāng)的發(fā)展空間。農(nóng)村社區(qū)建設優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，政府將城鎮(zhèn)化和工業(yè)化延伸到農(nóng)村地區(qū)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村各要素之間的資源互補和雙向流動，使城市與農(nóng)村由二元分割走向城鄉(xiāng)一體。

2.有利于滿足農(nóng)民的利益訴求

農(nóng)村社區(qū)是實現(xiàn)農(nóng)民利益訴求的重要場域，有利于滿足農(nóng)民各方面的利益訴求。第一，滿足農(nóng)民的政治訴求。農(nóng)村社區(qū)建設通過創(chuàng)新社區(qū)管理體制，改革以往的行政村建制，構(gòu)建與農(nóng)民政治參與需求相適應的管理機制，加強基層民主制度建設，尊重農(nóng)民的主人翁地位，創(chuàng)新農(nóng)民利益表達和農(nóng)村社會矛盾化解的體制機制，滿足農(nóng)民的政治參與需求。第二，滿足農(nóng)民的經(jīng)濟利益訴求。農(nóng)村社區(qū)建設通過土地確權(quán)頒證、土地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營性建設用地入市、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育等方式，把農(nóng)民從土地上解放出來，做大做強農(nóng)村集體資產(chǎn)，使農(nóng)民獲得更多財產(chǎn)性收入，使農(nóng)村在全面深化改革進程中獲益，提升農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的整體經(jīng)濟效益。第三，滿足農(nóng)民的文化訴求。農(nóng)村社區(qū)給農(nóng)民建設固定的健身和休閑娛樂場所，同時配建社區(qū)文化站、閱覽室、農(nóng)家書屋等公共服務設施，成立社區(qū)培訓中心、老年大學等公共文化機構(gòu)，有利于豐富農(nóng)村精神文化生活，實現(xiàn)和滿足農(nóng)民的文化訴求。

*基金項目：臺州市哲學社會科學規(guī)劃優(yōu)秀社科青年項目“城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村社區(qū)建設研究”(15GHQ02)。

3.有利于實現(xiàn)土地的有效利用

農(nóng)村社區(qū)建設促進土地資源的優(yōu)化配置，有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地的集約利用。一方面，有利于節(jié)約宅基用地、推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化和現(xiàn)代化。目前，部分農(nóng)村超標準批宅基地、對宅基地圈而不建或者建新留舊等現(xiàn)象，造成了土地資源的極大浪費。農(nóng)村社區(qū)建設對農(nóng)村土地使用進行優(yōu)化布局，整合利用農(nóng)村分散的土地資源，將閑置用地或騰出的空宅基地進行整理復耕，不僅增加了農(nóng)村的耕地面積，而且有利于促進規(guī)模經(jīng)營和集約發(fā)展，便于耕地的規(guī)模化運作和機械化生產(chǎn)，提高農(nóng)民的生產(chǎn)效率，提升農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。另一方面，有利于合理規(guī)劃和使用土地，實現(xiàn)耕地占補平衡。農(nóng)村社區(qū)建設通過對土地進行合理規(guī)劃和利用，提高農(nóng)村土地的使用效率，以騰出的耕地補充新型城鎮(zhèn)化建設占用的土地，實現(xiàn)耕地占補的平衡。在保障耕地總面積的同時，緩解用地壓力，滿足城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的用地需要。此外，農(nóng)村社區(qū)建設有利于加快土地流轉(zhuǎn)，為優(yōu)化農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)創(chuàng)造條件，有利于在整個農(nóng)村社區(qū)培植和推廣農(nóng)業(yè)新技術，從而更加科學、合理地使用土地，充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟效益。

二、農(nóng)村社區(qū)建設的現(xiàn)實困境

1.農(nóng)民對社區(qū)建設缺乏認同感

目前我國農(nóng)民對農(nóng)村社區(qū)建設總體持積極態(tài)度，但是個別地方農(nóng)民對社區(qū)建設的認同感并不強，農(nóng)村社區(qū)建設推動過程中也面臨不少困難。究其原因，主要有以下幾個方面：第一，農(nóng)村社區(qū)建設忽視了農(nóng)民的主體地位。政府在社區(qū)建設中采取自上而下的行政指令推動方式，沒有尊重農(nóng)民的主體地位，忽視與農(nóng)民的交流和溝通，對政策的宣傳不到位，沒能調(diào)動農(nóng)民的積極性和主動性。據(jù)調(diào)查，某些地方有92.3%的農(nóng)戶不知道新型農(nóng)村社區(qū)建設的具體內(nèi)容和要求，占比超過九成。①第二，農(nóng)民自身利益沒能得到切實保障。農(nóng)村社區(qū)建設是為了保障農(nóng)民在農(nóng)村綜合改革過程中能夠共享改革紅利和成果，提高農(nóng)民的居住條件和生活水平，滿足他們的政治、經(jīng)濟、文化利益訴求，因此，農(nóng)民通過衡量農(nóng)村社區(qū)建設過程中自身的利益得失，從而決定對這項改革的支持程度。但在現(xiàn)實中，很多地方政府忽視了農(nóng)民的實際需求，對農(nóng)民利益維護不夠，部分地方一味追求形象或政績，利用政策導向不明和信息不對稱，在社區(qū)建設中忽視農(nóng)民的實際需要，“一刀切”盲目拆建，大搞圈地蓋樓，給農(nóng)民的生產(chǎn)和生活帶來諸多不利影響，導致部分農(nóng)民對農(nóng)村社區(qū)建設的支持程度不高。第三，失地農(nóng)民對生活保障的擔憂。城鎮(zhèn)化過程中政府對農(nóng)村土地進行征用和拆遷，產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民。短期內(nèi)失地農(nóng)民可能因為得到征地補償款而“一夜暴富”，但是由于征地補償、再就業(yè)、社會保障等制度的不完善，部分失地農(nóng)民可能陷入新的生活困境，而當前農(nóng)村的社會保障尤其是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險還比較落后，不能滿足失地農(nóng)民的需求，農(nóng)民對失去土地后生活無著的擔憂影響了他們對社區(qū)建設的支持度和認可度。

2.農(nóng)民的政治參與權(quán)利受到限制

市場經(jīng)濟的快速發(fā)展導致農(nóng)民的經(jīng)濟自由度和政治自主度不斷提高,“新型農(nóng)民”的身份逐步成型,“政治農(nóng)民”的形象逐步樹立,農(nóng)民的權(quán)利意識在不斷增強，開始關注自身政治身份的平等權(quán)和參與權(quán)，希望能實現(xiàn)自身的政治權(quán)利，實行自我管理和自我服務。然而，現(xiàn)實中農(nóng)民的政治參與權(quán)利卻受到不少限制，主要原因在于：第一，政府干預過多，農(nóng)民政治參與不足。農(nóng)村社區(qū)的管理機制沒有得到解放和創(chuàng)新，政府行政職能依舊停留在“管理”而非“服務”層面，農(nóng)村社區(qū)建設被政府過度干預，政府治理具有“強制性”和“規(guī)劃性”特征，農(nóng)民政治參與受到限制。第二，農(nóng)民政治參與機制不健全。由于農(nóng)村基層長期僵化封閉的管理方式，缺乏互動治理的社會基礎，農(nóng)民快速增長的政治訴求難以通過合理有序的方式得到滿足，導致農(nóng)民出現(xiàn)“淡漠麻木”的政治參與和“暴力非理性”的政治參與這兩種極端化的參與方式。農(nóng)民參與社區(qū)治理的機制不完善，直接影響和限制了農(nóng)民政治參與權(quán)利的實現(xiàn)。第三，農(nóng)村政治精英流失。農(nóng)村文化程度高、政治參與能力強的新生代農(nóng)民進入城市務工，他們的民主觀念和現(xiàn)代意識較強，思維活躍，見識豐富，具有政治參與的積極性。但是長期外出務工“候鳥式”的遷徙流動模式使他們的生活重心和發(fā)展空間發(fā)生轉(zhuǎn)移，部分農(nóng)民雖然關心家鄉(xiāng)事務，卻由于身在外地而無力參與。外出務工的新生代農(nóng)民的缺席使得農(nóng)村政治精英的更替和補充變得極為困難，導致農(nóng)村的政治參與出現(xiàn)斷裂和缺失。②

3.農(nóng)村社區(qū)的公共服務供需錯位

改革開放以來，我國農(nóng)民生活從溫飽型向小康型轉(zhuǎn)變，農(nóng)民對文化教育、休閑娛樂、醫(yī)療保健等公共服務的需求不斷增加，娛樂方式逐漸向多元化、現(xiàn)代化、高雅化方向發(fā)展。但目前農(nóng)村社區(qū)的公共服務出現(xiàn)供需錯位，主要表現(xiàn)在：一方面，公共服務的供需脫節(jié)。農(nóng)村的公共服務配套設施由政府部門采取行政命令統(tǒng)一直接供給，在供給數(shù)量和結(jié)構(gòu)上帶有較強的指令性和同一性。這種供給模式忽視了社區(qū)農(nóng)民對自身需求的有效表達，農(nóng)民只能被動接受社區(qū)提供的公共服務，導致供需錯位。另一方面，農(nóng)村社區(qū)的文教娛樂設施相對缺失。一些地方農(nóng)村社區(qū)建設過程中，雖然注重對基礎設施建設的投入，但大部分農(nóng)村社區(qū)的公共服務設施還不健全，休閑娛樂設施仍然較為短缺。有的社區(qū)建設將重心放在大的基礎設施項目上，重視諸如道路、橋梁、水利、水電等基礎設施的提供，而忽略了給社區(qū)農(nóng)民提供休閑娛樂的公共設施，導致農(nóng)村社區(qū)通訊、廣播、電視、網(wǎng)絡、文教等方面的基礎設施相對缺乏，從而影響和制約了社區(qū)農(nóng)民從外界獲取信息和知識的渠道。此外，社區(qū)警務室、社區(qū)醫(yī)療站、社區(qū)超市等公共服務設施相對欠缺，也難以滿足農(nóng)民的生活需求。

三、農(nóng)村社區(qū)建設的理性選擇

1.促進社區(qū)“內(nèi)生式”發(fā)展，增強農(nóng)民對社區(qū)的認同感

在農(nóng)村社區(qū)建設過程中，應該重視“內(nèi)生式”發(fā)展，激發(fā)社區(qū)自身的成長潛力，增強農(nóng)民對社區(qū)的認同感。第一，重視對農(nóng)民主體的關懷?！皟?nèi)生式”發(fā)展以社區(qū)農(nóng)民為建設主體，促進農(nóng)民主體地位的回歸。農(nóng)民的生活水平和政治地位的提升是社區(qū)建設的目的和歸宿，要充分發(fā)揮農(nóng)民的首創(chuàng)精神和能動作用，激發(fā)農(nóng)民的自身潛力，促使農(nóng)民以主人翁身份參與社區(qū)建設和治理，從而增強對社區(qū)的歸屬感。第二，重視社區(qū)精英的內(nèi)生性。要發(fā)揮農(nóng)村精英的“能人效應”，利用他們的威望和影響力，發(fā)揮其對社區(qū)發(fā)展的領導和示范作用。針對農(nóng)村精英流失和人才匱乏的困境，可以采取“大學生村官”“高校教師實踐掛職”“干部包村”“政策激勵優(yōu)秀民工返鄉(xiāng)”等方式引進和培育社區(qū)建設精英人物，培植農(nóng)村社區(qū)“內(nèi)生力量”，帶動農(nóng)民主體意識的回歸，增強農(nóng)民對社區(qū)建設的認同感。第三，注重完善農(nóng)村社會保障體系。農(nóng)村社會保障是提升農(nóng)民生活品質(zhì)和安全感、幸福感的有效途徑。在農(nóng)村社區(qū)建設中，要努力為農(nóng)民尤其是失地農(nóng)民提供完善的醫(yī)療和養(yǎng)老保障。農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療保險既要面向全體農(nóng)民，也要向老弱病殘的弱勢群體傾斜，重點幫扶低保戶、五保戶等特殊困難群體。要充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社會化養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等養(yǎng)老保障方式的合力作用，解決農(nóng)民的后顧之憂，從而提高他們對社區(qū)的認同感。

2.實施多方“協(xié)同治理”，提高農(nóng)民政治參與度

在農(nóng)村社區(qū)建設過程中，要充分發(fā)揮農(nóng)民政治參與的積極性，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層黨組織、村兩委班子、新型農(nóng)民自組織、村民小組及農(nóng)民自身等多元利益主體的對話協(xié)商和協(xié)同治理，努力形成政府與農(nóng)村社會主體之間協(xié)調(diào)互動、共同參與的協(xié)同治理格局，從而提升農(nóng)民的政治參與度，最大限度地保障農(nóng)民的各方面利益。③第一，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，推動政府職能由管理型向服務型轉(zhuǎn)變。要優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織結(jié)構(gòu)，重視基層黨組織在農(nóng)村基層治理中的核心地位，防止政府的過度干預和錯位缺位，構(gòu)建服務型的基層政府和黨組織，實現(xiàn)政府的角色轉(zhuǎn)型。第二，發(fā)揮農(nóng)民自組織的自治功能。在農(nóng)村社區(qū)建設中，要充分發(fā)揮專業(yè)合作社、互助組、商會、行業(yè)協(xié)會等新型農(nóng)民自組織在政府與農(nóng)民之間的橋梁作用。第三，尊重社區(qū)農(nóng)民的主體作用，鼓勵其積極參與社區(qū)事務。近年來，我國沿海發(fā)達地區(qū)一些地方在農(nóng)村社區(qū)建設的過程中對社區(qū)民主治理進行了有益的嘗試。例如，浙江省溫嶺市的“民主懇談會”、諸暨市的“外來務工人員參與議事”制度、溫州市的“放權(quán)與讓權(quán)”制度、寧波市的“民主聽證制度”等，都取得了不錯的實施效果。要充分加強調(diào)查研究，系統(tǒng)總結(jié)地方實踐經(jīng)驗，鼓勵農(nóng)民參與社區(qū)建設和治理，構(gòu)建公開透明的決策機制，促進農(nóng)村基層民主發(fā)展。

3.優(yōu)化土地資源配置，提高農(nóng)民的經(jīng)濟收入

土地是農(nóng)民生存的根基，農(nóng)村社區(qū)建設必須充分利用土地的經(jīng)濟效益，優(yōu)化土地資源配置，讓農(nóng)民分享更多的經(jīng)濟紅利和改革成果。第一，加快土地確權(quán)頒證，促進土地有效流轉(zhuǎn)。2014年11月，中央印發(fā)的《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出：“農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，要引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營?！痹谵r(nóng)村社區(qū)建設中，要以種糧大戶、家庭農(nóng)場和專業(yè)合作社為領頭羊，引導農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，節(jié)約、高效利用土地，實行規(guī)?；?jīng)營、市場化運作，提高農(nóng)民的勞動生產(chǎn)率、土地利用率和土地資源產(chǎn)出率，確保農(nóng)民穩(wěn)定的土地收益。第二，積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地試點工作。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市?！币凑罩醒搿蛾P于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》要求，堅持“封閉運行、風險可控”的原則，堅守確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，從實際出發(fā)、因地制宜，按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進集體經(jīng)營性建設用地入市工作，確保試點工作順利開展。同時建立健全市場交易規(guī)則，完善規(guī)劃、投資、金融、稅收、審計等相關服務和監(jiān)管制度。第三，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。加快培育以種糧大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場為主的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎、合作與聯(lián)合為紐帶、龍頭企業(yè)為支撐、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)精品莊園為代表的立體式復合型新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系，提高經(jīng)營服務能力和經(jīng)營效益，提升農(nóng)業(yè)組織化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化程度。

4.加強公共服務建設，提高農(nóng)民的生活品質(zhì)

農(nóng)村社區(qū)公共服務是提高農(nóng)民生活品質(zhì)和提升社區(qū)品味的重要途徑，要構(gòu)建包括政府部門、企事業(yè)單位和社會組織在內(nèi)的多元化可持續(xù)的公共服務供給保障體系，整合資金、動員多方力量共同推進農(nóng)村公共服務均等化建設。第一，規(guī)劃和建設農(nóng)民文體活動場所，購買和配置文體活動器材，讓社區(qū)農(nóng)民有固定的健身和休閑娛樂場所。組建民間藝術團隊，創(chuàng)辦農(nóng)民文藝協(xié)會和體育協(xié)會，鼓勵和支持富有地方特色的藝術活動，利用特殊節(jié)日或紀念日舉辦豐富的文體活動，鼓勵社區(qū)農(nóng)民積極參與，豐富他們的業(yè)余生活。第二，提供豐富的文化教育服務。農(nóng)村社區(qū)要設立農(nóng)家書屋、資料報刊室、圖書閱覽室，利用社區(qū)文化大禮堂，建立面向農(nóng)民的培訓中心，定期對農(nóng)民開展講座、培訓和科技咨詢服務，提升農(nóng)民的文化水平和致富能力。第三，提供便民利民服務。農(nóng)村社區(qū)要配建便民超市，設立家政服務點、社區(qū)衛(wèi)生室、快遞收發(fā)點等生活配套設施，給農(nóng)民生活提供便利。同時，要建立警務室和巡邏隊，配備相應的保安人員，做好農(nóng)村社區(qū)的治安服務，確保農(nóng)村社區(qū)的公共安全。

責任編輯：文刀

【社會現(xiàn)象與社會問題研究】

作者簡介：朱正平，女，浙江省馬克思主義學會思想政治教育研究中心主任，副教授，法學博士(臺州318000)。

收稿日期：2015-04-16

中圖分類號：C913

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751(2015)06-0056-04

注釋

①王媛、黃騰飛：《新型農(nóng)村社區(qū)建設問題——基于全國21個省68個村2147戶調(diào)查的實證研究》，《宜賓學院學報》2011年第8期。②劉彤、楊郁：《城鎮(zhèn)化進程中村治精英的蛻變風險與防治對策》，《理論探討》2014年第3期。③許遠旺、盧璐：《從政府主導到參與式發(fā)展：中國農(nóng)村社區(qū)建設的路徑選擇》，《中州學刊》2011年第1期。