王 松 德

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破解紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委困局的治本之策

王 松 德

摘要：加強(qiáng)包括紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委在內(nèi)的黨內(nèi)監(jiān)督，既是中國(guó)共產(chǎn)黨在加強(qiáng)黨的建設(shè)過程中積累的成功經(jīng)驗(yàn)，也是新時(shí)期黨風(fēng)廉政建設(shè)的必然要求和重要途徑。然而，由于黨的權(quán)力結(jié)構(gòu)過于集中，紀(jì)委在監(jiān)督同級(jí)黨委時(shí)往往陷入“太虛”的困境。要破解這一難題，必須以改革黨委權(quán)力結(jié)構(gòu)為切入點(diǎn)，從戰(zhàn)略層面深化改革黨的紀(jì)律檢查體制，實(shí)現(xiàn)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督由“同體監(jiān)督”向“異體監(jiān)督”轉(zhuǎn)換，積極探索新的領(lǐng)導(dǎo)體制，推動(dòng)紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的具體化、程序化、制度化。

關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨；“同體監(jiān)督”；“異體監(jiān)督”；領(lǐng)導(dǎo)體制

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“各級(jí)紀(jì)委要履行協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)作用?！雹俳┠陙恚绾谓鉀Q紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督難的問題日益引起學(xué)界的關(guān)注和重視，并取得了一些研究成果，但從總體上看仍須進(jìn)一步深化拓展。本文在對(duì)紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，試圖對(duì)紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委面臨的困境及其對(duì)策作些分析探討。

一、紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)

中國(guó)共產(chǎn)黨歷來十分重視紀(jì)檢監(jiān)察工作。中共五大通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正黨章決案》規(guī)定：“遇中央或省監(jiān)察委員會(huì)與中央或省委員會(huì)意見不同時(shí)，則移交至中央或省監(jiān)察委員會(huì)與中央或省委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議，如聯(lián)席會(huì)議再不能解決時(shí)，則移交省及全國(guó)代表大會(huì)或移交于高級(jí)監(jiān)察委員會(huì)解決之?！雹诳梢姡?dāng)時(shí)的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)賦予了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)以完全不同于黨委其他職能部門的獨(dú)立地位，使其地位與同級(jí)黨委接近平等，并對(duì)同級(jí)黨委進(jìn)行有效制衡。然而，后來因惡劣的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境及其他因素的影響，中共中央不得不對(duì)這種美好的制度設(shè)計(jì)作出了一些必要的調(diào)整。盡管如此，這種制度設(shè)計(jì)對(duì)于當(dāng)前紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督工作的開展，仍然具有重要借鑒意義。

從新中國(guó)成立到黨的十八屆三中全會(huì)召開前夕，盡管黨的文獻(xiàn)對(duì)紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委這個(gè)問題既沒有明確的提法也沒有具體詳細(xì)的規(guī)定，但是紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的思想一直體現(xiàn)在黨的各類文獻(xiàn)中。黨的十一屆三中全會(huì)選舉產(chǎn)生的中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第一次全體會(huì)議通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，其核心內(nèi)容就是維護(hù)黨的民主集中制，堅(jiān)持黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，防止個(gè)人專斷；接受黨和群眾的監(jiān)督，不準(zhǔn)搞特權(quán)。這實(shí)際上就是中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)于同級(jí)黨委即中共中央的權(quán)力監(jiān)督。1987年出臺(tái)的《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于對(duì)黨員干部加強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的若干規(guī)定》進(jìn)一步突出了同級(jí)紀(jì)委(紀(jì)檢組)的監(jiān)督主體地位，并明確規(guī)定：“地方(部門)各級(jí)黨的委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員及同級(jí)擔(dān)負(fù)行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員干部的紀(jì)律檢查和監(jiān)督工作，由同級(jí)紀(jì)委(紀(jì)檢組)負(fù)責(zé)進(jìn)行。”③同時(shí)還要求，一旦發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，紀(jì)委有權(quán)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并及時(shí)向同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)委作報(bào)告。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，紀(jì)委如果知情不報(bào)就是失職，情節(jié)嚴(yán)重的要受到責(zé)任追究。這些明文規(guī)定，語氣較重、要求較嚴(yán)，為紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委提供了強(qiáng)有力的制度支撐。最新修改的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》都明確規(guī)定了紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督權(quán)力。一是“初核權(quán)”。黨的十八大修改并通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第四十四條第四款規(guī)定，如果“各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨的委員會(huì)委員有違犯黨的紀(jì)律的行為，可以先進(jìn)行初步核實(shí)”④。紀(jì)委的這種“初核權(quán)”實(shí)際上體現(xiàn)了紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督的成份，因?yàn)閺陌讣z查的角度講，這種“初核權(quán)”是一種很重要的調(diào)查權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是“立案權(quán)”?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》的上述條款同時(shí)還規(guī)定，紀(jì)委“如果需要立案檢查的，應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)黨的委員會(huì)批準(zhǔn)，涉及黨委常委的，經(jīng)報(bào)告同級(jí)黨的委員會(huì)后報(bào)上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)批準(zhǔn)”⑤。這種“立案權(quán)”雖然受到一定限制，但它仍然是一種監(jiān)督權(quán)。三是“報(bào)告權(quán)”?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第八條規(guī)定：“黨的地方和部門紀(jì)委、黨組紀(jì)檢組可以直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的重大問題。”⑥這種“報(bào)告權(quán)”實(shí)際上是紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的一種監(jiān)督方式。應(yīng)該講，上述相關(guān)規(guī)定，為紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督工作不僅從理論上提供了支持，而且從制度上提供了保障。然而，由于我們黨并沒有明確制定紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的相關(guān)規(guī)定，加之黨的領(lǐng)導(dǎo)體制方面的因素制約，即紀(jì)委接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，從而使得紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督工作很難真正落到實(shí)處。

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，制定實(shí)施切實(shí)可行的責(zé)任追究制度。改革黨的紀(jì)律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，改革和完善各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組職能?！雹哌@是我們黨為適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，在黨的重要文獻(xiàn)中首次明確提出“紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委”這一重要命題。這不僅標(biāo)志著我們黨對(duì)于黨內(nèi)監(jiān)督的新認(rèn)識(shí)、新突破，而且表明我們黨對(duì)紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委這一工作的高度重視。

二、紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委面臨的困境分析

為克服紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委“太虛”這一困境，黨的十八屆三中全會(huì)明確了“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”(即中國(guó)共產(chǎn)黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作)的改革，并明確提出：“查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主?！雹嗳欢?，從紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的工作實(shí)踐來看，這一改革依然沒能克服原有的弊端。這些弊端突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.監(jiān)督主體與監(jiān)督客體關(guān)系扭曲，紀(jì)委監(jiān)督“腰板”不硬

長(zhǎng)期以來，紀(jì)委雖然是黨內(nèi)專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，但按規(guī)定要在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。雖然黨的十八屆三中全會(huì)要求對(duì)紀(jì)委實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，但有的地方仍然將紀(jì)委當(dāng)成同級(jí)黨委的一個(gè)工作部門。這意味著紀(jì)委與同級(jí)黨委之間的關(guān)系，仍然是監(jiān)督者和被監(jiān)督者、被領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)者之間的關(guān)系。由于紀(jì)委本應(yīng)享有的獨(dú)立的立案權(quán)、審理權(quán)、處分權(quán)等均要受到同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和制約，以致紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委呈現(xiàn)出一種監(jiān)督者受制于被監(jiān)督者的監(jiān)督悖論，從而使紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督缺乏權(quán)威性和威懾力。當(dāng)紀(jì)委與同級(jí)黨委意見相左時(shí)，或者受到同級(jí)黨委的抵制時(shí)，紀(jì)委往往出于無奈而作出讓步；一些必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告的重大問題，也一定要事先征得同級(jí)黨委的同意，特別是在涉及對(duì)“一把手”的權(quán)力監(jiān)督問題時(shí)，紀(jì)委往往會(huì)感到力不從心。近些年來，雖然有不少“一把手”中箭落馬，但很少是由同級(jí)紀(jì)委揭發(fā)出來的。這從一個(gè)側(cè)面反映了紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的無奈與遺憾。與同級(jí)黨委相比，紀(jì)委總體處于“劣勢(shì)”狀態(tài)，難以形成“勢(shì)均力敵”的制衡狀態(tài)。

2.措施抽象化，監(jiān)督缺乏可操作性

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》不僅明確提出要“推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”⑨，而且賦予了紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的權(quán)力和責(zé)任。然而，這些制度設(shè)計(jì)往往過于原則化、抽象化。一方面是方向性的制度多，程序性的制度少；另一方面是籠統(tǒng)的、粗線條的部署較多，而對(duì)紀(jì)委在實(shí)際工作中可遵循的具體方法較少。對(duì)于監(jiān)督主體而言，紀(jì)委到底有哪些職責(zé)和權(quán)力，如何履行這些職責(zé)，以及有哪些必不可少的相應(yīng)的配套權(quán)力，都缺少相應(yīng)的明確規(guī)定。對(duì)于監(jiān)督客體而言，不同崗位的黨委班子成員的權(quán)力邊界在哪里，與權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任有哪些，這些權(quán)力運(yùn)行要經(jīng)過哪些環(huán)節(jié)、程序、步驟等，也不是十分清晰。由于監(jiān)督主體與客體的“權(quán)力清單”不詳細(xì)、流程不明確，使得紀(jì)委在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，對(duì)哪些該監(jiān)督，哪些不該監(jiān)督等缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

3.紀(jì)委人財(cái)物有賴于同級(jí)黨委，監(jiān)督缺乏相應(yīng)的超脫性和獨(dú)立性

雖然黨的文件規(guī)定各級(jí)紀(jì)委要在黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，但上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委僅僅是業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)，而對(duì)下級(jí)紀(jì)委的人、財(cái)、物的管理權(quán)仍然是由同級(jí)黨委掌控。紀(jì)委的人員編制，紀(jì)委干部的配備、升遷、調(diào)動(dòng)、經(jīng)費(fèi)開支和生活待遇等都掌握在同級(jí)黨委及其政府手中，這使得監(jiān)督主體在行使其監(jiān)督權(quán)時(shí)容易受到監(jiān)督客體的掣肘。在實(shí)際工作中，如果監(jiān)督主體不折不扣地履行其監(jiān)督職責(zé)，往往會(huì)使監(jiān)督客體心生不悅進(jìn)而遷怒于紀(jì)委，并運(yùn)用自己所掌握的人財(cái)物等權(quán)力影響紀(jì)委特別是紀(jì)委書記的“票子”“帽子”“位子”等，從而增加了紀(jì)委真監(jiān)督、嚴(yán)監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)。

4.紀(jì)委與同級(jí)黨委利益關(guān)系復(fù)雜，監(jiān)督缺乏動(dòng)力機(jī)制

“同體監(jiān)督”的最大特點(diǎn)是自己監(jiān)督自己：縱向上表現(xiàn)為上下級(jí)權(quán)力部門之間的監(jiān)督，橫向上表現(xiàn)為同一級(jí)別內(nèi)權(quán)力部門之間的監(jiān)督。紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委就屬于橫向上的“同體監(jiān)督”。由于監(jiān)督主體與監(jiān)督客體同屬于一個(gè)部門內(nèi)部，彼此之間有著千絲萬縷的利益糾葛，榮損與共。一旦一方出事，往往“拔出蘿卜帶出泥”，形成官場(chǎng)地震或坍塌，其結(jié)果是監(jiān)督者“搬了石頭砸自己的腳”。更為致命的是，在我國(guó)現(xiàn)行的權(quán)力架構(gòu)下，紀(jì)委成員往往與黨委成員交叉任職，導(dǎo)致作為黨內(nèi)監(jiān)督主體的紀(jì)委同時(shí)又成為監(jiān)督客體，即黨委既是權(quán)力執(zhí)行者又是權(quán)力監(jiān)督者，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員?！巴w監(jiān)督”意味著“自己監(jiān)督自己”“自己革自己的命”，這種一身兼二任的角色重疊使紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督工作失去了應(yīng)有的動(dòng)力和激情。

5.部分監(jiān)督客體主觀意識(shí)淡漠，抵觸、排斥和規(guī)避監(jiān)督

長(zhǎng)期以來，同級(jí)黨委特別是黨委中的“一把手”對(duì)紀(jì)委發(fā)揮監(jiān)督作用的態(tài)度和立場(chǎng)直接決定了監(jiān)督工作的成效。黨風(fēng)廉政建設(shè)過程中，雖然對(duì)黨委的主體責(zé)任進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，但部分黨委并未真正把黨風(fēng)廉政建設(shè)當(dāng)作自己的分內(nèi)之事。重業(yè)務(wù)輕黨務(wù)者有之；對(duì)主體責(zé)任認(rèn)識(shí)不清、落實(shí)不力者有之；對(duì)紀(jì)委監(jiān)督缺乏應(yīng)有的重視和足夠的支持者有之。對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督，極個(gè)別黨委“一把手”甚至在認(rèn)識(shí)上還存在著極其嚴(yán)重的錯(cuò)誤觀念。比如，他們把監(jiān)督看成“找茬”“找麻煩”“整人”“跟自己過不去”，認(rèn)為紀(jì)委整天什么事都不干，專門挑刺，找毛病，等等。部分黨委會(huì)成員特別是常委會(huì)成員，認(rèn)為既然有黨的規(guī)章制度、國(guó)家法律法規(guī)的約束及上級(jí)部門和群眾的監(jiān)督，紀(jì)委只需要對(duì)各部門和黨員進(jìn)行監(jiān)督即可，而無須監(jiān)督同級(jí)黨委?；谶@種認(rèn)識(shí)，有的黨委成員特別是“一把手”往往對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督不屑一顧，甚至想方設(shè)法架空紀(jì)委，使紀(jì)委成為一種擺設(shè)。

三、提升紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委成效的對(duì)策

破解紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的困局，提高紀(jì)檢監(jiān)察工作的成效，可以從方法和制度兩個(gè)層面著力。就方法層面而言，主要包括搭建監(jiān)督載體，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督手段現(xiàn)代化，提升紀(jì)檢干部隊(duì)伍素質(zhì)，增強(qiáng)各級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)樂于接受監(jiān)督、主動(dòng)爭(zhēng)取監(jiān)督、真誠(chéng)歡迎監(jiān)督的思想意識(shí)，等等。然而，工作方法往往建立在合理的制度基礎(chǔ)之上，并受到制度的制約?？v觀多年來紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委面臨的種種困局，解決紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督難問題已經(jīng)不是單純地改變方法所能奏效，必須轉(zhuǎn)換視角，從制度層面尋找治本之策。

1.改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督由“同體監(jiān)督”向“異體監(jiān)督”轉(zhuǎn)換

30多年前，鄧小平同志就指出腐敗的“總病根”是權(quán)力過分集中，而這個(gè)“總病根”也是長(zhǎng)期以來紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督太軟太虛的根本原因。黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)的紀(jì)檢體制改革主要按主、副兩條線推進(jìn)：主線試圖將“同體監(jiān)督”變?yōu)椤爱愺w監(jiān)督”；副線試圖通過提升紀(jì)委書記的排序來強(qiáng)化監(jiān)督。⑩由于將“同體監(jiān)督”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱愺w監(jiān)督”涉及到整個(gè)政治體制改革，牽涉面廣，難度較大；而提升紀(jì)委書記規(guī)格是在遵守原有權(quán)力格局下進(jìn)行的一種變通，在實(shí)際工作中實(shí)行起來相對(duì)比較容易。早在1980年2月，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)就向中共中央建議：“將地方各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)改為受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)?！比欢捎诟淖兗o(jì)委書記的位次并沒有觸動(dòng)權(quán)力過分集中這個(gè)“總病根”，解決問題的方法遠(yuǎn)離原點(diǎn)，致使“同級(jí)監(jiān)督太虛”長(zhǎng)期未能得到根本改觀。

我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)過分集中的突出表現(xiàn)是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)高度疊加。雖然這種權(quán)力結(jié)構(gòu)在一定程度上具有便于集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、便于集中力量辦大事、便于提高工作效率等明顯優(yōu)勢(shì)，但也容易產(chǎn)生“權(quán)力泛濫”“難監(jiān)督”“高腐敗”等突出問題。就監(jiān)督而言，在三權(quán)高度疊加的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，作為監(jiān)督主體的紀(jì)委和作為監(jiān)督客體的黨委同屬于一個(gè)組織或系統(tǒng)，同處于一個(gè)權(quán)力部門內(nèi)部，是一種典型的“同體監(jiān)督”。“同體監(jiān)督”是系統(tǒng)利用自身力量或者資源對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行的監(jiān)督，即“自己監(jiān)督自己”。而在一個(gè)組織或系統(tǒng)內(nèi)部，由于監(jiān)督主體與監(jiān)督客體有著密切的利益關(guān)聯(lián)以及組織的自利性，就像一把刀的刀刃和刀把一樣，前者很難傷及其后者?！巴w監(jiān)督”也往往因缺少動(dòng)力支撐而出現(xiàn)“虛監(jiān)”“漏監(jiān)”“弱監(jiān)”“假監(jiān)”等現(xiàn)象。

要提升監(jiān)督成效，必須下決心改革“議”“行”“監(jiān)”三權(quán)合一的黨委權(quán)力結(jié)構(gòu)，科學(xué)劃分和明晰決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的歸屬及其行為邊界，從而將監(jiān)督權(quán)獨(dú)立出來，實(shí)現(xiàn)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督由“同體監(jiān)督”向“異體監(jiān)督”轉(zhuǎn)換。具體而言，就是要通過推行黨代會(huì)常任制對(duì)黨權(quán)進(jìn)行科學(xué)地分解，將現(xiàn)行黨委機(jī)關(guān)劃分為決策機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)，分別由黨委會(huì)、執(zhí)委會(huì)、監(jiān)委會(huì)行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而確保各級(jí)紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性，有效實(shí)現(xiàn)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督由“同體監(jiān)督”向“異體監(jiān)督”轉(zhuǎn)換。值得一提的是，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分離，與西方的“三權(quán)分立”有著本質(zhì)的區(qū)別。西方的“三權(quán)分立”是指司法權(quán)、行政權(quán)和立法權(quán)分屬于法院、政府和議會(huì)三種不同職能的國(guó)家機(jī)關(guān)行使，三權(quán)相對(duì)獨(dú)立而又相互制約。而我們所說的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)都同屬于黨內(nèi)，并由黨內(nèi)不同的機(jī)關(guān)、不同的部門分別行使。在“異體監(jiān)督”中，由于監(jiān)督主體與監(jiān)督客體處于不同的部門之中，可以有效避免監(jiān)督者與被監(jiān)督者因利益關(guān)系而缺失監(jiān)督動(dòng)力。只有權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)了，運(yùn)行機(jī)制才能暢通；只有運(yùn)行機(jī)制暢通了，才能提高監(jiān)督成效。不解決權(quán)力結(jié)構(gòu)這個(gè)根本性問題，僅僅在解決權(quán)力的人和事、權(quán)力崗位、權(quán)力環(huán)節(jié)上找方法，結(jié)果只能是徒勞或事倍功半。

2.實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，明確紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的權(quán)力和責(zé)任

伴隨著黨委權(quán)力的科學(xué)分解，監(jiān)督權(quán)在分離出來后還面臨著紀(jì)委的權(quán)利和責(zé)任劃分問題。一是在人事關(guān)系上，要明確紀(jì)委干部特別是紀(jì)委書記與副書記的提名和考察主體。2015年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了《省(自治區(qū)、直轄市)紀(jì)委書記、副書記提名考察辦法(試行)》《中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)提名考察辦法(試行)》《中管企業(yè)紀(jì)委書記、副書記提名考察辦法(試行)》等幾個(gè)文件。這三個(gè)提名考察辦法是中共中央推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制改革的重大舉措，為堅(jiān)持黨對(duì)反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)、增強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性提供了組織制度保障。省(自治區(qū)、直轄市)紀(jì)委書記副書記、中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)及副組長(zhǎng)、中管企業(yè)紀(jì)委書記副書記的提名、考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主。在提名條件上，突出強(qiáng)調(diào)紀(jì)委書記、副書記人選要敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，注重從履行黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任表現(xiàn)突出的優(yōu)秀干部中選拔；在干部來源上，要進(jìn)一步拓寬選人視野和渠道，可以從紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)和系統(tǒng)外提名，紀(jì)委書記人選一般應(yīng)當(dāng)交流任職。在提名、考察程序上，分別明確了提名、考察具體要求和有關(guān)各方的職責(zé)分工。這三個(gè)關(guān)于紀(jì)委書記、副書記提名、考察辦法，旨在實(shí)現(xiàn)紀(jì)委監(jiān)督身份的“異體化”，在事關(guān)紀(jì)委干部前的途命運(yùn)上改變受制于監(jiān)督對(duì)象的狀況，去除監(jiān)督顧慮。二是在事權(quán)上，要完善“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。黨的十八屆三中全會(huì)規(guī)定：查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。這一規(guī)定對(duì)于查處黨委以外的案件一般不會(huì)有太大的阻力，但對(duì)于那些涉及黨委成員本身特別是“一把手”的案件，就極有可能遭遇到重重阻撓，甚至還可能與辦案的保密性直接發(fā)生沖突。因此，必須對(duì)“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”加以完善，把有可能影響監(jiān)督與查辦案件的可能情況考慮細(xì)致，并出臺(tái)相應(yīng)的細(xì)則予以規(guī)定。三是在財(cái)權(quán)上，實(shí)現(xiàn)紀(jì)委辦案經(jīng)費(fèi)與機(jī)構(gòu)人員基本權(quán)益與本級(jí)部門完全脫鉤，使監(jiān)督部門利益“異體化”。監(jiān)督主體的權(quán)利與利益得不到強(qiáng)有力的保障是“同體監(jiān)督”之所以太軟的重要原因之一。目前的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，紀(jì)委盡管在業(yè)務(wù)上接受其上級(jí)主管機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，但在利益攸關(guān)的人事及經(jīng)費(fèi)上受制于本級(jí)權(quán)力部門，從而直接影響其監(jiān)督工作的正常開展。因此，必須明確規(guī)定監(jiān)督機(jī)構(gòu)的辦案經(jīng)費(fèi)不由本級(jí)相關(guān)部門劃撥，紀(jì)委干部的薪酬、福利待遇等不與本級(jí)相關(guān)部門的利益掛鉤，而直接改由監(jiān)督系統(tǒng)上級(jí)主管部門?？钪Ц逗拓?cái)政保障，確保他們的根本利益不因其大膽開展對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督工作而受到損失。

3.建立和完善相關(guān)制度，推動(dòng)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督工作的具體化、程序化和制度化

改革黨委的權(quán)力結(jié)構(gòu)、探索上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的垂直領(lǐng)導(dǎo)，目的在于增強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的獨(dú)立性，進(jìn)而提高監(jiān)督的權(quán)威性和有效性，而不是要紀(jì)委游離于黨委工作之外。恰恰相反，為了更好地行使監(jiān)督權(quán)，紀(jì)委必須經(jīng)常性地、制度化地融入到同級(jí)黨委的工作之中，最大限度地掌握各種情況并對(duì)黨委工作情況的合規(guī)性進(jìn)行把關(guān)，及時(shí)監(jiān)督并嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)問責(zé)。一是要建立和完善違紀(jì)線索收集整理制度。紀(jì)委書記必須參加同級(jí)黨委的重要會(huì)議，紀(jì)委常委應(yīng)參加黨委常委擴(kuò)大會(huì)議。個(gè)別重大違紀(jì)事件必須由同級(jí)紀(jì)委主導(dǎo)查辦，從而使得紀(jì)委能夠?qū)h委重大決策的形成、執(zhí)行以及結(jié)果反饋進(jìn)行全程監(jiān)督，并及時(shí)了解和發(fā)現(xiàn)問題。二是要建立和完善黨委重大決策紀(jì)委介入制度。黨委在重大政策出臺(tái)之前的足夠時(shí)間內(nèi)必須和同級(jí)紀(jì)委的相關(guān)人員進(jìn)行充分的溝通和協(xié)商，如果得不到紀(jì)委的明確認(rèn)可，應(yīng)暫緩該事項(xiàng)的進(jìn)程。三是要建立和完善違紀(jì)線索整理處置制度。紀(jì)委收到的舉報(bào)線索涉及到下級(jí)黨委班子成員的，應(yīng)該知會(huì)下級(jí)紀(jì)委，以便下級(jí)紀(jì)委及時(shí)了解相關(guān)情況；如果舉報(bào)線索涉及到同級(jí)黨委班子的，應(yīng)先進(jìn)行初步調(diào)查核實(shí)，并將線索和核實(shí)結(jié)果一并向上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委匯報(bào)；如果舉報(bào)線索直接指向同級(jí)黨委的“一把手”“二把手”，紀(jì)委應(yīng)該直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。四是要建立和完善紀(jì)委獨(dú)立辦案制度。紀(jì)委在調(diào)查各種違紀(jì)線索和處理相關(guān)違紀(jì)案件時(shí)，同級(jí)黨委不得以任何理由和借口介入調(diào)查，更不得利用手中權(quán)力對(duì)紀(jì)委相關(guān)人員進(jìn)行拉攏、阻撓和打擊報(bào)復(fù)。否則，將依據(jù)黨紀(jì)國(guó)法進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

責(zé)任編輯：浩淼南武

【黨建熱點(diǎn)】

作者簡(jiǎn)介：王松德，男，中共河南省委黨?？茖W(xué)社會(huì)主義教研部副主任，副教授(鄭州451000)。

收稿日期：2015-03-15

中圖分類號(hào)：D26

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751(2015)06-0014-05

注釋

①⑦⑧⑨《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《光明日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。②中央檔案館編：《中共中央文件選集》第3冊(cè)，中共中央黨校出版社，1989年，第152頁。③中央紀(jì)委紀(jì)檢監(jiān)察研究所編：《中國(guó)共產(chǎn)黨反腐倡廉文獻(xiàn)選編(試行)》，中央文獻(xiàn)出版社，2002年，第229頁。④⑤《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社，2012年，第93頁。⑥新華月報(bào)編：《十六大以來黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)選編》上(一)，人民出版社，2005年，第179頁。⑩李永忠：《25年紀(jì)檢體制改革的回顧與思考》，《中國(guó)黨政干部論壇》2004年第5期。曾繁茂：《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查概論》，中國(guó)方正出版社，1995年，第242頁。