劉鳳

摘要：

土地出讓制度是在歷史探索中建立起來的土地有償使用的重要形式，其最初動(dòng)因是為城市基礎(chǔ)設(shè)施和住宅建設(shè)籌措資金。近年來，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化以及社會(huì)發(fā)展要求，中央政府頒布了一系列規(guī)范土地出讓制度的規(guī)定。但在地方政府運(yùn)行土地出讓制度過程中，存在很多與相關(guān)政策追求發(fā)生偏離的現(xiàn)象，如支出比例不合理，缺乏穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展機(jī)制以及規(guī)范度、透明度低等。其原因主要是土地出讓收入管理缺乏制度規(guī)范以及地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配等。

關(guān)鍵詞：

土地出讓；政策追求；支出比例；事權(quán)與財(cái)權(quán)

中圖分類號(hào)：

D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）11016802

1土地出讓制度形成發(fā)展及其政策追求

改革開放之初，城市基礎(chǔ)設(shè)施和住宅建設(shè)面臨資金短缺的困境。通過土地這種基本的、稀缺的生產(chǎn)資料獲得收益，成為政府籌措資金的重要方式。在經(jīng)歷了中外合資企業(yè)場(chǎng)地費(fèi)、城鎮(zhèn)土地使用費(fèi)（稅）等形式的探索后，1990年，在深圳成功試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院出臺(tái)了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，確立了國有土地使用權(quán)出讓這一重要的土地有償使用制度。另外，在土地出讓收益的分配方面，中央政府和地方政府之間不斷進(jìn)行著利益博弈。分配方式從最初的中央地方五五分成，調(diào)整為1994年分稅制改革后土地出讓收益劃歸地方固定收入，中央不再參與分配。

土地出讓制度在運(yùn)行過程中逐漸突顯出一些問題，同時(shí)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和社會(huì)發(fā)展也對(duì)土地出讓制度提出了一些新的要求?；诖耍醒胝C布了一系列有關(guān)規(guī)定，以完善土地出讓制度。經(jīng)分析，土地出讓制度中蘊(yùn)含的政策追求應(yīng)該包括以下三個(gè)方面。

1.1從目的來看，土地出讓制度旨在提高政府基本公共服務(wù)能力

從共處、公有和公利三個(gè)方面分析，土地出讓收入具有公共價(jià)值性。而土地出讓制度建立的初衷也是為公共設(shè)施籌措資金，因此土地出讓收入的使用宗旨應(yīng)為提高政府的基本公共服務(wù)能力。另外，近年來為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，中央政府頒布了一系列文件，對(duì)調(diào)整土地出讓收入使用作出指示。其具體表現(xiàn)為：在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》中提出要“規(guī)范土地出讓收入使用范圍，重點(diǎn)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜”；在《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見》中提出，“從明年起，從土地出讓收益中按10%比例計(jì)提教育資金”；《關(guān)于從土地出讓收益中集體農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》中要求各地貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》有關(guān)規(guī)定，將10%的土地出讓收益用于農(nóng)田水利建設(shè)。

1.2從性質(zhì)來看，土地出讓制度追求可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求之一，可持續(xù)發(fā)展的土地出讓制度才能保證在增加當(dāng)代人的福利同時(shí)，不會(huì)減少后代的福利，長(zhǎng)久地提高政府基本公共服務(wù)能力。在《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中提出要“合理開發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地”，就是強(qiáng)調(diào)要在土地出讓中建立可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，而規(guī)定土地使用權(quán)出讓最高年限也是為了維持土地出讓制度的可持續(xù)發(fā)展。

1.3從過程來看，要求土地出讓收入的收支規(guī)范化、透明化

只有具體明確土地出讓制度的相關(guān)規(guī)范，將其置于有效的監(jiān)督之下，才能促進(jìn)其良好運(yùn)行，從而保證其預(yù)期目的的實(shí)現(xiàn)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》中提出“將土地出讓收支全額納入預(yù)算，實(shí)行‘收支兩條線管理”，“加強(qiáng)國有土地儲(chǔ)備管理，建立土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算制度”，“加強(qiáng)部門間協(xié)作與配合，建立土地出讓收支信息共享制度”和“強(qiáng)化土地出讓收支監(jiān)督管理，防止國有土地資產(chǎn)收益流失”，這些都對(duì)土地出讓收入的收支過程提出了規(guī)范化、透明化要求。

2土地出讓制度運(yùn)行偏離政策追求的表現(xiàn)

2.1土地出讓收入支出比例不合理，且地區(qū)間差異較大

出于政績(jī)等方面的考慮，大量地方政府將土地出讓收入投向城市建設(shè)、新區(qū)開發(fā)等創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，而對(duì)農(nóng)民征地補(bǔ)償、失地農(nóng)民安置和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入較少，且出現(xiàn)嚴(yán)重拖欠農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金的情況。部分地方政府甚至挪用土地出讓收入：有的將土地出讓收入調(diào)入國庫以平衡財(cái)政預(yù)算；有的將其挪用至行政費(fèi)用；有的將其用于增加地方政府投資的企業(yè)注冊(cè)資本。上述對(duì)土地出讓收入的不合理使用與土地出讓的政策規(guī)定相背離，甚至偏離了政府基本公共服務(wù)的職能。

另外，土地出讓收入在地區(qū)分布上的差異較大。從2009年的《全國土地出讓收支基本情況》中可以看出，在全國土地出讓收入中，約2/3來自沿海省份。這一情況造成了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)不均衡，顯然不利于各地區(qū)基本公共服務(wù)的均等化。

2.2土地出讓收入存在一次性特征，缺乏穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展機(jī)制

在我國土地收入中，土地交易環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)的收入高度不均衡。在土地交易環(huán)節(jié)中，有土地出讓收入及土地增值稅、土地復(fù)墾費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、耕地占用稅等多種稅費(fèi)；而在土地保有環(huán)節(jié)中，僅存在城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，兩稅均的征收對(duì)象限于經(jīng)營(yíng)性房屋征收，規(guī)模較小且稅費(fèi)較低。另外，土地出讓金多為一次性交付，即使是按照土地出讓合同價(jià)款分期繳納，首次支付的金額也不得低于總額的50%。土地交易環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)的極度不均衡導(dǎo)致土地收入主要依靠一次性出賣使用權(quán)，不利于形成穩(wěn)定持續(xù)的專項(xiàng)基金用于公共項(xiàng)目支出。土地出讓收入存在著一次性特征，而土地又是典型的稀缺資源，因此這種運(yùn)行必定無法長(zhǎng)久持續(xù)。而一旦演變到“無地可批”的狀況時(shí)，我國的“耕地紅線”也將面臨挑戰(zhàn)。

另外，有關(guān)土地出讓價(jià)格評(píng)估和檢測(cè)的相關(guān)機(jī)制也不完善，造成了土地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的確定困難；且土地出讓收入受到多種因素影響，如土地市場(chǎng)狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國家宏觀政策等，導(dǎo)致了土地出讓收入的不確定性和不穩(wěn)定性。這容易造成年度收入的起伏過大，給其預(yù)測(cè)帶來困難，而土地收入預(yù)測(cè)的不準(zhǔn)又會(huì)加大預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的偏離程度。

2.3土地出讓收入收支過程規(guī)范度、透明度不夠

土地出讓收入收支的各個(gè)環(huán)節(jié)都存在缺乏規(guī)范度、透明度的問題。

首先，地方政府出現(xiàn)以“招商引資”、“舊城改造”、“國有企業(yè)改制”等各種名義減免土地出讓收入，運(yùn)用“零地價(jià)”、“負(fù)地價(jià)”，或者以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入，導(dǎo)致國有資產(chǎn)變相流失，同時(shí)滋生部分尋租行為。另外，土地出讓收入不能及時(shí)足額繳庫的現(xiàn)象嚴(yán)重。一些地方仍然未對(duì)涉及土地出讓金的原資金專戶進(jìn)行徹底清理，土地出讓金、土地開墾費(fèi)、征地管理費(fèi)、征地勞務(wù)費(fèi)等仍在財(cái)政專戶中列收列支；有些地方雖然已將土地收益全額列入地方財(cái)政預(yù)算管理，但也是通過國庫反映收入，而扣除必須上繳的稅費(fèi)后又全部以支出的名義返還，成為當(dāng)?shù)卣蜆I(yè)務(wù)主管部門自主支配的資金。

在土地出讓收入的支出環(huán)節(jié)，管理十分不規(guī)范。首先，有關(guān)政府土地收入使用管理的剛性標(biāo)準(zhǔn)及具體操作規(guī)范不足，導(dǎo)致地方政府自由支配的空間過大。另外，地方政府沒有嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”的管理規(guī)定，大量土地出讓金在體外循環(huán)。國土部門對(duì)土地的開發(fā)規(guī)劃、審批、拍賣、征收收入等過程，財(cái)政部門介入有限，財(cái)政制度對(duì)其缺乏約束。而在具體支出賬目上，脫離有關(guān)上級(jí)財(cái)政和本級(jí)人大的監(jiān)督，存在大量混亂或不能反映實(shí)際的情況。

3土地出讓制度運(yùn)行偏離政策追求的原因分析

3.1土地出讓收入管理缺乏制度規(guī)范

在實(shí)施土地出讓制度的十幾年來，我國土地出讓收入的管理一直缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)土地出讓收入管理進(jìn)行規(guī)定的文件寥寥無幾，且現(xiàn)有的管理辦法中制度性規(guī)定較少，造成了地方政府安排土地出讓收入的隨意性，導(dǎo)致土地出讓收入使用不合理。

首先，土地出讓收入的支出比例缺乏具體規(guī)定。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》中明確了土地出讓收入的使用范圍，但未對(duì)各項(xiàng)支出所占的比例進(jìn)行具體規(guī)定。出于財(cái)政收入最大化和政治地位最大化的考慮，地方政府自然地將優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)效益為原則使用土地出讓收入，而疏于新農(nóng)村建設(shè)和失地農(nóng)民的補(bǔ)償?shù)?。另外，土地出讓收入的使用缺少合理?guī)劃。當(dāng)期的土地出讓收入是所出讓土地在未來幾十年租金的折現(xiàn)，政府經(jīng)常過度使用當(dāng)期土地出讓收入，而未遵循可持續(xù)發(fā)展的原則進(jìn)行長(zhǎng)期的合理規(guī)劃。

3.2地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配

地方政府在土地出讓中存在很多不合理行為，但這對(duì)地方政府而言卻是理性選擇的結(jié)果。而這種情況產(chǎn)生的根本原因，就是分稅制改革不徹底造成的地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配。

從事權(quán)上來看，較之分稅制前的模式，現(xiàn)今我國各級(jí)政府間的事權(quán)劃分仍無明顯改變，越位與缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。中央政府的事權(quán)僅限于外交、國防等方面，省級(jí)政府的責(zé)任存在嚴(yán)重的缺失，而縣級(jí)以下基層政府過多地承擔(dān)了諸如公共服務(wù)等責(zé)任。而從財(cái)權(quán)上來看，1994年分稅制改革后，地方預(yù)算內(nèi)收入占全國預(yù)算內(nèi)收入比重由改革前的近80%驟降至不足50%（不含政府間轉(zhuǎn)移支付）。

分稅制改革后，地方政府的支出責(zé)任基本保持不變，但財(cái)權(quán)被大大削弱，事權(quán)和財(cái)權(quán)間嚴(yán)重不匹配。地方的預(yù)算內(nèi)收入基本只能“吃飯”，從而需要依靠大量預(yù)算外收入來承擔(dān)支出責(zé)任。因此，缺乏制度約束和有效監(jiān)督的土地出讓就成了地方政府的財(cái)政路徑依賴，導(dǎo)致地方政府肆意使用土地出讓收入，從而出現(xiàn)土地出讓制度運(yùn)行與政策追求嚴(yán)重偏離的現(xiàn)象。

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