齊心

[摘要]政府社會建設(shè)績效評估指標(biāo)體系能夠發(fā)揮約束、導(dǎo)向、監(jiān)測和決策等功能，從而推動社會建設(shè)工作。這樣一套指標(biāo)體系需要建立在對社會建設(shè)內(nèi)涵和政府社會建設(shè)職能的深入理解上，并將社會建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)和短期工作目標(biāo)結(jié)合。對政府社會建設(shè)績效的評估可以從“結(jié)果”和“能力”兩個方面進(jìn)行。社會建設(shè)的“結(jié)果”反映在個人層面就是居民生活質(zhì)量的提高，反映在社會層面則是社會結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和社會的良性運行。政府開展社會建設(shè)的能力體現(xiàn)在提供公共服務(wù)的水平和開展社會管理的能力上。

[關(guān)鍵詞]社會建設(shè)；政府；績效評估；指標(biāo)體系

中圖分類號：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-410X（2015）02-0090-05

自黨的十六屆四中全會提出“社會建設(shè)”理念以來，一些地方政府積極探索加強和推進(jìn)社會建設(shè)實踐工作，取得一些成績，但總的來說還處于摸著石頭過河階段。其中很重要的原因，就是沒有一套社會建設(shè)績效考核指標(biāo)體系，這使得地方政府不僅無法測量社會建設(shè)現(xiàn)狀，也無法形成抓手來考核督促領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部抓好社會建設(shè)，社會建設(shè)工作也就很難推進(jìn)。在國內(nèi)諸多上級政府給被考核的下級政府領(lǐng)導(dǎo)班子設(shè)定的考核指標(biāo)體系中，雖然逐漸從片面的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系向經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的指標(biāo)體系過渡，社會建設(shè)方面的考核指標(biāo)涉及如失業(yè)率、社會保障覆蓋率、農(nóng)村新型合作醫(yī)療參合率、重大刑事案件破案率、義務(wù)教育目標(biāo)完成率等方面，但總體來看，這些指標(biāo)所占的比重偏輕，且缺乏系統(tǒng)的通盤考慮，難以反映社會建設(shè)的全貌。

建立一套科學(xué)的政府社會建設(shè)績效評估指標(biāo)體系將發(fā)揮重要作用。1.約束功能。通過將社會建設(shè)的責(zé)任與個人利益、組織利益直接掛鉤，使地方政府對社會建設(shè)的結(jié)果負(fù)責(zé)，落實地方政府加強社會建設(shè)的責(zé)任。2.導(dǎo)向功能。通過地方政府社會建設(shè)實績考核，起到突出社會建設(shè)，扭轉(zhuǎn)以往經(jīng)濟(jì)建設(shè)單邊獨進(jìn)的政府工作方式的作用，有利于促進(jìn)地方政府樹立科學(xué)發(fā)展的政績觀。3.監(jiān)測功能。通過社會建設(shè)實績考核，可測量不同社會建設(shè)領(lǐng)域的進(jìn)展情況，促進(jìn)社會各界對社會建設(shè)狀況的了解，并采取比較一致的積極態(tài)度和行動。4.決策功能。通過評估結(jié)果的反饋，及時發(fā)現(xiàn)問題、找出差距、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為制定未來社會建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃提供科學(xué)決策依據(jù)。

一、對現(xiàn)有社會建設(shè)指標(biāo)體系的述評

目前學(xué)術(shù)界和各地政府已經(jīng)陸續(xù)制定了一些社會建設(shè)指標(biāo)體系。學(xué)術(shù)界制定的指標(biāo)體系，根據(jù)所依據(jù)的理論框架的不同可以劃分為兩種基本類型：一種是基于政府績效考評理論的指標(biāo)體系，另一種是基于社會建設(shè)理論的指標(biāo)體系。前者如陳天祥以投入、管理過程、產(chǎn)出及結(jié)果的框架模型構(gòu)建的由5大領(lǐng)域67項具體指標(biāo)組成的政府社會建設(shè)績效評估指標(biāo)體系；張占斌提出的包含勞動就業(yè)、社會分配、社會保障、人力資源、科學(xué)技術(shù)、文學(xué)藝術(shù)、衛(wèi)生保健、居民生活、社會安全9個二級指標(biāo)和252個三級指標(biāo)的指標(biāo)體系；李曉壯的指標(biāo)體系則包括民生社會事業(yè)績效、社會管理績效、社會結(jié)構(gòu)績效、社會規(guī)范績效四個領(lǐng)域共計36個指標(biāo)。后者如薛君提出了一個由實體建設(shè)、規(guī)范體系建設(shè)和制度建設(shè)三個維度組成的社會建設(shè)指標(biāo)體系。從學(xué)術(shù)界的情況來看，關(guān)于政府社會建設(shè)績效評估指標(biāo)體系研究尚處于初始階段，現(xiàn)有成果大多僅是一種理論框架，難以在政府管理實踐中加以直接運用。

目前，一些地方政府已經(jīng)制定了自己的社會建設(shè)考核指標(biāo)體系，如北京市、廣東省和深圳市。還有一些地方政府正在加緊研究制定，如上海市。北京市圍繞社會服務(wù)、社會管理、社會參與、社會環(huán)境五大體系建設(shè)，提出了“十二五”時期社會建設(shè)的28項核心指標(biāo)；廣東省社會建設(shè)綜合考核指標(biāo)體系強調(diào)推動社會建設(shè)工作的抓手（而不是反映社會建設(shè)的發(fā)展水平），因此采用的指標(biāo)注重社會建設(shè)領(lǐng)域“與期待的目標(biāo)有差距，需要加強以彌補不足的”；深圳市社會建設(shè)考核指標(biāo)體系包括市民生活、公共服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、社會管理、社會服務(wù)產(chǎn)業(yè)5個領(lǐng)域31項具體指標(biāo)。由各地政府制定的指標(biāo)體系的優(yōu)點是針對性、可操作性強，缺點則是理論基礎(chǔ)較為薄弱。既有系統(tǒng)理論建構(gòu)又有很強可操作性的社會建設(shè)指標(biāo)體系還十分少見。

由于國外并沒有與國內(nèi)的“社會建設(shè)”完全等同的概念，因而也缺乏專門的社會建設(shè)績效評估指標(biāo)體系。不過自20世紀(jì)60年代中期起興起的“社會指標(biāo)運動”，帶來了世界范圍的社會指標(biāo)研究高潮，各個國際組織和國家政府建立了大量社會領(lǐng)域的指標(biāo)體系，這些指標(biāo)體系對于制定社會建設(shè)指標(biāo)體系具有參考意義。

二、指標(biāo)體系設(shè)計原則

由于社會建設(shè)包含的內(nèi)容眾多和形成的社會后果深刻，如果測量各種社會政策施行的后果和社會建設(shè)的水平也不是一件簡單的事情。單一社會指標(biāo)只能反映社會建設(shè)某一側(cè)面、某一屬性的信息，而社會建設(shè)的發(fā)展變化是多因素、多層次、多系統(tǒng)綜合作用的結(jié)果，因此必須建立多指標(biāo)的綜合評價體系，從各個方面來反映社會建設(shè)的總體態(tài)勢和績效狀況。在制定政府社會建設(shè)績效考核指標(biāo)體系時，除應(yīng)遵循指標(biāo)體系構(gòu)建的一般原則外，以下幾個具體原則也需要特別強調(diào)。

（一）將指標(biāo)體系建立在對社會建設(shè)內(nèi)涵和政府社會建設(shè)職能的深入理解上

指標(biāo)體系的建立必須是“自上而下”的，而非“自下而上”的。所謂“自上而下”，是指先有對社會建設(shè)內(nèi)涵和政府社會建設(shè)職能的深入理解，然后將之層層解析，最后形成指標(biāo)體系。如此建立的指標(biāo)體系，內(nèi)隱一個明確的理論（概念/邏輯）架構(gòu)作為支撐，每一個指標(biāo)在這個體系中都有確切的不可替代的位置，都從一個側(cè)面反映了概念的某個維度。有了這個理論架構(gòu)，才能確保指標(biāo)體系既不會遺漏重要的概念維度和相應(yīng)的指標(biāo)，也不會對同一個概念維度做過度測量（設(shè)置過多指標(biāo)）?！白韵露稀钡闹笜?biāo)體系構(gòu)建方法則是先有指標(biāo)，對指標(biāo)進(jìn)行排列組合后形成指標(biāo)體系。兩種方式形成的指標(biāo)體系在形式上可能是十分相似的，但存在質(zhì)的不同。

（二）將社會建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)和短期工作目標(biāo)結(jié)合

有一種觀點認(rèn)為，這樣一個指標(biāo)體系應(yīng)該全部由社會建設(shè)的年度工作任務(wù)指標(biāo)組成，而我們認(rèn)為，應(yīng)該把社會建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)和短期工作目標(biāo)結(jié)合起來。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，我們曾經(jīng)有過很多短視行為，追求短期的經(jīng)濟(jì)效益，但不利于經(jīng)濟(jì)的長期健康發(fā)展。一般來說，GDP提高是個好事，但當(dāng)GDP和官員的政績聯(lián)系起來，會導(dǎo)致對GDP不計代價的瘋狂追求。在社會建設(shè)領(lǐng)域，如果只有短期工作目標(biāo)，易引發(fā)社會建設(shè)領(lǐng)域的短視行為，導(dǎo)致地方政府為了政績盲目追求考核指標(biāo)的大躍進(jìn)，但忽視了社會發(fā)展的長遠(yuǎn)和根本目標(biāo)。endprint

（三）盡量精簡指標(biāo)的數(shù)量，并注意指標(biāo)的可比性問題

建立指標(biāo)體系的目的是為了用盡量少的指標(biāo)反映盡可能多的信息，因此指標(biāo)并非越多越好，而是在滿足需要的前提下越少越好。指標(biāo)過多，可能造成不必要的信息冗余，相應(yīng)地增加考核工作的行政成本。對于概念的同一維度，不宜設(shè)置過多的指標(biāo)。對于彼此之間相關(guān)程度較高的指標(biāo)，保留其中之一即可。不具有可比性的指標(biāo)不應(yīng)納入指標(biāo)體系。

三、指標(biāo)體系的概念框架

從主要發(fā)達(dá)國家政府績效評估模式的演化過程來看，20世紀(jì)80年代之前，普遍實行的是以經(jīng)濟(jì)、效率（投入/產(chǎn)出）為中心的政府績效評估與管理模式。20世紀(jì)90年代以后，則更加注重對實際效果、效益的評估，以及對政府管理過程和能力的評估。這個轉(zhuǎn)變過程對于開展政府社會建設(shè)績效評估具有很強的啟示意義。因此，我們將整個指標(biāo)體系劃分為“結(jié)果”和“能力”兩大部分，前者是對社會建設(shè)的成效、結(jié)果的考評，后者則是對社會建設(shè)的過程和能力的考評。社會建設(shè)能力對于社會建設(shè)而言只具有工具和手段的意義，但對于政府的“社會建設(shè)工作”而言，提升社會建設(shè)的能力也是重要的工作目標(biāo)，因此二者在某種意義上都是對“結(jié)果”的考評。

社會建設(shè)的“結(jié)果”反映在個人層面，就是居民生活質(zhì)量的提高，或者說人的全面發(fā)展；反映在社會層面，則是社會結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和社會的良性運行。因此在社會建設(shè)的“結(jié)果”之下設(shè)置了“居民生活質(zhì)量”和“社會結(jié)構(gòu)運行”兩大類指標(biāo)。以居民生活質(zhì)量的提升作為考察社會建設(shè)成效的重要方面，凸顯了社會建設(shè)必須以人為本的原則和理念。2013年聯(lián)合國《人類發(fā)展報告》提出“社會能力”的概念，認(rèn)為這是一種超越個人的人類發(fā)展。因此對社會建設(shè)“結(jié)果”的考察不能僅在個人層面進(jìn)行，還應(yīng)在社會層面進(jìn)行。所謂社會結(jié)構(gòu)，是社會的一種靜態(tài)特征，反映社會中各種比例關(guān)系的協(xié)調(diào)適度；社會運行則反映社會的動態(tài)特征，指的是社會安全、穩(wěn)定、和諧地運轉(zhuǎn)。

提供公共服務(wù)和開展社會管理是政府的兩種基本職能，也是政府推動社會建設(shè)的兩種最基本的手段。政府開展社會建設(shè)的過程和能力體現(xiàn)在提供公共服務(wù)的水平和開展社會管理的能力上。因此在“能力”之下設(shè)置了“公共服務(wù)水平”和“社會管理能力”兩大類指標(biāo)。政府公共服務(wù)是與民生需求相對應(yīng)的，政府通過提供各種公共服務(wù)滿足各項民生需求，凸顯了今天的社會建設(shè)是以民生為重點的社會建設(shè)。一般關(guān)于社會管理的指標(biāo)體系（此類指標(biāo)體系還很少）多側(cè)重以社會運行狀況來衡量政府社會管理的績效，本指標(biāo)體系則側(cè)重衡量政府社會管理的能力。

通過居民各種需求的滿足程度可以衡量居民生活質(zhì)量的高低?？梢詫⑷说幕拘枰獎澐譃樯?、發(fā)展和享受三個層次，相應(yīng)地設(shè)置了物質(zhì)生活、人力資源和精神文化三類子指標(biāo)。收入、消費是生存的基本條件，教育、健康和就業(yè)反映了人的發(fā)展?jié)摿?，休閑娛樂和公共文明則反映了人的精神需求的滿足程度。

社會結(jié)構(gòu)運行部分劃分為社會結(jié)構(gòu)和社會運行兩個子領(lǐng)域。主要的社會結(jié)構(gòu)包括人口、階層和收入分配結(jié)構(gòu)。社會運行部分設(shè)置了社會治安、社會穩(wěn)定、公共安全等子領(lǐng)域。社會治安是指打擊違法犯罪等破壞社會秩序的行為，社會穩(wěn)定重點是化解各類社會矛盾，公共安全則包括安全生產(chǎn)、食品（藥品）安全、消防安全和公共衛(wèi)生等內(nèi)容。

公共服務(wù)水平部分，根據(jù)民生需求的層次可以把公共服務(wù)劃分為三個層次，分別是社會保障、社會服務(wù)和社會事業(yè)。滿足基本民生需求的是社會保障，涉及“衣食住行”中的“衣食”部分，包括社會保險、社會救助和社會福利等內(nèi)容。更高層次的是滿足“住行”等基本需求的各種社會服務(wù)。再高層次是科教文衛(wèi)等各種社會事業(yè)，滿足的主要是精神文化方面的民生需求。社會保障和社會事業(yè)的概念比較清晰，社會服務(wù)部分實際上是國務(wù)院發(fā)布“國家基本公共服務(wù)體系”中除去社會保障和社會事業(yè)之外的內(nèi)容，包括就業(yè)服務(wù)、住房保障和人居環(huán)境三部分。社會保障、社會服務(wù)和社會事業(yè)這三部分就完整地包含了所有基本公共服務(wù)的內(nèi)容。

從主體和載體兩個方面衡量社會管理的能力。社會組織和公眾（包括專業(yè)社工和志愿者）是除政府之外重要的社會建設(shè)和管理的主體。載體則是各類主體發(fā)揮社會管理功能的平臺或空間，包括社區(qū)、基層黨組織和信息化平臺等。社區(qū)對于社會建設(shè)的重要性無需多論，社會領(lǐng)域黨建也是加強社會建設(shè)的重要手段，信息化水平則反映了政府利用現(xiàn)代信息技術(shù)開展社會管理的能力。

根據(jù)以上思路，形成了政府社會建設(shè)績效考核指標(biāo)體系的基本結(jié)構(gòu)（參見圖1）。

四、具體指標(biāo)的篩選

在指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)確定后，接下來要做的工作就是收集和篩選備選指標(biāo)。對于指標(biāo)的篩選可以在指標(biāo)和指標(biāo)體系（量表）兩個層面上進(jìn)行。指標(biāo)層面的篩選是指就指標(biāo)的代表性、敏感性、鑒別度、數(shù)據(jù)可得性、可比性等屬性進(jìn)行定性或定量的分析，以確定最終哪些指標(biāo)進(jìn)入最終的指標(biāo)體系。指標(biāo)體系層面的篩選是指計算指標(biāo)之間的相關(guān)性，以去除部分相關(guān)程度較高的指標(biāo)，減少指標(biāo)體系的數(shù)據(jù)冗余；或者計算整個指標(biāo)體系的信度和效度，以去除那些不能給指標(biāo)體系帶來更高信度和效度的指標(biāo)。

為了進(jìn)行指標(biāo)層面的篩選，我們制定了一個衡量指標(biāo)的指標(biāo)體系（參見表1）。這個指標(biāo)體系包含三類指標(biāo)，“概念關(guān)聯(lián)”類反映的是指標(biāo)與社會建設(shè)內(nèi)涵的吻合程度，“統(tǒng)計質(zhì)量”類反映的是指標(biāo)的數(shù)據(jù)質(zhì)量，“地方特色”類反映的是指標(biāo)為該地所獨有的程度。

“概念關(guān)聯(lián)”下有3個評價標(biāo)準(zhǔn)：代表性亦即指標(biāo)的表面效度，也就是指標(biāo)衡量社會建設(shè)某一側(cè)面內(nèi)涵的能力；靈敏性是指指標(biāo)對政策干預(yù)敏感，地方政府能夠在較短的工作周期內(nèi)施加影響；方向性是指指標(biāo)值的高低能夠反映社會建設(shè)某一方面水平的高低，不存在模糊不清之處。

“統(tǒng)計質(zhì)量”下有5個評價標(biāo)準(zhǔn)：可比性是指指標(biāo)在不同政府之間具有可比性；鑒別度是指指標(biāo)值在被評價對象之間具有一定的差異；穩(wěn)定性是指指標(biāo)值年度之間的變化比較平穩(wěn)，不會出現(xiàn)大起大落的情況；及時性是指由于考核是按年度進(jìn)行的，應(yīng)該每年都能及時得到指標(biāo)的最新數(shù)據(jù)；公認(rèn)性是指指標(biāo)為常見的社會指標(biāo)，特別是屬于官方統(tǒng)計指標(biāo)。endprint

“地方特色”下有3個評價標(biāo)準(zhǔn)：重要性是指指標(biāo)反映的是當(dāng)年當(dāng)?shù)厣鐣ㄔO(shè)的重點工作；原指標(biāo)是指與其他原有的社會類考核指標(biāo)體系的銜接，這樣做的目的是盡可能保持工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性；特有性是指指標(biāo)是當(dāng)?shù)鬲毦呋蛱赜械模軌蚍从车胤教厣?。按照符合上述?biāo)準(zhǔn)的程度，可以給各個備選指標(biāo)打分，然后根據(jù)指標(biāo)得分情況對指標(biāo)做出取舍。

五、測評方法

在確立指標(biāo)體系的構(gòu)成后，為了達(dá)到測評的目的，首先需要根據(jù)各個指標(biāo)重要性的不同，賦予一定的權(quán)重。其次需要收集各個指標(biāo)的數(shù)據(jù)，并對數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理，以便將指標(biāo)的實際值轉(zhuǎn)化為具有可比性的指數(shù)值。最后將各個指標(biāo)的指數(shù)值加權(quán)合成為一個綜合指數(shù)或得分。

可以考慮的指標(biāo)數(shù)據(jù)無量綱化的方法主要有兩種思路：一種是將指標(biāo)實際值與目標(biāo)值相比，以目標(biāo)完成度作為無量綱化數(shù)據(jù)參與指數(shù)合成；另一種是根據(jù)指標(biāo)實際值在各政府中的相對位置確定指標(biāo)的指數(shù)值。前一種思路的好處是最后的綜合指數(shù)具有較為明確的實際經(jīng)濟(jì)社會意義，反映了目標(biāo)綜合實現(xiàn)情況。后一種思路著重考察各政府的相對位序，因而綜合指數(shù)的區(qū)分度更佳。

第一種無量綱化處理方式中，作為比較基準(zhǔn)的目標(biāo)值可以是統(tǒng)一的目標(biāo)值，也可以針對不同政府分別制定目標(biāo)值。后者的好處是可以根據(jù)各地政府不同的基礎(chǔ)條件設(shè)定不同的目標(biāo)值，避免了起點不同而產(chǎn)生的不可比性，能夠更好地反映近期實際工作的成效。但這種方式也存在明顯弊端：一是為每個政府分別制定目標(biāo)值工作量大，且難以保證客觀性；二是這種考評實際上側(cè)重的是對增量的考核。如果設(shè)立統(tǒng)一的目標(biāo)值，由此得出的綜合考核分?jǐn)?shù)充分反映了各地政府社會建設(shè)績效絕對水平的高低，又能通過年度間考核分?jǐn)?shù)的變化反映出社會建設(shè)績效的增減來，實現(xiàn)了通過一次考核既反映社會建設(shè)的絕對水平又反映社會建設(shè)的進(jìn)步水平。

如果考核的重點不在目標(biāo)的完成情況，而是各地政府的相對位序上，也可以考慮第二種指標(biāo)無量綱化方法。這種無量綱化方法又有值域法和標(biāo)準(zhǔn)分兩種亞型。值域法的值域確定通常使用指標(biāo)最大與最小值的差值，這種方式容易受到一些極端值的干擾，因此推薦把指標(biāo)原始值轉(zhuǎn)換為標(biāo)準(zhǔn)分的方法。

參考文獻(xiàn)：

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[4]薛君，社會建設(shè)的內(nèi)涵、認(rèn)知及其指標(biāo)體系建構(gòu)[J]，重慶社會科學(xué)，2011，（8）.

責(zé)任編輯：陳文杰endprint