王呈冰++季如進(jìn)

摘要：隨著北京市保障性住房的大規(guī)模建設(shè)和分配，保障房使用監(jiān)管的重要性日益凸顯。政府住保部門作為保障房的使用監(jiān)管主體，面對的監(jiān)管壓力逐漸增大，讓物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與到保障房使用監(jiān)管工作中來，成為必然趨勢。從使用監(jiān)管內(nèi)容、物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與的可行性與必要性、使用監(jiān)管現(xiàn)狀三個角度入手，提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：保障房，物業(yè)服務(wù)企業(yè)，使用監(jiān)管

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2015）05-0038-48 收稿日期：2015-03-24

自2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號）發(fā)布以來，保障性住房（以下簡稱保障房）的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)速度與日俱增。

隨著保障房工作的全面啟動與發(fā)展，北京市保障房制度政策的設(shè)計與制定大致可分為三個階段。第一階段，由于保障房工作的重點(diǎn)是迅速啟動、加速推進(jìn)大規(guī)模的各類保障房的建設(shè)，此時制度、政策的研究設(shè)計制定著重于建設(shè)。第二階段，保障房工作的重點(diǎn)是分配。這一階段制度、政策的研究設(shè)計制定著重于各類保障房公平合理的分配政策和公開透明的分配程序。應(yīng)該說，這兩個階段的工作均取得了明顯的成效，初步達(dá)到了預(yù)期目的。隨后，保障房政策的研究和制定已進(jìn)入到第三個階段，即入住后的管理。

2010年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房管理有關(guān)問題的通知》（建保〔2010〕59號）以及《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建?！?010〕87號）。2012年，北京市人民政府發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)保障性住房使用監(jiān)督管理的意見（試行）》（京政發(fā)〔2012〕13號）。這些政策文件均體現(xiàn)了政府對于保障房使用監(jiān)管的重視。

隨著保障房建設(shè)速度的進(jìn)一步加快，保障房的使用監(jiān)管僅僅依靠政府行政部門是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，盡快全面引入市場機(jī)制、鼓勵物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與保障房的使用監(jiān)管是目前必要且有效的途徑。

1 保障性住房的使用監(jiān)管

保障房是區(qū)別于傳統(tǒng)商品住宅的一種特殊商品，除了常規(guī)的物業(yè)服務(wù)以及擴(kuò)展的物業(yè)服務(wù)內(nèi)容外，還涉及到使用監(jiān)管問題。對保障房的建設(shè)和分配，政府監(jiān)管的主要內(nèi)容是保障房建設(shè)質(zhì)量、申請者的準(zhǔn)入退出資格審核、保障房資金的使用情況、供需結(jié)構(gòu)的均衡及保障房的價格等。本文所指保障房的使用監(jiān)管是在保障房的使用期內(nèi)，政府部門或產(chǎn)權(quán)單位按照法律規(guī)定和合同約定，對保障對象使用保障房的行為進(jìn)行監(jiān)督管理，達(dá)到符合政策規(guī)定和合同約定的目標(biāo)行為。

保障房分為出售型保障房和出租型保障房。出售型保障房包括經(jīng)濟(jì)適用房（以下簡稱經(jīng)適房）和限價商品房（以下簡稱限價房），限價房實(shí)質(zhì)上屬于商品房，其物業(yè)管理和使用監(jiān)管與一般商品房無異。出租型保障房原分為公共租賃住房（以下簡稱公租房）和廉租住房（以下簡稱廉租房）。2013年，住建部、財政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》（建?！?013〕178號），從2014年起，各地公租房和廉租房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公租房。本文中出售型保障房指經(jīng)適房，出租型保障房指公租房。

1.1 保障性住房的使用監(jiān)管內(nèi)容

根據(jù)北京市人民政府《關(guān)于加強(qiáng)保障性住房使用監(jiān)督管理的意見（試行）》的規(guī)定，保障房的使用監(jiān)管主體、依據(jù)及內(nèi)容如表1、表2所示。

1.2 保障性住房的違規(guī)使用特征

1.2.1 違規(guī)行為種類多，涉及面廣

保障房的違規(guī)使用行為主要分為兩類：一類是保障房特有的，包括違規(guī)出租、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、騙購等；一類是同普通商品房一致的，包括擅自拆改結(jié)構(gòu)、違規(guī)使用公共空間、私搭亂建等。違規(guī)主體涉及面很廣，主要是大量經(jīng)適房業(yè)主和公租房承租家庭，也包括房屋中介經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)、公租房運(yùn)營管理單位等。

1.2.2 違規(guī)行為分散隱蔽，發(fā)現(xiàn)認(rèn)定難

保障房的違規(guī)使用主體分散在各個保障房小區(qū)，違規(guī)的時間和特征很難把握。轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)售的認(rèn)定需要核實(shí)保障家庭成員和轉(zhuǎn)手對象的信息，連續(xù)閑置以及累計計算空置時間均涉及空置期的核實(shí)。這些違規(guī)行為的主動發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定需要耗費(fèi)大量的人力物力，還需面對被調(diào)查者不配合的困難，因此需要行之有效的技術(shù)手段支撐。

1.2.3 涉及弱勢群體，調(diào)查處理難

管理執(zhí)法中普遍感到對自然人執(zhí)法是一個難題，而保障家庭涉及老人、大病、重殘等特殊困難家庭，調(diào)查對象是否配合、調(diào)解處理措施是否有效，均存在不可控因素。進(jìn)門難、取證難、處理難是管理過程中普遍遇到的問題，若實(shí)行強(qiáng)制退出社會反響較大，可能引起社會不穩(wěn)定因素。

2 物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與保障房使用監(jiān)管的必要性和可行性

保障房不同于過去的福利公房，也不同于商品房。如何對保障房后期的使用監(jiān)管進(jìn)行規(guī)范并具體實(shí)施，是確保政府住房保障制度全面有效落實(shí)的一個關(guān)鍵。近幾年，北京市隨著保障房建設(shè)的加速，市、區(qū)兩級政府住保部門及市保障性住房建設(shè)投資中心（以下簡稱市投資中心）對此都做了一些有益的嘗試，在實(shí)踐中積累了經(jīng)驗(yàn)，形成了一些有效的措施和管理辦法。但從總體上講，還未形成一套統(tǒng)一、完整的監(jiān)管體系和監(jiān)管辦法。針對這一問題，本文建議全面引進(jìn)物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與政府投資建設(shè)的保障房后期使用監(jiān)管工作。

2.1 物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與的必要性

2.1.1 有利于進(jìn)一步完善住房保障制度，并使之可持續(xù)發(fā)展

我國城鎮(zhèn)住房保障制度是事關(guān)民生的一項(xiàng)基本制度，是一個系統(tǒng)工程，是需要政府和全社會長期關(guān)注并不斷補(bǔ)充、修改和完善的，也就是說，住房保障制度自身也有可持續(xù)發(fā)展的問題。保障房入住后的管理包括社會管理、物業(yè)管理和使用監(jiān)管。而使用監(jiān)管是制約檢驗(yàn)保障房制度能否落到實(shí)處，是否科學(xué)、合理、公平、有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。讓物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與到保障房的使用監(jiān)管中來，充分發(fā)揮其物業(yè)服務(wù)和使用監(jiān)管的雙重作用，有利于保證保障性住房的可持續(xù)發(fā)展。

2.1.2 有利于政府住保部門監(jiān)管主體責(zé)任的體現(xiàn)和日常監(jiān)管工作的落實(shí)

住建部和市政府相關(guān)文件原則上都明確了政府住保部門是保障房使用監(jiān)管的主體。但是，保障房數(shù)量大、住戶多，僅僅依靠政府住保部門很難完成日常監(jiān)管工作。日常監(jiān)管工作可通過購買服務(wù)方式由物業(yè)服務(wù)企業(yè)承擔(dān)。日常監(jiān)管工作的落實(shí)需要一整套明確的實(shí)施細(xì)則，包括政府購買服務(wù)的途徑、方式、費(fèi)用，物業(yè)服務(wù)企業(yè)日常監(jiān)管工作的內(nèi)容、手段、責(zé)任，以及物業(yè)服務(wù)企業(yè)的考評標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用、責(zé)任劃分等。根據(jù)保障房不同的類型，可分別制定實(shí)施管理辦法以滿足不同種類保障房的監(jiān)管需要。

2.1.3 有利于不同產(chǎn)權(quán)主體持有的保障房使用監(jiān)管工作的統(tǒng)一和規(guī)范

保障房的建設(shè)主體不同，建成后的產(chǎn)權(quán)單位不同。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)體制下“誰投資、誰持有、誰管理”的原則，產(chǎn)權(quán)單位是管理的主體。隨著今后各種社會力量逐步介入保障房的建設(shè)，必然會出現(xiàn)不同性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)主體。如果各產(chǎn)權(quán)單位均按照各自的意愿去管理，各行其是，必然導(dǎo)致保障房分配、退出、使用監(jiān)管的政策不統(tǒng)一，造成新的社會不公。因此，政府有責(zé)任制定統(tǒng)一的政策和管理辦法，來引導(dǎo)、規(guī)范不同產(chǎn)權(quán)單位的使用監(jiān)管工作。

2.1.4 有利于促進(jìn)物業(yè)管理的進(jìn)一步完善和物業(yè)服務(wù)企業(yè)自身的建設(shè)和發(fā)展

目前，已受托保障房物業(yè)管理的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，事實(shí)上已或多或少介入到入住后的使用監(jiān)管工作。但由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)管政策和管理辦法、穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障，給正常的物業(yè)管理服務(wù)帶來了一些負(fù)面影響，不少一、二級資質(zhì)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)不愿意或無興趣承接保障房的物業(yè)管理。通過本課題的研究，在完善相關(guān)政策管理辦法的同時，也會規(guī)范業(yè)主入住后的行為，引導(dǎo)較高資質(zhì)、較好管理水平的物業(yè)服務(wù)企業(yè)在積極參與實(shí)施保障房物業(yè)管理的同時，規(guī)范使用監(jiān)管、提高經(jīng)濟(jì)收入，從而促進(jìn)物業(yè)管理的進(jìn)一步完善，加強(qiáng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的自身建設(shè)和發(fā)展。

2.2 物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與的可行性

物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與保障房使用監(jiān)管具有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢。

第一，物業(yè)管理中的管理、服務(wù)和經(jīng)營是三位一體的，其管理和經(jīng)營寓于服務(wù)之中，通過服務(wù)來體現(xiàn)和完成。物業(yè)服務(wù)企業(yè)是大多數(shù)業(yè)主的選擇，工作得到了廣大業(yè)主的認(rèn)可。由物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行入住后的使用監(jiān)管，易于入手，也易于得到業(yè)主的理解和支持。

第二，物業(yè)服務(wù)企業(yè)在日常工作中積累并掌握了大量的入住人員信息，對房屋的使用情況、入住人員的基本情況都有較為全面的了解，在日常工作中與業(yè)主接觸的頻率也很高，因此利于進(jìn)行有效的使用監(jiān)管。

第三，物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供的一般物業(yè)管理服務(wù)與使用監(jiān)管服務(wù)并無本質(zhì)上的沖突，使用監(jiān)管的部分內(nèi)容，如合理使用物業(yè)、不得違規(guī)拆改等也是日常管理服務(wù)的內(nèi)容，因此二者可以很好的結(jié)合。可以說，物業(yè)服務(wù)企業(yè)完全有條件、有能力完成使用監(jiān)管工作。

第四，物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與保障房使用監(jiān)管工作，既可以為物業(yè)服務(wù)企業(yè)增加收入，也可以為政府的保障房監(jiān)管降低成本。從經(jīng)濟(jì)效益的角度來說，也是有利的、可行的。

3 北京市保障性住房使用監(jiān)管現(xiàn)狀

3.1 北京市保障性住房建設(shè)基本情況

2009年至今，北京市的保障房建設(shè)取得一定成效。特別是公租房（含廉租房）的建設(shè)明顯加快。根據(jù)市住房保障辦公室的統(tǒng)計，截至2014年9月，北京市公租房、廉租房、經(jīng)適房和限價房四類保障房項(xiàng)目的基本情況如表3所示。

3.2 北京市保障性住房使用管理情況

截至2014年9月，北京市保障房項(xiàng)目管理單位情況如表4所示。

由表4可知，絕大部分經(jīng)適房和限價房都是由物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理，而30%的公租房和44%的廉租房由物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理。物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與管理的項(xiàng)目占全部保障房項(xiàng)目的73%，因此物業(yè)服務(wù)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和管理水平對保障房小區(qū)的健康有序運(yùn)營起到至關(guān)重要的作用。

根據(jù)市住保辦及北京物業(yè)管理行業(yè)協(xié)會對2013年度北京市保障房小區(qū)物業(yè)服務(wù)狀況的調(diào)查報告，截至2013年6月，共調(diào)查了全市76個保障房項(xiàng)目。76個保障房項(xiàng)目由61家物業(yè)服務(wù)企業(yè)（或單位）負(fù)責(zé)物業(yè)管理。企業(yè)資質(zhì)方面，一級資質(zhì)企業(yè)管理29個項(xiàng)目，二級資質(zhì)企業(yè)管理17個項(xiàng)目，三級資質(zhì)企業(yè)管理12個項(xiàng)目，無資質(zhì)企業(yè)管理18個項(xiàng)目。目前，一級和二級資質(zhì)企業(yè)所管保障房項(xiàng)目占76個項(xiàng)目總數(shù)的61%，無資質(zhì)企業(yè)管理項(xiàng)目占總數(shù)的24%。

調(diào)查中反映出來的主要問題包括：前期房屋質(zhì)量存在安全隱患導(dǎo)致維修率高、配套不完善和規(guī)劃設(shè)計不合理增加了管理難度、物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理水平有待提高等。

3.3 北京市保障性住房監(jiān)管存在的問題

3.3.1 法律、制度、政策體系還不夠完善

住建部針對保障房頒布的部門規(guī)章多數(shù)只做了原則性規(guī)定，很多地方城市的政府管理部門還沒有具體的實(shí)施辦法作為補(bǔ)充，除廈門、深圳等少數(shù)城市出臺了住房保障條例外，絕大部分城市僅出臺了政策性文件，法律效力較低，政策位階不夠，缺乏操作細(xì)則。如，保障房違規(guī)出租等行為分散，隱蔽性強(qiáng)，如何開展動態(tài)監(jiān)管；如何收回保障房，收回程序是什么，如何強(qiáng)制退出；查處違規(guī)涉及多個部門，如何協(xié)調(diào)開展等。這些問題都需要進(jìn)一步明確，制定政策操作細(xì)則。

3.3.2 多種主體之間調(diào)查處理的銜接機(jī)制還未建立

物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為一個受委托進(jìn)行管理的民事主體，參與保障房使用監(jiān)管工作的主要職責(zé)是發(fā)現(xiàn)問題、及時上報、協(xié)助解決。在實(shí)際工作中，很多物業(yè)服務(wù)企業(yè)能夠做到上述職責(zé)。但保障房的使用監(jiān)管是一個系統(tǒng)工程，違規(guī)行為上報后，還需要政府行政管理部門與司法機(jī)構(gòu)等其他監(jiān)管主體相互配合，協(xié)同處理。目前在這一環(huán)節(jié)上還存在監(jiān)管主體響應(yīng)不及時、執(zhí)法不力、銜接程序不完善等問題。

3.3.3 行政管理部門缺乏有效的監(jiān)管力量

保障房的使用監(jiān)管是一項(xiàng)長期、細(xì)致、復(fù)雜的工作，重點(diǎn)在于日常管理而非突擊檢查。為加強(qiáng)日常管理，及時發(fā)現(xiàn)和制止各類違規(guī)行為，需要建立一支穩(wěn)定的監(jiān)管隊(duì)伍，但行政管理部門受機(jī)構(gòu)和人員編制限制，不可能大量配備相應(yīng)日常管理人員，現(xiàn)場監(jiān)管力度明顯不足，造成違規(guī)現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)不及時、動態(tài)監(jiān)控不細(xì)致等問題。

3.3.4 監(jiān)管對象不配合、查處難度大

對違規(guī)使用保障房行為的認(rèn)定、取證需要入住人員的配合，但由于保障家庭經(jīng)濟(jì)承受能力弱，整體素質(zhì)水平不齊，在協(xié)同配合監(jiān)管部門工作上存在很大困難。此外，出于人道主義和維護(hù)社會和諧的考慮，對保障家庭的違規(guī)行為處理（罰）較重可能會造成輿論反響強(qiáng)烈，制造社會不穩(wěn)定因素。

為了解決目前保障房的監(jiān)管困境，除了要加快保障房立法進(jìn)程、推進(jìn)使用監(jiān)管法制化，更需要創(chuàng)新使用監(jiān)管方式，政府部門可以通過購買服務(wù)方式，委托保障房小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)加入日常的使用監(jiān)管。

4 物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與保障房使用監(jiān)管的建議

本文就如何做好物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與保障房后期使用監(jiān)管工作，從政府、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、入住人員三個方面提出建議。

4.1 政府住保部門全面履行保障房使用監(jiān)管主體的職責(zé)

在現(xiàn)行制度下，政府住保部門是保障房使用監(jiān)管的主體。具體工作的實(shí)施縱向有市、區(qū)、街道辦事處、社區(qū)四級；橫向有政府住保部門、政府其他相關(guān)部門、產(chǎn)權(quán)單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)四方面，通過縱向、橫向的交叉互動，最后服務(wù)于各類保障房的入住人員。政府的使用監(jiān)管職責(zé)建議從下列四個方面履行。

4.1.1 建立多層次保障房使用監(jiān)管治理體系

要建立從政府到行業(yè)，從物業(yè)服務(wù)企業(yè)到服務(wù)人員，從社區(qū)到住戶的多層次、全方位監(jiān)管治理體系。由政府全面負(fù)責(zé)保障房使用監(jiān)管體系的構(gòu)建，從政策引導(dǎo)、制度安排、監(jiān)督管理等角度帶動行業(yè)自律，讓市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)揮競爭效應(yīng)，引領(lǐng)行業(yè)整體進(jìn)步，鼓勵物業(yè)服務(wù)企業(yè)提升自身等級、提高服務(wù)質(zhì)量，通過對物業(yè)服務(wù)人員的培訓(xùn)提升服務(wù)人員素質(zhì)，從而達(dá)到保障房使用監(jiān)管體系的良性循環(huán)和健康發(fā)展。保障房社區(qū)要具體落實(shí)管理工作，構(gòu)建回歸服務(wù)本位的保障房小區(qū)管理體系，讓住戶體驗(yàn)到歸屬感和責(zé)任感，進(jìn)而使住戶自覺維護(hù)社區(qū)秩序、合規(guī)使用保障房。

4.1.2 以社區(qū)為平臺，建立各部門聯(lián)動的監(jiān)管工作機(jī)制

針對保障房小區(qū)社會矛盾集中和管理難度較大的問題，建議全面推進(jìn)、強(qiáng)化保障房使用監(jiān)管的社區(qū)服務(wù)管理，落實(shí)使用監(jiān)管和社區(qū)服務(wù)的具體責(zé)任，把人力、財力、物力下沉到社區(qū)，把各種管理資源集中到社區(qū)；深化和完善社區(qū)治理機(jī)制，建立和完善居民利益表達(dá)、訴求回應(yīng)、矛盾調(diào)處機(jī)制，使社區(qū)成為保障房小區(qū)后期服務(wù)管理的主陣地，提升服務(wù)管理效能。整合人口、就業(yè)、社保、民政、房管、衛(wèi)生、文化等部門的社會管理職能和服務(wù)資源，暢通各部門信息資源共享平臺，健全聯(lián)動服務(wù)管理機(jī)制，并集中到社區(qū)開展公共服務(wù)，形成各部門之間行政服務(wù)、管理、監(jiān)督與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。

4.1.3 不斷完善健全相關(guān)法律法規(guī)政策體系

保障房的使用監(jiān)管具有政策性強(qiáng)的特點(diǎn)。政府作為公共利益的代表者，在保障房使用監(jiān)管中，始終處于主體地位，主導(dǎo)保障房使用監(jiān)管制度的建設(shè)。法律法規(guī)是保障房使用監(jiān)管的依據(jù)，穩(wěn)定的制度設(shè)計是確保保障房使用監(jiān)管持久有效不可或缺的工具。市政府應(yīng)盡快全面梳理、補(bǔ)充完善相關(guān)配套的各項(xiàng)法規(guī)和政策。其重點(diǎn)是對各涉及主體職責(zé)的劃分、監(jiān)管工作程序和標(biāo)準(zhǔn)的制定、溝通協(xié)調(diào)處理的途徑和辦法等，做到政策執(zhí)行順暢、日常工作流暢、溝通協(xié)調(diào)舒暢、問題處理通暢，避免因職責(zé)不明、相互推諉，缺乏溝通等造成保障房使用監(jiān)管的混亂。

4.1.4 建立統(tǒng)一的工作規(guī)范和各類工作標(biāo)準(zhǔn)

保障房的使用監(jiān)管同時也具有實(shí)踐性強(qiáng)的特點(diǎn)。考慮到各類保障房建設(shè)主體、建設(shè)方式的多元化，為避免政出多門，造成不必要的攀比與不公，建議公租房管理應(yīng)體現(xiàn)使用監(jiān)管、運(yùn)營管理和社區(qū)服務(wù)“三位一體”的服務(wù)模式，在管理上做到“五個統(tǒng)一”，即行政管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、工作標(biāo)準(zhǔn)和程序統(tǒng)一、考核統(tǒng)一、信息平臺統(tǒng)一、樣板統(tǒng)一。出售型保障房的使用監(jiān)管也應(yīng)堅(jiān)持這個原則。

4.2 規(guī)范物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與保障房使用監(jiān)管工作

物業(yè)服務(wù)企業(yè)的定位是保障房日常使用監(jiān)管的主要執(zhí)行者，其使用監(jiān)管職責(zé)可概括為“發(fā)現(xiàn)問題、及時上報、協(xié)助解決”，即根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、政策、租賃合同等發(fā)現(xiàn)入住家庭的違規(guī)行為，并及時上報給區(qū)縣住房保障管理部門及管理單位，協(xié)助政府相關(guān)部門配合解決問題。物業(yè)服務(wù)企業(yè)的職能定位需要通過政府委托的形式實(shí)現(xiàn)，即政府通過制定標(biāo)準(zhǔn)的使用監(jiān)管合同、統(tǒng)一的工作流程與標(biāo)準(zhǔn)來全面引導(dǎo)、規(guī)范物業(yè)服務(wù)企業(yè)的日常監(jiān)管工作。

4.2.1 政府購買服務(wù)，與受托物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂委托合同

保障房使用監(jiān)管應(yīng)與其物業(yè)管理服務(wù)一并委托。換句話說，即同一物業(yè)服務(wù)企業(yè)既要負(fù)責(zé)保障房小區(qū)的物業(yè)管理服務(wù)，也要承擔(dān)日常的使用監(jiān)管?？刹捎脙煞N做法，一是政府與受托物業(yè)服務(wù)企業(yè)分別簽訂物業(yè)服務(wù)合同與使用監(jiān)管合同；二是在物業(yè)服務(wù)合同中增加委托使用監(jiān)管的內(nèi)容。實(shí)踐中，一些區(qū)縣采用的是第二種做法，建議推廣至所有公租房小區(qū)。而針對經(jīng)適房小區(qū)，尤其是配建型經(jīng)適房小區(qū)，應(yīng)推廣采用第一種做法。無論哪種做法，其物業(yè)服務(wù)費(fèi)與委托使用監(jiān)管費(fèi)用都應(yīng)分別核算和交納。

4.2.2 設(shè)立物業(yè)服務(wù)企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

由于保障房的管理難度大、監(jiān)管成本高，為提高監(jiān)管效率、確保工作實(shí)效，有必要對參與使用監(jiān)管的物業(yè)服務(wù)企業(yè)設(shè)立一定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。建議政府對承擔(dān)保障房使用監(jiān)管服務(wù)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)的軟硬件服務(wù)條件進(jìn)行準(zhǔn)入評估和定期考核，建立“保障房物業(yè)服務(wù)企業(yè)名冊”，執(zhí)行“認(rèn)證準(zhǔn)入”和“掛牌服務(wù)”，并給予一定的激勵。

4.2.3 建立統(tǒng)一完善的工作流程和標(biāo)準(zhǔn)

一是，建立入住家庭檔案。對保障對象家庭入住房屋情況進(jìn)行登記，填寫《入住家庭基本情況登記表》，并根據(jù)家庭變化情況及時做好動態(tài)管理。入住家庭信息包括房號、居室、產(chǎn)權(quán)證取得時間、產(chǎn)權(quán)證號、房屋面積、申請人及共同申請家庭成員信息等。

二是，相關(guān)政策宣傳。在保障家庭辦理入住手續(xù)時，物業(yè)服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)向每戶家庭發(fā)放宣傳冊，宣傳住房保障政策。物業(yè)服務(wù)企業(yè)還應(yīng)在小區(qū)公示欄公示住房保障相關(guān)政策，引導(dǎo)家庭合理使用房屋，維護(hù)小區(qū)整體秩序。

三是，日常檢查工作。物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)建立工作日志，填寫《入戶檢查情況記錄表》，并建立《日常檢查管理臺賬》。物業(yè)服務(wù)企業(yè)組織工作人員入戶檢查，每半年應(yīng)不少于2次，入戶檢查時入戶工作人員應(yīng)不少于2人。對曾有違規(guī)使用房屋行為的家庭，物業(yè)服務(wù)企業(yè)要重點(diǎn)檢查，增加入戶檢查次數(shù)，并不定期抽查。物業(yè)服務(wù)企業(yè)檢查人員在日常檢查中發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用房屋行為時，應(yīng)當(dāng)立即勸阻，向家庭宣傳相關(guān)政策規(guī)定，填寫《入住家庭違規(guī)使用情況報告書》，記錄有違規(guī)行為的樓棟房號、原分配區(qū)縣、入住家庭姓名、聯(lián)系方式、違規(guī)行為等信息，并于當(dāng)日向物業(yè)管理項(xiàng)目負(fù)責(zé)人匯報，負(fù)責(zé)人核實(shí)信息并簽字確認(rèn)后，在規(guī)定期限內(nèi)向委托單位報告。

四星，建立舉報途徑。物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)在小區(qū)內(nèi)設(shè)立舉報信箱，且每周開箱查收1次。公開舉報投訴電話，保證24小時暢通，同時將違規(guī)使用房屋的舉報信息登記匯總，每季度向委托單位匯報上季度舉報信息情況。

五是，收集住戶意見。物業(yè)服務(wù)企業(yè)每年開展不少于2次入戶調(diào)查，并將調(diào)查情況匯總上報委托單位。物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)對住戶意見進(jìn)行分析，并向委托單位提出社區(qū)管理意見或建議。

六是，協(xié)助調(diào)查取證工作。委托單位在組織相關(guān)部門調(diào)查處理違規(guī)家庭時，物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)協(xié)助調(diào)查取證工作，在人員、資料等方面給予全力配合，支持委托單位開展工作。

七是，協(xié)助退回房屋工作。物業(yè)服務(wù)企業(yè)對按規(guī)定應(yīng)退回房屋的家庭，按退回流程相關(guān)規(guī)定，辦理相關(guān)手續(xù)。

4.2.4 建立人員與資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

在明確使用監(jiān)管內(nèi)容與責(zé)任的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立統(tǒng)一的人員與資費(fèi)參考標(biāo)準(zhǔn)。資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可參考北京市保障房建設(shè)投資中心的相關(guān)做法，綜合考慮各區(qū)縣的實(shí)際情況，由政府住房保障部門統(tǒng)一設(shè)定合理的價格區(qū)間，具體數(shù)額以委托合同的形式約定。

4.2.5 加強(qiáng)技術(shù)防控手段

物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行日常使用監(jiān)管的手段，主要來源于兩個方面。

一方面，通過日常巡視和定期上門走訪，了解房屋的實(shí)際居住人員和使用狀況。

另一方面，通過技術(shù)手段，了解房屋的實(shí)際居住人員是否符合政策規(guī)定，比如門禁系統(tǒng)的記錄、監(jiān)控錄像記錄、水電費(fèi)使用記錄等。

這兩種手段都是必要可行的。相比常規(guī)巡視和上門走訪，技術(shù)防控手段不僅能夠真實(shí)客觀地反映住戶情況，還能夠避免管理者與住戶之間的接觸沖突，因而更具客觀性、執(zhí)行性和操作性，應(yīng)全面推廣使用?？山梃b杭州市先進(jìn)的保障房技術(shù)防控做法，采用智能化信息解決方案，依托高集成、高智能、高信息化的綜合管理平臺，將住戶資格審核、入住辦理、租金收繳、房源報修、資格退出等功能統(tǒng)一納入到信息管理系統(tǒng)中，提高辦事效率。依托全數(shù)字可視通話設(shè)備實(shí)現(xiàn)小區(qū)三級管理。

對于待建的保障房項(xiàng)目，技術(shù)手段的落實(shí)需要從保障房的設(shè)計階段入手，全面考慮保障房管理的需求，進(jìn)行人性化地考量和設(shè)計。對于已建成的項(xiàng)目，可以考慮管理硬件的升級，盡可能地引入科技手段來進(jìn)行使用監(jiān)管。

4.2.6 在考評的基礎(chǔ)上，實(shí)施優(yōu)惠與獎懲

為調(diào)動物業(yè)服務(wù)企業(yè)對參與保障房使用監(jiān)管工作的積極性，建議政府制定相應(yīng)的激勵措施和扶植政策。對參與保障房監(jiān)管的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，在稅收方面給予一定的優(yōu)惠政策，在條件允許時，還可以給予一些社區(qū)經(jīng)營項(xiàng)目，以增加物業(yè)服務(wù)企業(yè)收入。此外，建議政府每年組織專家團(tuán)隊(duì)對參與保障房使用監(jiān)管的物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行績效考評，對完成工作較好的企業(yè)給予一定的獎勵，對不能勝任使用監(jiān)管工作的企業(yè)建議更換，對有重大事故或不良記錄的企業(yè)，應(yīng)給予相應(yīng)懲罰。

4.3 引導(dǎo)入住家庭和人員做到自律與他律相結(jié)合

保障房的入住家庭和人員既是服務(wù)對象，又是使用監(jiān)管的對象，這是矛盾所在。要想做好使用監(jiān)管工作，必須以提供滿意的服務(wù)為前提。因此，政府和物業(yè)服務(wù)企業(yè)首先應(yīng)做好社區(qū)各項(xiàng)服務(wù)，贏得大家的認(rèn)可和信任。在此基礎(chǔ)上，通過建立個人信用制度和廣大入住家庭人員的共建，即自律與他律相結(jié)合，使日常使用監(jiān)管與服務(wù)相互融合、相互促進(jìn)。

4.3.1 全面建立個人信用制度

入住家庭和人員的自律主要通過建立個人信用制度來實(shí)現(xiàn)，個人信用制度的建立可分為三步。

4.3.1.1 入住家庭簽訂承諾書

市場經(jīng)濟(jì)條件下的市場是一個契約市場，即交易基于買賣雙方達(dá)成共識的契約，交易的順利完成要建立在雙方守信、履約的基礎(chǔ)上。無論是從市場角度還是道德角度，個人、家庭或單位的信用都是其立身社會的根基。保障房的使用監(jiān)管兼具保障性和市場性兩個特點(diǎn)，因此引入市場機(jī)制來完善保障房的后期使用管理是一個必要手段。建議推行入住保障房家庭承諾書制度，即要求每一戶入住保障房的家庭簽訂承諾書，承諾其按照國家相關(guān)法律、法規(guī)以及市縣相關(guān)規(guī)定的要求，履行入住保障房的各項(xiàng)義務(wù)，包括如實(shí)上報家庭經(jīng)濟(jì)狀況、維護(hù)物業(yè)各項(xiàng)設(shè)施設(shè)備、遵守保障房相關(guān)入住規(guī)定等。

實(shí)行家庭承諾書制度不僅為保障房使用問題的處理提供依據(jù)，還能夠提示入住家庭和人員自律，履行自身應(yīng)盡的義務(wù)，創(chuàng)造保障房物業(yè)社區(qū)的和諧，有助于保障房制度健康、和諧、穩(wěn)定地可持續(xù)發(fā)展。

4.3.1.2 設(shè)立評分指標(biāo)體系

針對入住家庭入住后的表現(xiàn)，設(shè)立評分體系和獎懲措施，定期評分，并予以記錄和公布。對自覺遵守各項(xiàng)規(guī)定、按時交納費(fèi)用、積極參與管理的給予加分，反之則酌情扣分。評分的具體工作可由社區(qū)服務(wù)站牽頭，入住家庭、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居民委員會和業(yè)主委員會（如成立）等多方共同參與。

4.3.1.3 納入保障房整體信息系統(tǒng)，與更大范圍信息聯(lián)網(wǎng)

評分記錄應(yīng)納入住保部門整體信息系統(tǒng)，并與銀行、社保、公安、工商等信息聯(lián)網(wǎng)，將入住家庭和人員的評分記錄納入更大范圍的社會誠信機(jī)制。

4.3.2 探索入住家庭和人員廣泛參與共建共管的共律新形勢

保障房的使用監(jiān)管工作直接影響到廣大入住人員安全、和諧、文明的生活環(huán)境和秩序，是廣大入住人員最為關(guān)心的大事之一，而和諧社區(qū)、和諧社會的建設(shè)離不開群體的共律。因此，在廣泛宣傳的基礎(chǔ)上，如何引導(dǎo)、調(diào)動、發(fā)揮大家共同參與保障房使用監(jiān)管工作的積極性，在自律的基礎(chǔ)上達(dá)到共律，形成在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，群策群力、同抓共管的局面，是政府應(yīng)著重考慮并著手設(shè)計的一項(xiàng)重要工作。

目前，在居住區(qū)，我國有居民委員會和業(yè)主委員會兩種制度。建議住保部門與民政部門充分發(fā)揮我國社會制度優(yōu)勢，共同創(chuàng)新、努力探索，在保障房的管理中通過群眾有效參與共建共管而達(dá)到共律的新模式。公租房小區(qū)因租戶不是產(chǎn)權(quán)人，不能選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會，但一些公租房小區(qū)已經(jīng)進(jìn)行試點(diǎn)成立租戶共建委員會，取得了一定成效。在出售型保障房項(xiàng)目中，可通過居民委員會、業(yè)主委員會共同管理來實(shí)現(xiàn)。可以相信，廣大入住人員為了自身的利益，會通過不斷創(chuàng)新和實(shí)踐，尋找到有效的實(shí)現(xiàn)共律的新模式。

5 結(jié)語

保障房的使用監(jiān)管是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，需要不斷摸索與完善。北京市初步建立了保障房的使用管理體系，對于物業(yè)服務(wù)企業(yè)全面參與保障房使用監(jiān)管這一問題，政府主管部門仍需積極探索、認(rèn)真研究，進(jìn)一步完善管理機(jī)制和實(shí)施辦法，推動住房保障工作和諧發(fā)展。

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作者簡介：

王呈冰，清華大學(xué)建設(shè)管理系房地產(chǎn)研究所碩士研究生，研究方向?yàn)樽》勘Ｕ稀?/p>

季如進(jìn)，原清華大學(xué)建設(shè)管理系房地產(chǎn)研究所副所長，研究方向主要有房地產(chǎn)政策制定、住房保障與物業(yè)管理。