摘要：集體建設(shè)用地與國有土地同等入市勢在必行。為構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)市場，運行中的競爭機制是值得關(guān)注和討論的問題。首先解析了集體建設(shè)用地入市后城鄉(xiāng)用地市場結(jié)構(gòu)競爭關(guān)系，在此基礎(chǔ)上討論了建設(shè)用地流轉(zhuǎn)競價規(guī)則，以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易競爭平臺的搭建與對接。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地，城鄉(xiāng)，統(tǒng)一，流轉(zhuǎn)市場，競爭機制

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2015）05-0063-69 收稿日期：2015-04-14

黨的十八屆三中全會提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。盡管現(xiàn)階段《土地管理法》等法規(guī)尚未修改限制集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但政策上的破冰及實踐中試點地區(qū)的先試先行都在為集體建設(shè)用地的放開流轉(zhuǎn)做足準備?？梢哉f，作為極具價值的生產(chǎn)要素，集體建設(shè)用地與國有土地同等入市勢在必行。在城鎮(zhèn)化大背景下，有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場一體化的構(gòu)建亟待解決，統(tǒng)一市場運行競爭機制是重點值得關(guān)注的問題。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場結(jié)構(gòu)競爭關(guān)系解析

在經(jīng)濟分析中，根據(jù)不同市場結(jié)構(gòu)的特征，將市場劃分為完全競爭市場、壟斷競爭市場、寡頭市場和壟斷市場四種類型。土地市場作為市場的一種，其結(jié)構(gòu)劃分亦應(yīng)遵循上述標準。

1.1 當前城市國有建設(shè)用地市場結(jié)構(gòu)特征

當前，我國在法律層面上尚不允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，因此在建設(shè)用地市場上唯一合法流轉(zhuǎn)的只有城市國有建設(shè)用地。對我國土地市場結(jié)構(gòu)的討論需要區(qū)分一級市場和二級市場。在一級市場上，城市建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場結(jié)構(gòu)具有壟斷與競爭相耦合的特征。

從城市建設(shè)用地市場的供給方面來看，首先，市場上合法的供給主體是唯一的，即國有土地所有權(quán)人——國家，盡管從形式上看各級地方政府進入市場交易，但他們只是具體的執(zhí)行人，均代表國家利益。其次，市場流轉(zhuǎn)的客體是唯一的，在集體土地使用權(quán)不允許出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的法律制約下，國有建設(shè)用地使用權(quán)是唯一合法的流轉(zhuǎn)客體，且沒有相近的替代品。最后，作為唯一的土地供給者，國家對建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格具有相當?shù)目刂瞥潭?，國家通過土地利用總體規(guī)劃嚴格控制新增建設(shè)用地供給量，并對流轉(zhuǎn)地塊價格進行評估管理，從而較大程度上影響國有建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)價格?；谏鲜鎏卣鳎覀兛梢耘袛喑鞘薪ㄔO(shè)用地流轉(zhuǎn)市場具有壟斷性。

但是，城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場在壟斷性供給的同時，并不排除競爭。從市場需求來看，國有建設(shè)用地的需求方有著眾多利益不同的主體，他們地位平等，常為取得土地使用權(quán)而展開價格競爭，表現(xiàn)為市場競爭性。

對此，有些學者認為我國國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一級市場是一種壟斷競爭型市場，筆者認為這種說法不太準確，容易與壟斷競爭市場結(jié)構(gòu)相混淆，應(yīng)當是壟斷性與競爭性相耦合的市場。

對于國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)二級市場，無論是供給者還是需求者都數(shù)量眾多，地位平等，具有充分討價還價空間，用地轉(zhuǎn)讓價格主要由市場競爭形成，與一級市場上的壟斷特征不同，具有較大的競爭性。

1.2 集體建設(shè)用地合法入市后城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場結(jié)構(gòu)

集體建設(shè)用地合法入市后增加了建設(shè)用地供給主體，勢必將改變城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一級市場的市場結(jié)構(gòu)。

第一，從市場供給方來看，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)后，土地的供給方除國家之外還增加了農(nóng)民集體。農(nóng)民集體是個相對于國家的概念，在關(guān)系國家和農(nóng)民集體不同集團利益決策時，可以將農(nóng)民集體視為一個具有共同意志的主體，與國家形成雙頭壟斷供給。但是在一般土地交易中，各個農(nóng)民集體分別代表不同的利益群體，供給不同的集體建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)當被認為是不同的土地供給主體。由此，國家與各個農(nóng)民集體在平等地位上向使用者供給建設(shè)用地，形成多方供給的局面，根本上改變了國家高度壟斷供給的市場結(jié)構(gòu)。

第二，從市場流轉(zhuǎn)客體來看，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)后，流轉(zhuǎn)客體不再只是國有土地使用權(quán)，而增加了集體建設(shè)用地使用權(quán)。市場上流轉(zhuǎn)的各集體建設(shè)用地之間及與國有建設(shè)用地之間具有一定的替代性，相互之間存在競爭，但都各有特質(zhì)且存在差別。

第三，從市場流轉(zhuǎn)價格來看，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)后，建設(shè)用地供給由國家高度壟斷的局面將被削弱，這將促進建設(shè)用地市場的競爭，使建設(shè)用地價格的形成更多取決于市場的調(diào)節(jié)，國家對價格的調(diào)控雖仍在繼續(xù)，但會有所減弱。

由此可見，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)使建設(shè)用地一級市場結(jié)構(gòu)在供給方面將從原來的高度壟斷，轉(zhuǎn)變?yōu)閴艛喔偁?；在需求方面，仍然繼續(xù)保持土地使用者競價取得使用權(quán)的競爭模式。在這種市場結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場將形成更加合理的土地市場價格，進一步提高在市場機制作用下的土地資源配置效率，是一種更加符合我國市場經(jīng)濟條件的土地市場模式。

此外，集體建設(shè)用地入市后的建設(shè)用地二級市場仍將是供給方和需求方都充滿競爭的市場結(jié)構(gòu)。

2 統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)競價規(guī)則

建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場競爭機制在很大程度上是由用地使用者為獲得使用權(quán)而展開的價格競爭來體現(xiàn)的。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市之后，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場特別是一級市場上亦應(yīng)當建立使用者競價制度，以確保建設(shè)用地所有權(quán)人的權(quán)益和市場機制作用的發(fā)揮。下面以一級市場上建設(shè)用地使用權(quán)的出讓流轉(zhuǎn)為對象，對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場應(yīng)當建立的競價規(guī)則進行探討。

2.1 建設(shè)用地市場競價模式的適用范圍

國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場上，其出讓模式主要有兩種：一種是協(xié)議出讓方式；一種是競價模式。協(xié)議出讓方式，是指出讓方與選定的受讓方通過協(xié)商有償出讓建設(shè)用地使用權(quán)的方式。一般是由建設(shè)用地使用者（有意受讓方）向代表政府的土地管理部門提出用地申請，經(jīng)批準后，再由出讓方與受讓方協(xié)商地價、出讓年限、付款方式、付款期限以及用地條件等，經(jīng)雙方達成協(xié)議后，簽訂建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，實現(xiàn)建設(shè)用地使用權(quán)的有償出讓。協(xié)議出讓建設(shè)用地使用權(quán)的方式是由建設(shè)用地出讓人與有意受讓人進行一對一、面對面地談判和磋商，他們之間可以討價還價，平等協(xié)定合同的各項條款，具有比較靈活、自由度大等優(yōu)點，在國家壟斷的國有建設(shè)用地市場上，有利于受讓人意志的表達和權(quán)利的保障。但其缺陷也是非常明顯的，如缺乏透明度，容易滋生腐敗，導致國有土地收益流失。因此，為了在國有土地市場上引入競爭機制，并保證國家土地利益的正確表達，我國法律在肯定協(xié)議出讓的同時，又建立了競價出讓模式。

我國《物權(quán)法》第一百三十七條明確了國有建設(shè)用地競價模式的適用范圍，即工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。因此，凡經(jīng)營性用地及有兩個以上競買者的用地必須采取公開競價出讓模式。

集體建設(shè)用地入市以后，應(yīng)當參照國有建設(shè)用地建立公開競價出讓模式，并遵循上述適用范圍。集體建設(shè)用地在入市流轉(zhuǎn)時，作為所有權(quán)人的農(nóng)民集體本享有決定以何種方式出讓使用權(quán)的權(quán)利，但是為規(guī)范建設(shè)用地統(tǒng)一市場、保護農(nóng)民利益，應(yīng)當采取公開競價方式出讓集體建設(shè)用地使用權(quán)。鑒于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)大多出于農(nóng)民集體對流轉(zhuǎn)利益的追求，一般會流向工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地，因此協(xié)議出讓方式應(yīng)當很少被采用。

2.2 建設(shè)用地市場具體競價模式

目前，出讓國有建設(shè)用地的公開競價模式主要有招標、拍賣和掛牌。

（1）招標出讓方式。根據(jù)《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（以下簡稱《招拍掛規(guī)定》），招標出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，是指由市、縣人民政府土地行政主管部門（出讓人）發(fā)布招標公告，邀請?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ淖匀蝗?、法人和其他組織參加國有建設(shè)用地使用權(quán)投標，根據(jù)投標結(jié)果確定建設(shè)用地使用者的出讓行為。實踐中，中標者不一定是出價最高者。政府土地主管部門作為招標人，在審慎研究各投標者的全部規(guī)劃方案后，將能夠最大限度地滿足招標文件中規(guī)定的各項綜合評價標準，或者能夠滿足招標文件的實質(zhì)性要求且價格較高的投標人，確定為中標人。然后與之簽訂合同，中標者經(jīng)登記領(lǐng)取建設(shè)用地使用權(quán)證書，成為建設(shè)用地使用權(quán)人。

（2）拍賣出讓方式。拍賣出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，是指由市、縣人民政府土地主管部門發(fā)布拍賣公告，競買人在指定時間、地點進行公開競價，根據(jù)出價結(jié)果確定土地使用者的出讓方式。拍賣與招標都是以競爭方式取得出讓土地使用權(quán)，都適用于競爭比較強、投資回報率比較高的開發(fā)項目，但兩者在具體運作過程中也存在較大的區(qū)別。第一，拍賣是一種公開競價方式，每個競買人均知道前面競買人的報價；招標則是一種秘密的競爭方式，每個投標人均不知道其他投標人的條件。第二，拍賣奉行價高者取得土地使用權(quán)的規(guī)則；招標除此還要綜合考量投標人的其他條件，如規(guī)劃設(shè)計方案、業(yè)績、資金等，以確定最佳的土地使用人。

（3）掛牌出讓方式。掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，是指由出讓人發(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據(jù)掛牌期限截止時的出價結(jié)果確定土地使用者的出讓方式。以掛牌方式出讓建設(shè)用地使用權(quán)是《招拍掛規(guī)定》所創(chuàng)立的一種新型的土地使用權(quán)出讓方式。這種方式是招標和拍賣方式的重要補充形式，它綜合體現(xiàn)了招標、拍賣和協(xié)議方式的優(yōu)點，具有公開、公平、公正的特點。同時，掛牌出讓的方式在實踐中操作簡單，便于開展，且有利于土地有形市場的形成和運作。作為土地資源市場配置的創(chuàng)新，掛牌出讓方式在土地交易市場中日益發(fā)揮著重要作用。

2.3 建設(shè)用地市場競價規(guī)則的改進

目前，我國國有建設(shè)用地市場的競價模式主要采取的是招拍掛方式。這樣大大增加了政府的土地收益，減少了暗箱操作、以權(quán)謀私、損害國家利益的行為。但是土地價格在競價中一路飆升，推動房價、物價上漲，將生產(chǎn)要素市場上的價格上升最終轉(zhuǎn)嫁給消費者。在集體建設(shè)用地合法入市后，建設(shè)用地市場供給增加，在一定程度上將緩解用地壓力，但建設(shè)用地供給增加的同時，需求也會增加，用地價格仍有上漲的可能。因此，在競爭環(huán)節(jié)上通過制度改進來降低用地價格，也是一種解決途徑。

比較招標、拍賣、掛牌三種競價模式，拍賣和掛牌基本相同，都是通過競買人競爭出價，最終由出價最高者獲得建設(shè)用地使用權(quán)。而招標方式略有不同，招標中標人不一定是出價最高者，而是能夠最大限度地滿足招標文件中規(guī)定的各項綜合評價標準，或者能夠滿足招標文件的實質(zhì)性要求且價格較高的投標人。因此招標方式的評價體系較拍賣和掛牌更加全面。但是在實踐中，掛牌出讓方式的運用最多。據(jù)國土部統(tǒng)計，2009年全國商品房用地出讓交易中，招標方式占2%，而拍賣和掛牌，則分別占交易地塊總數(shù)的18%和80%。顯然，考評指標較為綜合的招標方式在建設(shè)用地交易市場所占比重過低，有提高的空間和必要。

在集體建設(shè)用地入市后，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場過程中，應(yīng)當在競價模式上進行技術(shù)上的改進。首先，應(yīng)當在各種競價方式中加入對競買人信譽資質(zhì)業(yè)績及開發(fā)方案等的考察，并通過一定的評分和加權(quán)體系體現(xiàn)在競價結(jié)果中，這樣不僅有利于避免炒地行為的出現(xiàn)，而且有利于保證用地開發(fā)品質(zhì)；其次，應(yīng)當允許建設(shè)用地出讓人，特別是農(nóng)民集體選擇競價方式，但對于區(qū)域面積較大、開發(fā)要求較高及受城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃嚴格制約的地塊，應(yīng)當由土地或規(guī)劃部門建議采取招標的出讓方式，以防止由于用地使用者開發(fā)能力偏低，而用地所有者特別是農(nóng)民集體監(jiān)督管理的技術(shù)和能力有限，致使土地浪費的現(xiàn)象發(fā)生；最后，可以考慮在一些關(guān)系民生項目用地出讓中，附加一些條件，如限制開發(fā)商的利潤率，或限定最高競價，如果到達最高限價仍有多位競買人，可以通過評定開發(fā)方案和企業(yè)資質(zhì)最終確定受讓人，以控制用地價格的過度高漲。

3 對接城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易競爭平臺

交易場所是有形市場必備的基本要素，是市場供需雙方進行交易和競爭的平臺。目前，我國國有建設(shè)用地交易場所在各地紛紛建立，而集體建設(shè)用地由于限制流轉(zhuǎn)，尚未形成有形市場。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是必然趨勢，要構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，統(tǒng)一規(guī)則的用地交易場所是必然要求。

從我國現(xiàn)已建立的各地國有建設(shè)用地交易有形市場來看，從設(shè)立方式到職責范圍等都各有差異。如北京市土地交易市場由市土地儲備中心建立和管理，土地使用權(quán)供應(yīng)者委托市土地儲備中心入市交易，而不是直接進入土地交易市場；深圳市土地交易市場是由市人民政府設(shè)立，且市政府設(shè)立交易中心理事會，理事會對交易中心的重大問題進行決策；上海市土地交易市場是由市政府批準設(shè)立，由市房地產(chǎn)交易中心作為承辦機構(gòu)，市土地交易市場直接接受土地供應(yīng)者的委托組織實施土地交易活動。因此，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，筆者認為應(yīng)當以集體建設(shè)用地入市為契機，重新建立具有統(tǒng)一規(guī)則的全國性土地交易所。

3.1 建立公司制土地交易所并在全國各地設(shè)立分支機構(gòu)

筆者認為，應(yīng)當將土地交易所定位于服務(wù)性機構(gòu)，而非管理性機構(gòu)。因此，可以考慮建立公司制的土地交易所，這樣由于交易所法人財產(chǎn)獨立，更利于交易所的運作和市場活力，而且可以減輕政府財政壓力。同時考慮對土地市場的管理和宏觀調(diào)控，應(yīng)當在交易所設(shè)立時由國有企業(yè)特別是國家土地管理部門下屬企業(yè)控制公司2/3以上股權(quán)，并須經(jīng)國務(wù)院或相關(guān)部門批準設(shè)立。交易所運行中應(yīng)受到國家土地管理部門的監(jiān)管，交易規(guī)則的制定亦應(yīng)當符合法律法規(guī)和相關(guān)部門的土地管理政策。為方便各地土地交易，應(yīng)在各地設(shè)立土地交易所分支機構(gòu)，但都應(yīng)遵守相同的交易所制度和交易規(guī)則。

3.2 統(tǒng)一土地交易所職責

土地交易所的主要職責就是為土地使用權(quán)供需雙方提供交易信息和場所。

（1）接受縣級以上人民政府土地行政主管部門及各農(nóng)民集體所有權(quán)代表行使機構(gòu)（如村委會）的委托，發(fā)布擬劃撥、出讓或出租建設(shè)用地的相關(guān)信息。土地交易所在接受上述委托時，應(yīng)當審查建設(shè)用地供應(yīng)者及供應(yīng)地的各項材料。特別指出的是農(nóng)民集體委托交易所發(fā)布出讓集體建設(shè)用地信息時，應(yīng)當提交委托人身份證明，村民大會2/3成員通過的決議，國家土地、規(guī)劃等相關(guān)部門的核準材料以及擬出讓土地相關(guān)信息等材料，如果提交材料不全，土地交易所有權(quán)拒絕委托。這樣可以從入市條件上規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，一方面，通過村民大會決議的提交有利于保護農(nóng)民利益，另一方面，通過相關(guān)部門的核準有利于國家對建設(shè)用地市場的宏觀調(diào)控。

委托人提交的材料通過土地交易所審查的，并需要委托土地交易所進行建設(shè)用地交易的，應(yīng)當與交易所簽訂委托合同。委托合同一般包括委托事項、時限、公告期限、委托費用等條款。土地交易所應(yīng)提供委托合同示范文本，委托人與交易所簽訂委托合同時，對示范文本沒有包含的內(nèi)容可以由雙方另行補充。

（2）接受委托組織實施建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租交易活動。出讓、出租建設(shè)用地需要“招拍掛”的，由土地交易所為出讓人和競買人提供專門交易場所，按照《招拍掛規(guī)定》中的程序和規(guī)則，組織實施交易活動。為保證“招拍掛”的順利進行，土地交易所應(yīng)配備一定數(shù)量的專業(yè)人員和必要的設(shè)施，建立土地招標拍賣專家?guī)?，為舉辦土地使用權(quán)招標、拍賣會提供場所和服務(wù)。

（3）公示交易結(jié)果并組織交易雙方簽訂建設(shè)用地出讓、出租協(xié)議。 建設(shè)用地出讓、出租協(xié)議的簽訂標志著建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)基本結(jié)束，還需要交易雙方到土地管理部門登記過戶。為方便操作，土地交易所內(nèi)也可設(shè)置登記代辦窗口，辦理建設(shè)用地登記手續(xù)。

（4）接受單位或個人委托發(fā)布擬轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或抵押建設(shè)用地相關(guān)信息并組織市場交易。土地交易所的主要職責是組織實施建設(shè)用地一級市場交易，建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)時不一定必須在土地交易所內(nèi)交易，但土地交易所并不排除提供相關(guān)服務(wù)。

（5）從事與土地交易相關(guān)的其他事務(wù)。例如收集、匯總、儲存、上報、發(fā)布土地交易信息行情，提供有關(guān)法律和其他信息咨詢服務(wù)；提供土地使用權(quán)交易、洽談、招商、展銷場所，為土地交易代理、地價評估、信息咨詢等中介機構(gòu)提供服務(wù)場所等。

3.3 建立土地流轉(zhuǎn)統(tǒng)一信息平臺

在信息技術(shù)高速發(fā)展的今天，建立土地流轉(zhuǎn)統(tǒng)一信息平臺，是建立統(tǒng)一交易市場的必要手段。土地交易所應(yīng)當與中國土地市場網(wǎng)掛鉤，專門用于土地流轉(zhuǎn)信息的發(fā)布。土地交易所各分支機構(gòu)應(yīng)當及時匯總建設(shè)用地交易的各項信息，并每天將信息發(fā)布到該信息平臺，主要包括各地每年的建設(shè)用地供地計劃、當天擬流轉(zhuǎn)建設(shè)用地信息公告、地塊成交公示、用地交易成功的結(jié)果公告以及土地市場相關(guān)供求信息等。

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作者簡介：

楊雅婷，天津大學文法學院講師，博士，主要研究方向為房地產(chǎn)法。

基金項目：

天津市哲學社會科學研究規(guī)劃資助項目（TJFX12-020）；天津大學自主創(chuàng)新基金社會影響力一般項目（1306）。