高衛(wèi)星

一、引言

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化將成為中國未來經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的重要支撐。我國的城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9％增長到2013年的53.7％，年均增長1.02個百分點；過去10多年，我國的城鎮(zhèn)化率從2003年的40.5％增長到2014年的54.77％，年均增長1.3％。①諾瑟姆認(rèn)為，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程近似一條“S”型曲線，分為緩慢發(fā)展階段、加速發(fā)展階段和水平較高平緩發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化水平超過25％進(jìn)入第二發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化水平超過60％、70％后進(jìn)入第三階段。②從世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律來看，我國已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化第二階段快速發(fā)展的中后期，但同時，在20多年城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的過程中也產(chǎn)生了環(huán)境污染、城鄉(xiāng)差距日益增大、農(nóng)村出現(xiàn)留守兒童和老人、城市流動人口不能均等化享受公共服務(wù)等一系列問題。③

《國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014-2020）》提出，到2020年我國城鎮(zhèn)化達(dá)到60％左右，據(jù)此測算，未來6年中國的年均城鎮(zhèn)化率增長目標(biāo)僅為0.9％，不僅小于改革開放以來的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，更是大幅小于近10年的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。黨的十八屆三中全會明確提出要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議提出了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的六大任務(wù)，沒有給各地定指標(biāo)、派任務(wù)，而是要求“提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”“以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。

隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了一個關(guān)鍵階段，轉(zhuǎn)型將是下一個階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要主題。健康有序的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，一方面，受制于市場、社會等因素的自然演變；另一方面，中國城鎮(zhèn)化的突出特征是政府主導(dǎo)，政府通過行政手段和政策等方式調(diào)控城鎮(zhèn)化發(fā)展的各個方面，市場發(fā)展的不健全和社會發(fā)展的滯后決定中國的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型需要政府治理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，需要政府的參與、引導(dǎo)和干預(yù)。④因此，政府治理轉(zhuǎn)型將是影響中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵因素。

二、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵界定

盡管國內(nèi)外關(guān)于城鎮(zhèn)化的定義至今沒有統(tǒng)一，但通?？梢愿爬樯鐣冞w、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換三個層面。一是從社會變遷看，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村居民向城市居民的轉(zhuǎn)變過程，反映在城市人口的增加、城市建成區(qū)面積的擴(kuò)大以及新的城市生產(chǎn)生活方式的形成。⑤二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變方面，城鎮(zhèn)化是逐步把勞動力從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的過程。⑥三是就空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換而言，城鎮(zhèn)化是各種生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集聚和集聚后的再擴(kuò)散過程。⑦與舊型城鎮(zhèn)化不同，新型城鎮(zhèn)化主要體現(xiàn)在推動這種空間、經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)變化過程的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展理念、發(fā)展模式、發(fā)展方式和發(fā)展路徑的創(chuàng)新上。

1.發(fā)展目標(biāo)：由速度到質(zhì)量

中國自改革開放以來，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化水平年均增長1.02％?？v觀世界上發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化歷程，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度并不低。美國的城鎮(zhèn)化水平從1870年的25％增長到1920年的51％，年均增長0.52％；日本的城鎮(zhèn)化水平從1908年的18％增長到1965年的68％，年均增長0.96％；英國的城鎮(zhèn)化水平從1860年的20％增長到1950年的80％，年均增長0.67％。⑧然而，伴隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，也產(chǎn)生了一系列問題：一是勞動力由農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)向城市第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移以農(nóng)村青壯年為主，農(nóng)村的“空心村”問題凸顯，農(nóng)村留守兒童、留守老人問題突出。二是城鎮(zhèn)化的社會轉(zhuǎn)變不全面，由于相關(guān)因素的制約，進(jìn)入城市的農(nóng)村勞動力沒有受到城市的平等對待，沒有享受到均等化的城市公共服務(wù)。三是現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化過程多是土地、資本、勞動力等要素向城鎮(zhèn)特別是大城市集中的過程，而各種生產(chǎn)要素由城鎮(zhèn)向農(nóng)村擴(kuò)散的不夠，使大城市出現(xiàn)污染、堵車等城市病，農(nóng)村出現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程緩慢現(xiàn)象，大中小城市發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)差距加大。因此，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的中心在于解決好城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題，需要更注重城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。

2.發(fā)展理念：由“地的城鎮(zhèn)化”到“人的城鎮(zhèn)化”

過去的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，地方政府過分依賴土地財政，熱衷土地開發(fā)，使得城市空間不斷擴(kuò)大，而為了節(jié)約成本，抵制進(jìn)城工作的農(nóng)民工落戶，阻礙了農(nóng)民工的永久性遷徙。從2000年到2011年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長了76.4％，而城鎮(zhèn)常住人口增長了50.5％，城鎮(zhèn)戶籍人口僅增長41.7％。⑨片面強(qiáng)調(diào)“地的城鎮(zhèn)化”的發(fā)展理念造成了城市里樓房越來越多，但是交通擁堵、環(huán)境惡化，居民的幸福感不高。實際上，城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，人的生產(chǎn)方式、生活方式的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的真正內(nèi)涵，土地的城鎮(zhèn)化僅是“人的城鎮(zhèn)化”的前提條件和實現(xiàn)的載體。⑩“地的城鎮(zhèn)化”速度過快，一方面，土地粗放開發(fā)利用，城市不斷擴(kuò)張，大規(guī)模農(nóng)地被征用，形成農(nóng)村勞動力進(jìn)城的推力；另一方面，不均等的公共服務(wù)供給等城市二元結(jié)構(gòu)問題造成了進(jìn)城農(nóng)民生產(chǎn)方式和生活方式與市民的差異。因此，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的理念應(yīng)該向“人的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)型，推進(jìn)城市農(nóng)民工的真正市民化。

3.發(fā)展模式：由“自上而下”到“自下而上”

按照城鎮(zhèn)化推進(jìn)的動力機(jī)制，國內(nèi)學(xué)者把城鎮(zhèn)化的推動模式歸納為“自上而下”和“自下而上”。［11］“自上而下”的城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展方向、發(fā)展速度和發(fā)展形式的選擇上起主導(dǎo)作用，政府主導(dǎo)完成城鎮(zhèn)化的規(guī)劃、投資、建設(shè)以及城鎮(zhèn)化過程中的人口流動和土地流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)。我國的國情決定了長期以來的“自上而下”城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式，這種模式能夠在較短的時間集中力量快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，但也產(chǎn)生了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重、大中小城市發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等問題?！白韵露稀钡某擎?zhèn)化則主要是依靠農(nóng)民、農(nóng)業(yè)合作組織、企業(yè)、社區(qū)、各類社會組織等民間力量推動的，是一種依托市場自身力量推進(jìn)的城鎮(zhèn)化過程。實施“自下而上”的城鎮(zhèn)化，一方面，可以轉(zhuǎn)變政府大包大攬的狀況，改變我國嚴(yán)重依靠投資、消費等要素驅(qū)動型的經(jīng)濟(jì)增長模式，逐步向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變；另一方面，依托市場各主體力量推動的城鎮(zhèn)化會更多地代表市場各主體的根本利益，會更大幅度地體現(xiàn)農(nóng)民、城市流動人口、社區(qū)、社會組織等市場主體的需求，逐步由“土地的城鎮(zhèn)化”向“人的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)型。

4.發(fā)展方式：由粗放到集約

廉價的勞動力，大規(guī)模開發(fā)的土地、能源等要素促進(jìn)了我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，在這種發(fā)展方式下，地方政府大量投入資金、土地等生產(chǎn)要素，用這些要素投入來贏得城鎮(zhèn)化高速發(fā)展。2000-2011年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長了76.4％，同期城鎮(zhèn)常住人口增長了50.5％，城市人口密度由8500人/平方公里降至7300人/平方公里，此外，我國城市的人均建設(shè)用地面積為142平方米，比發(fā)達(dá)國家的82平方米還要大。［12］粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式還帶來交通堵塞、PM2.5超標(biāo)等“城市病”。統(tǒng)計顯示，全國667個城市，約有三分之二的城市在高峰時段出現(xiàn)擁堵；北京市環(huán)保局發(fā)布的北京2013年全年P(guān)M2.5是國標(biāo)的2.5倍。這種粗放的發(fā)展是不可持續(xù)的：一是隨著我國農(nóng)業(yè)富余勞動力的減少和人口老齡化的加速，主要依靠勞動力廉價供給的發(fā)展方式不可持續(xù)；二是隨著生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化，環(huán)境瓶頸制約日益加劇，依靠土地資源粗放消耗的發(fā)展方式不可持續(xù)；三是依靠非均等化的城市公共服務(wù)供給人為壓低城鎮(zhèn)化成本來推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的方式不可持續(xù)。因此，過去粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式亟須轉(zhuǎn)向低碳的、綠色的集約發(fā)展方式。

5.發(fā)展路徑：由不均衡到均衡

按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段主要表現(xiàn)為要素不斷集聚的“集聚效應(yīng)”，而發(fā)展到一定階段要素開始擴(kuò)散，主要表現(xiàn)為“擴(kuò)散效應(yīng)”。城鎮(zhèn)化的過程不僅包括要素集聚的過程，而且包括要素擴(kuò)散的過程。［13］過去的城鎮(zhèn)化過于強(qiáng)調(diào)要素集聚，一方面，勞動力、土地、資金等要素不斷由農(nóng)村向城市集聚，造成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力較低、農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，加上土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的制約，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程緩慢，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡；另一方面，城鎮(zhèn)化過程中存在“攤大餅”的現(xiàn)象，盲目追求城市擴(kuò)張使得大城市比重過高，而大城市的無序擴(kuò)張還會進(jìn)一步擠占周邊中小城市的要素資源，削弱中小城市的競爭力，使得中小城市發(fā)展嚴(yán)重不足，大中小城市發(fā)展不均衡。因此，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重點應(yīng)該由著重發(fā)展城市轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，由單純發(fā)展“大城市”轉(zhuǎn)向“大中小城市”協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)、均衡、健康的發(fā)展。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府角色

城鎮(zhèn)化不是一個純粹的經(jīng)濟(jì)問題，不能完全用市場手段來解決。政府是城鎮(zhèn)化政策的制定者，是公共物品的提供者，也是市場良好運(yùn)行環(huán)境的維護(hù)者，在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型中扮演著重要的角色。

1.發(fā)展規(guī)劃編制者

科學(xué)、系統(tǒng)、富有前瞻性的發(fā)展規(guī)劃是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要依據(jù)，也是政府引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展方向的重要措施。由于我國各地城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不均衡，地方政府應(yīng)該在國家城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的框架下，從各地的實際出發(fā)，根據(jù)資源、環(huán)境、人口、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等條件確定城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向和重點，因地制宜地選擇城鎮(zhèn)化發(fā)展方式和推進(jìn)路徑。

2.公共設(shè)施建設(shè)者

完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)和保障。政府要把基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、商住設(shè)施統(tǒng)一納入到城市建設(shè)規(guī)劃中，完善道路、電力、給排水、供氣和通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化城市功能。同時，建立可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展公共財政體系和投融資機(jī)制，為城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供可持續(xù)的資金保障。

3.基本公共服務(wù)提供者

公共服務(wù)是一般性、普遍性服務(wù)，目標(biāo)是為了實現(xiàn)公共利益，是政府公共性的外在體現(xiàn)。在新型城鎮(zhèn)化中，政府是基本公共服務(wù)的提供者，應(yīng)該更加注重“服務(wù)”職能。城鎮(zhèn)化過程中的社會轉(zhuǎn)變要求進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)變生活方式，實現(xiàn)農(nóng)民市民化。政府需要實現(xiàn)城市基本公共服務(wù)常住人口的全覆蓋，讓進(jìn)城農(nóng)民享受均等的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等城市基本公共服務(wù)。這樣能夠提升進(jìn)城農(nóng)民的生活水平和生活質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變，加速農(nóng)民市民化的進(jìn)程。

4.制度環(huán)境供給者

有效政府的本質(zhì)意義是能夠有效地提供經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、轉(zhuǎn)型所需的制度，因為它能夠為發(fā)展和轉(zhuǎn)型提供明確的方向和規(guī)范的行為邏輯。［14］城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型是一個社會變遷和利益協(xié)調(diào)、重新分配的過程，政府在這個過程中的責(zé)任就是通過提供公平正義的制度安排、和諧有序的環(huán)境來協(xié)調(diào)、平衡和監(jiān)督制約城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型過程中的土地收益分配、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城市二元機(jī)構(gòu)等一系列利益分配問題，來確保城鎮(zhèn)化有序的、健康的發(fā)展。

四、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府治理轉(zhuǎn)型的路徑選擇

在生產(chǎn)領(lǐng)域，科學(xué)技術(shù)的革新、生產(chǎn)方式的優(yōu)化能創(chuàng)造出新價值。在公共管理領(lǐng)域，通過政府治理的轉(zhuǎn)型、政府行為的優(yōu)化，也能帶來生產(chǎn)力的大幅提升。新公共管理理論摒棄了傳統(tǒng)的官僚制管理模式，強(qiáng)調(diào)用戶導(dǎo)向，服務(wù)為本，注重效率，激勵相容和契約精神，用市場方式治理公共部門，這也是我國當(dāng)下政府治理轉(zhuǎn)型的落腳點。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府有著義不容辭的責(zé)任，需要在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中做到既不“缺位”“錯位”，也不“越位”，樹立正確觀念，選擇適當(dāng)模式，運(yùn)用合適方式，合理行使職能。

1.轉(zhuǎn)變理念：由“發(fā)展”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”

從世界各國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力主要有兩種：政府動力和市場動力。城鎮(zhèn)化的政府動力主要是政府通過行政手段和政策制定對城鎮(zhèn)化發(fā)展的各方面進(jìn)行管控。城鎮(zhèn)化的市場動力主要是充分發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的資源配置、價格決定和供需調(diào)節(jié)。1990年以來中國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，政府是核心的推動力量：大規(guī)模的開發(fā)區(qū)建設(shè)、舊城改造、新城設(shè)立中的規(guī)劃、投資、建設(shè)等都由政府直接運(yùn)作。但是，這樣的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念帶來中國城市發(fā)展趨同化，城市環(huán)境惡化，“鬼城”林立，政府負(fù)債累累等問題。因此，在新型城鎮(zhèn)化中，政府的治理理念亟須轉(zhuǎn)型。第一，提高公共服務(wù)的供給水平。過去的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，政府處于市場主體地位，提供公共服務(wù)的職能相對較弱，這與我國傳統(tǒng)的政府官員評價考核機(jī)制和政績評價機(jī)制有關(guān)。隨著城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，越來越多的農(nóng)民進(jìn)城，人們對于公共服務(wù)的需求量日益增長，需求形式日趨多樣化。政府公共服務(wù)供給不能滿足公共需求的多樣化變化已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化發(fā)展中的突出問題。因此，政府要轉(zhuǎn)變觀念，要把工作重心轉(zhuǎn)移到教育、醫(yī)療、住房、交通、社會保障等基本公共服務(wù)的供給上來。在提升社會公共服務(wù)供給水平的同時，注重區(qū)域間的結(jié)構(gòu)均衡，尤其是落后地區(qū)的基本公共服務(wù)全覆蓋；同時，注重統(tǒng)籌發(fā)展，避免城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共資源的有序擴(kuò)散和梯度轉(zhuǎn)移。第二，營造良好環(huán)境，服務(wù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。良好的市場環(huán)境、制度環(huán)境、生態(tài)環(huán)境是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要保障。因此，政府需要不斷創(chuàng)新城市治理機(jī)制，應(yīng)對農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)型，著力健全法律體系、規(guī)范市場秩序、提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)、治理環(huán)境污染，加強(qiáng)社會保障等公共物品供給，有效防治“城市病”，為城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)I造公平、公正、和諧的發(fā)展環(huán)境，降低社會交易成本，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的高效、包容和可持續(xù)發(fā)展。

2.轉(zhuǎn)變模式：由“一元”轉(zhuǎn)向“多元”

一個穩(wěn)定有序而又充滿活力的社會結(jié)構(gòu)，是一個政府、社會、市場各居其位，各顯其能，并形成相互匹配、相互制約的互動網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。［15］過去中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是政府主導(dǎo)的、“一元”的、自上而下的治理模式。這種治理模式推動了我國自20世紀(jì)90年代中期開始的城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，但同時抑制了社會組織、行業(yè)協(xié)會等其他相關(guān)主體作用的發(fā)揮。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市人口走向多元化，產(chǎn)生的城市社會“馬賽克”［16］和社會認(rèn)同的“內(nèi)卷化”［17］等現(xiàn)象對政府治理提出了新的要求。因此，新型城鎮(zhèn)化要求政府治理模式由“一元”向“多元”轉(zhuǎn)型，形成多元主體和諧共生、共同參與的良好態(tài)勢。第一，治理主體由“一元”向“多元”轉(zhuǎn)變。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，政府不再是單一的治理主體，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅限于政府運(yùn)用權(quán)威發(fā)號施令，對于可以發(fā)揮市場、社會作用的領(lǐng)域，政府應(yīng)該盡量減少干預(yù)，通過制定法律法規(guī)、維護(hù)市場秩序、制定發(fā)展規(guī)劃等方法來發(fā)揮間接作用。同時，培育并引導(dǎo)社會組織發(fā)揮作用，將城鎮(zhèn)化發(fā)展中某些技術(shù)性強(qiáng)的、專業(yè)性、行業(yè)性的職能交給社會組織，并加大對社會組織的監(jiān)管力度，推動社會組織健康發(fā)展，最終形成各類不限于政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)組織和行為者參與到城鎮(zhèn)化發(fā)展的治理中，各行為主體解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中問題的界限和責(zé)任日趨模糊，各個治理主體之間形成相互依存、相互制約的復(fù)合式治理網(wǎng)絡(luò)。第二，治理形式從“一元”向“多元”轉(zhuǎn)變。隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)以及進(jìn)城農(nóng)民的公共服務(wù)需求快速增長，而政府作為公共物品的唯一供給者，公共資源的有限性制約使得無限的公共需求不能被滿足，提供公共服務(wù)的效率和效益將不斷降低。［18］因此，應(yīng)該探索規(guī)范、透明的多元融資機(jī)制和多元成本分?jǐn)倷C(jī)制，創(chuàng)新金融融資工具，吸引各類社會資本參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來，滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求。同時，探索政府購買公共服務(wù)的機(jī)制體制，將居民需求多樣化的、市場化方式運(yùn)作效率更高的公共服務(wù)事項交給規(guī)范的、信譽(yù)良好的、有服務(wù)能力的社會組織、私營企業(yè)等第三方承擔(dān)，推進(jìn)政府向社會組織購買公共服務(wù)。

3.轉(zhuǎn)變方式：由“主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“引導(dǎo)”

政府主導(dǎo)是過去我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)的顯著特征。從中央政府到地方政府對城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的城鎮(zhèn)設(shè)置，城市規(guī)劃、許可、審批、建設(shè)、改造、拆遷等一系列事務(wù)具有絕對的權(quán)力，決定著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。這種政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式帶來了城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，也產(chǎn)生了一系列問題。新型城鎮(zhèn)化要求政府治理方式從“主導(dǎo)”向“引導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，著力調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的不均衡問題，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化均衡、健康發(fā)展。第一，運(yùn)用科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)城市均衡發(fā)展。各地政府需要依據(jù)國家法律法規(guī)、方針政策和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，基于各地的城鎮(zhèn)化發(fā)展實際，制定發(fā)展規(guī)劃、政策法規(guī)，形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的、均衡的城市發(fā)展體系。通過科學(xué)合理的城市布局體系規(guī)劃，構(gòu)建合理的城市格局，限制超大城市發(fā)展，重點發(fā)展中小城鎮(zhèn)，特別是縣域城市，促進(jìn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)不同規(guī)模城市間的合理分工和資源優(yōu)化配置，促進(jìn)整個社會的和諧有序。第二，運(yùn)用政策工具引導(dǎo)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民同城市市民一同分享城市物質(zhì)文明、精神文明等城鎮(zhèn)化制度紅利。因此，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中應(yīng)該樹立民本理念，運(yùn)用政策工具推動“人的城鎮(zhèn)化”。一方面，健全土地產(chǎn)權(quán)制度，建立合理的土地增值收益分配機(jī)制，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入；另一方面，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制和偏向城市的非均衡發(fā)展策略，探索土地入股、土地信托等土地產(chǎn)權(quán)制度改革模式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民收入差距，建立起城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)互動協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.轉(zhuǎn)變職能：由“全能”轉(zhuǎn)向“有限”

傳統(tǒng)的全能型政府已經(jīng)不能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，有限的公共資源和治理能力不能提供無限的服務(wù)。如果政府依然承擔(dān)過多的責(zé)任，那么，政府將不堪重負(fù)，無法很好地履行責(zé)任。因此，在新型城鎮(zhèn)化中，政府職能定位的目標(biāo)應(yīng)該是有限型政府，從城鎮(zhèn)化發(fā)展的“劃槳手”變?yōu)椤胺?wù)者”。政府職能需要限定在對城鎮(zhèn)化過程中市場失靈和社會失靈的匡正上。第一，正確處理政府與市場、社會的關(guān)系。凡是市場和社會能夠通過自我調(diào)節(jié)解決的問題，政府就應(yīng)該主動離開，讓市場和社會自行調(diào)解解決。如城鎮(zhèn)化建設(shè)中的拆遷問題，政府的責(zé)任是依法行使管理監(jiān)督職能，保護(hù)拆遷過程中各當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障拆遷過程按照既定原則和市場規(guī)則運(yùn)行。而被拆遷人的房產(chǎn)評估補(bǔ)償可以交給市場去決定，政府僅需審核評估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和監(jiān)督評估過程中的違法違規(guī)行為。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，政府應(yīng)該通過有限的參與式治理，促進(jìn)政府、市場和社會建立起良好的協(xié)作關(guān)系，實現(xiàn)對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中問題的有效回應(yīng)，讓各利益相關(guān)者滿意。第二，充分尊重市場規(guī)律。城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程有其自身特定的規(guī)律，市場能夠?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展各類要素的優(yōu)化配置。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地開發(fā)利用、投融資、勞動力供給、環(huán)境保護(hù)等方面，市場機(jī)制能夠很好地發(fā)揮作用，實現(xiàn)資源的有效配置。以環(huán)境保護(hù)為例，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和國際經(jīng)驗表明，排污權(quán)交易能夠控制污染物排放的總量，并利用市場價值規(guī)律的杠桿作用，實現(xiàn)市場上眾多排污企業(yè)排污指標(biāo)的有效配置。因此，如果充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，將提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的效率。第三，約束和規(guī)范政府行為。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，如果政府過度介入和干預(yù)，將會影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的效率。政府在城市發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)供給、社會治理等領(lǐng)域需要發(fā)揮重要作用，但是要防止過度干預(yù)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，如果進(jìn)行大規(guī)模的政府投資，將會對社會資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)，同時，政府投資的預(yù)算軟約束容易導(dǎo)致投資效率不高。因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要充分發(fā)揮其他主體作用，防止政府過度干預(yù)。

注釋

①根據(jù)中國統(tǒng)計局歷年統(tǒng)計公報測算數(shù)據(jù)。②Ray M.Northam.Urban Geography.New York：John Wilcy ＆ Sons.1979，pp.65-67.③魏后凱等：《中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量綜合評價報告》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2013年第31期。④李強(qiáng)、陳宇琳、劉精明：《中國城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”研究》，《中國社會科學(xué)》2012年第7期。⑤李明秋、朗學(xué)彬：《城市化質(zhì)量的內(nèi)涵及其評價指標(biāo)體系的構(gòu)建》，《中國軟科學(xué)》2010年第12期。⑥參見巴曙松：《城鎮(zhèn)化大轉(zhuǎn)型的金融視角》，廈門大學(xué)出版社，2013年。⑦王國剛：《城鎮(zhèn)化：中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重心所在》，《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第12期。⑧中華人民共和國衛(wèi)生部：《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》，中國協(xié)和大學(xué)出版社，2008年。⑨蔡繼明、熊柴、高宏：《我國人口城市化與空間城市化非協(xié)調(diào)發(fā)展及成因》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2013年第6期。⑩黃留國：《中國特色城鎮(zhèn)化道路：模式、動力與保障》，《鄭州大學(xué)學(xué)報》2011年第3期。［11］辜勝阻、李正友：《中國自下而上城鎮(zhèn)化的制度分析》，《中國社會科學(xué)》1998年第3期。［12］國家統(tǒng)計局：《中國城市統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社，2012年。［13］溫鐵軍、溫厲：《中國的“城鎮(zhèn)化”與發(fā)展中國家城市化的教訓(xùn)》，《中國軟科學(xué)》2007年第7期。［14］參見林尚立：《建構(gòu)民主——中國的理論、戰(zhàn)略與議程》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2012年。［15］何增科、王海、舒耕德：《中國地方治理改革、政治參與和政治合法性初探》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2007年第4期。［16］Louis Wirth.Urbanism as a Way of Life.The American Journal of Sociology，1938，Vol.44，No.1，p.1.［17］郁建興、馮濤：《城市化程中的地方政府治理轉(zhuǎn)型：一個新的分析框架》，《社會科學(xué)》2011年第11期。［18］劉建平、楊磊：《中國快速城鎮(zhèn)化的風(fēng)險與城市治理轉(zhuǎn)型》，《中國行政管理》2014年第4期。