方輝振　汪瀟

[摘要]保留進城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體收益分配權這“三權”是本次戶籍制度改革的一大亮點。它對于進一步保障農(nóng)民權利、尊重廣大農(nóng)民意愿、鞏固黨的執(zhí)政基礎和積極穩(wěn)妥推進中國特色新型城鎮(zhèn)化具有重大的現(xiàn)實意義，但由此也會生發(fā)一系列經(jīng)濟、政治、社會和文化效應。把進城落戶農(nóng)民“三權”保障落到實處，重在深化改革，完善政策法律，盡量發(fā)揮或放大其正效應，消除或減弱其負效應。

[關鍵詞]農(nóng)民；進城落戶；“三權”；城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F301

文獻標識碼：A

文章編號：1008-410X（2015）02-0095-06

現(xiàn)階段保留進城落戶農(nóng)民“三權”是2014年國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出的。這“三權”包括進城落戶農(nóng)民土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權，中央明確要求不能把這“三權”的退出作為農(nóng)民進城落戶的條件。2014年12月2日習近平在主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議時強調(diào)，要始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權益作為出發(fā)點和落腳點，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線；對宅基地制度改革的試點條件和范圍要嚴格把關，不能侵犯農(nóng)民利益，同時不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，這是關系社會安定的重要舉措。可以說，現(xiàn)階段保留進城落戶農(nóng)民“三權”具有重大的現(xiàn)實意義，由此也會生發(fā)一系列經(jīng)濟、政治、文化和社會效應，必須對其進行深入研究。

一、保留進城落戶農(nóng)民“三權”的現(xiàn)實意義

對進城落戶農(nóng)民仍保留土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體收益分配權這“三權”并做出明確保障規(guī)定，是本次戶籍制度改革的一大亮點。

在黨的歷史上，農(nóng)民歷來是中國共產(chǎn)黨最重要的群眾基礎和執(zhí)政基礎。黨的群眾基礎和執(zhí)政基礎的鞏固與擴大是同黨維護、實現(xiàn)和發(fā)展好農(nóng)民群眾的權利緊密聯(lián)系在一起的。土地是農(nóng)民最基本的生存資源。中國共產(chǎn)黨之所以能夠打敗國民黨，成功奪取政權，最根本的就是依靠土地革命和土地改革，保障農(nóng)民土地權利。新中國成立后，黨沒收地主土地無償分給沒地或少地的農(nóng)民，實行“耕者有其田”的政策，廣大農(nóng)民獲得了相對完整的土地所有權及其經(jīng)營權和收益權。這為共產(chǎn)黨穩(wěn)固政權，以及后來推進工業(yè)化奠定了扎實的基礎。但不久由于推動激進式集體化、人民公社化，又把土地的農(nóng)民所有制變?yōu)榧w所有制，造成廣大農(nóng)民財產(chǎn)權利的全面被剝奪和人身權利的全面被依附。這既破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，又導致國家與農(nóng)民關系的緊張。1978年的改革開放也是從農(nóng)村土地改革，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始的。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使廣大農(nóng)民又一次獲得了土地自主經(jīng)營權，實現(xiàn)了農(nóng)民對勞動與收益的對等性要求，黨再次獲得了廣大農(nóng)民的認同和支持，從而鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎。隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速擴張，全國各地掀起了“圈地運動”熱浪，大量農(nóng)民承包地和宅基地被侵占轉為工業(yè)用地和城鎮(zhèn)建設用地，造成許多地方農(nóng)民淪為“種田無地、上班無崗、養(yǎng)老無?！钡摹叭裏o農(nóng)民”，這再次觸動了農(nóng)民土地的神經(jīng)，突破了農(nóng)民生存底線，許多農(nóng)民被迫走上漫長的告狀、上訪之路，進而造成政府與農(nóng)民關系的日益緊張、疏遠甚至對立，嚴重影響了黨的執(zhí)政基礎。即使三十多年過去了，時空已經(jīng)變換，但土地仍然是和國家政權的基礎緊密聯(lián)系在一起的。

土地是農(nóng)民安身立命的根本，但目前不少地方農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權確權頒證工作還沒完成。根據(jù)現(xiàn)行的土地承包法，承包方全家進城落戶的，應將承包地交回發(fā)包方，否則發(fā)包方可以收回。這樣農(nóng)民對進城落戶自然心存顧慮。2010年，中國社科院對11萬農(nóng)民的調(diào)查結果顯示，長年進城務工群體（生于1960年代～1970年代）不愿轉為非農(nóng)戶口的比例達80%，年輕進城務工群體（生于1980年代）不愿轉為非農(nóng)戶口的比例達75%，而若以土地權益作為交換而落戶城鎮(zhèn)，不愿轉為非農(nóng)戶口的比例則高達90%。2013年，廣東省有關部門為期2個月的廣東省農(nóng)民現(xiàn)狀問卷調(diào)查結果顯示，盡管廣東農(nóng)民35歲以下的青壯年約2/3在外打工，但接近一半的受訪農(nóng)民不愿意遷移到城市居住，主要原因是融入城市的代價太大、成本太高。另據(jù)四川省統(tǒng)計局2014年7月25日發(fā)布的《2014年四川省進城務工人員現(xiàn)狀調(diào)查報告》顯示：有93.7%的進城務工人員表示習慣城市生活，但愿意落戶城市的只有10.7%；怕養(yǎng)老得不到解決、住房沒有保障、失業(yè)或找不到工作是進城務工人員轉為城鎮(zhèn)戶口擔心的三大問題；如果轉為城鎮(zhèn)戶口，進城務工人員希望家中土地維持現(xiàn)狀不變和有償流轉的比例占59.3%，希望農(nóng)村住房維持現(xiàn)狀不變的占57.4%。目前中央雖然提出了保障農(nóng)業(yè)轉移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權利；把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社會保障體系；把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，采取多種方式保障農(nóng)業(yè)轉移人口基本住房需求。但在城鎮(zhèn)職工各項保障尚存在機關、事業(yè)單位、企業(yè)職工雙軌制甚至多軌制都剪不斷理還亂的背景下，幾乎沒有人會相信對進城農(nóng)民工的保障能夠很快與城鎮(zhèn)居民平起平坐。所以說，讓農(nóng)民放棄現(xiàn)在法律、政策上賦予農(nóng)民的這三項權益，他們在心理上是極不踏實的。如何能夠讓農(nóng)民消除這些顧慮，關鍵要在城市這方面做文章，讓農(nóng)民在城市當中能夠獲得切實的利益，享受像城市職工一樣的福利。這樣，農(nóng)民才能夠完完全全進城，農(nóng)民的這三項權利可以通過補償?shù)姆绞骄S護好。如一些地方通過安置房換農(nóng)民的宅基地，通過提供社會保障來換農(nóng)民的承包經(jīng)營權。如果是對集體資產(chǎn)的收益進行分配，就可以通過集體購買的方式，通過市場化手段，給農(nóng)民一個合理的補償，那么農(nóng)民最終是能夠離開農(nóng)村進入城鎮(zhèn)的。

中國特色的城鎮(zhèn)化具有與世界上一般發(fā)展中國家不同的特點，一是城市基礎設施比較良好，二是城市中存在大規(guī)模貧民窟現(xiàn)象。這與中國的城鄉(xiāng)二元結構、農(nóng)村基本經(jīng)營制度以及土地制度的特色安排有關。目前，中國城鄉(xiāng)二元結構對過去限制農(nóng)民進城的行政堡壘差不多取消了，農(nóng)民不僅可以自由地進城了，還可以自由地回鄉(xiāng)，保留了農(nóng)民因可能進城失敗仍然可以返回農(nóng)村的基本條件，但也限制了城市資本及市民隨意下鄉(xiāng)進村的自由。從這個意義上說，當前這種城鄉(xiāng)二元結構正在發(fā)生歷史性變化，即對農(nóng)民由過去剝削性的城鄉(xiāng)二元結構變成現(xiàn)在保護性的城鄉(xiāng)二元結構。正是這種保護性的城鄉(xiāng)二元結構給進城失敗農(nóng)民可以返回農(nóng)村的機會，從而避免了城市大規(guī)模貧民窟的形成。中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的特點是土地歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)民按戶承包經(jīng)營，農(nóng)民有長久不變的土地經(jīng)營權，每戶農(nóng)民都有無償使用的宅基地。這種農(nóng)村基本經(jīng)營制度讓農(nóng)民可以通過承包經(jīng)營土地獲得基本生活資料，從而使廣大農(nóng)民能夠大致過上溫飽生活。當代中國土地管理的最大特點是消滅了特權的土地貴族集團，沒人再可以憑借其占有的土地來剝削他人及不勞而獲。近年來正是將城郊農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益以土地出讓金的形式用作城鎮(zhèn)基礎設施建設，良好的城鎮(zhèn)基礎設施又成為城鎮(zhèn)經(jīng)濟進一步發(fā)展和更多人口城市化的潤滑，實現(xiàn)了部分人口城鎮(zhèn)化。這種以城郊農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益歸公為核心的土地制度使中國城市化取得了突飛猛進的發(fā)展，這是中國作為發(fā)展中國家卻可以有發(fā)達國家一樣良好城市基礎設施的關鍵所在。如果沒有中國特色的城鄉(xiāng)二元結構和農(nóng)村基本經(jīng)營制度為農(nóng)民提供在城鄉(xiāng)之間自由往返的通道，城市必將產(chǎn)生大規(guī)模的貧民窟。這不僅對農(nóng)民不人道，而且一旦發(fā)生經(jīng)濟危機，大規(guī)模的城市貧民窟必對其起推波助瀾的作用，經(jīng)濟危機轉化為社會、政治危機的可能性極大。加上中國缺少大規(guī)模超越性宗教的國情，城市大規(guī)模貧民窟的治理難度必然超出有宗教信仰國家的很多倍。另據(jù)調(diào)查，影響農(nóng)民進城落戶的諸多因素中，最主要的是如何處置土地物權問題。如果規(guī)定保留土地物權，將會增強已經(jīng)擁有了土地物權的農(nóng)民家庭進城落戶的意愿；如果規(guī)定交回土地物權，則大多數(shù)農(nóng)民家庭將放棄在城鎮(zhèn)落戶。因此，保留進城落戶農(nóng)民“三權”，將過去“剝削型”的城鄉(xiāng)二元結構創(chuàng)造性轉化為“保護型”的城鄉(xiāng)二元結構，保持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定，為農(nóng)民提供在城鄉(xiāng)之間往返進退的條件；保持中國土地制度的優(yōu)勢，將城市化與建設城鎮(zhèn)基礎設施的籌資以及改革土地財政體制結合起來，這樣就可以保持中國社會的基本穩(wěn)定，就會為積極穩(wěn)妥推進中國特色新型城鎮(zhèn)化提供堅實保障。endprint

二、保留進城落戶農(nóng)民“三權”的生發(fā)效應

（一）經(jīng)濟效應。首先，保留“三權”，對進城落戶農(nóng)民家庭會產(chǎn)生積極的經(jīng)濟效應。一是可保障其當期經(jīng)濟利益，如土地承包經(jīng)營權流轉、集體收益分配權和宅基地使用權轉讓的收益；二是可保障其預期經(jīng)濟利益，如承包地、宅基地將來被國家依法征收、占用時，依法可獲得的相應補償，集體資產(chǎn)經(jīng)營良好可增加分紅；三是保障了農(nóng)民如果在城鎮(zhèn)失敗仍然可以返回農(nóng)村再次對承包地、宅基地、房屋使用的權利。其次，保留“三權”，對留在農(nóng)村的農(nóng)民家庭可能會產(chǎn)生消極的經(jīng)濟效應。一是留在農(nóng)村的農(nóng)民家庭將不能獲得已經(jīng)進城落戶農(nóng)民家庭的土地承包經(jīng)營權、集體收益分配權和宅基地使用權，或要獲得其“三權”就要支付一定補償費用；二是農(nóng)民家庭進城落戶具體到哪個村往往是零碎、隨機發(fā)生的，其承包地、宅基地與留在農(nóng)村的農(nóng)民家庭承包地、宅基地可能存在交錯混雜，這可能影響留在農(nóng)村的農(nóng)民家庭對自身承包地、宅基地的總體規(guī)劃和整體利用，從而影響其收益的提高；三是進城落戶農(nóng)民家庭繼續(xù)參與集體收益分配就會減少留在農(nóng)村的農(nóng)民家庭的分配額。最后，保留進城落戶農(nóng)民“三權”對推進土地適度規(guī)模經(jīng)營也會產(chǎn)生效應。土地適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎條件，而影響土地適度規(guī)模經(jīng)營的主要因素是農(nóng)民工數(shù)量。如果務工者多務農(nóng)者少，留在農(nóng)村的勞動力人均經(jīng)營土地面積就會增加，就有利于土地適度規(guī)模經(jīng)營。反之，務工者少務農(nóng)者多，就不利于土地適度規(guī)模經(jīng)營。但只要法律規(guī)定承包地不得撂荒，無論規(guī)定是否可以保留土地物權，基本上都不會影響土地承包經(jīng)營權流轉、土地適度規(guī)模經(jīng)營。只要規(guī)定進城落戶的農(nóng)民工家庭在當?shù)貙嵤┻w村并點、土地復墾時，與當?shù)剞r(nóng)民履行同等的支持、配合義務和享有同等的權利，就不會影響未來在必要時通過遷村并點、土地復墾措施增加耕地面積，推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。

（二）政治效應。從我國法律規(guī)定來看，土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權是法律賦予農(nóng)戶的用益物權，是不包括處分權的，是不完全的所有權，這些土地的完全所有權歸農(nóng)民集體（其中農(nóng)民集體使用的國有土地，其所有權歸國家）。因此，對交回還是保留進城落戶農(nóng)民家庭的土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權，所產(chǎn)生的效應只是用益物權的是否擁有，而不會直接影響土地的最終所有權，不會直接影響我國的根本經(jīng)濟制度。但是從其實際運行的角度來觀察，土地物權的不同處理方式對土地所有制是間接效應的。實際調(diào)查表明，如果規(guī)定交回土地物權，大多數(shù)農(nóng)民工就會選擇在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但不落戶，也就無須交回土地物權，而且還能分享小部分在城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民家庭交回的土地物權收益，最終必然導致未來一部分土地物權落入具有農(nóng)村戶口、屬于農(nóng)村集體組織成員卻在城鎮(zhèn)就業(yè)居?。疵x是農(nóng)民實際是市民）的人手中；如果規(guī)定保留土地物權，土地物權就會長久屬于已經(jīng)進城落戶的農(nóng)民即具有城鎮(zhèn)戶口、不屬于農(nóng)村集體組織成員家庭及其繼承人。因此，無論規(guī)定交回還是保留土地物權，都難以改變我國農(nóng)村土地物權這樣一種發(fā)展趨勢，即農(nóng)村土地物權的部分（可能是一半甚至大部）擁有者實際是進城落戶的農(nóng)民即新市民。這一群體長期擁有農(nóng)村土地物權，享有其收益，會在一定程度上影響作為土地所有者的農(nóng)村集體組織處置這些土地，也可能對我國的經(jīng)濟政治格局發(fā)生一定的影響。

（三）社會效應。首先，如果保留進城落戶農(nóng)民“三權”，對促進社會穩(wěn)定發(fā)展會產(chǎn)生積極的效應。積極穩(wěn)妥推進中國特色新型城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，但是如何解決進城落戶農(nóng)民的住房是個很大的問題。據(jù)調(diào)查，目前外出農(nóng)民工中在城鎮(zhèn)已經(jīng)購房的不到1%，獨立租房的不到14%，大多數(shù)都是通過與他人合租、居住在用人單位宿舍或工地場所等方式解決居住問題。因此，如果規(guī)定交回土地物權，一旦發(fā)生類似2008年國際金融危機沖擊的情形，大量農(nóng)民工家庭可能在城鎮(zhèn)“居無定所”，嚴重影響社會穩(wěn)定；如果規(guī)定保留土地物權，必要時可以回到農(nóng)村老家，可以讓其在城鄉(xiāng)之間“進退有路”，就有利于社會穩(wěn)定。其次，保留進城落戶農(nóng)民“三權”可能引發(fā)以往交回土地物權的農(nóng)民“悔索權”反應。過去一些地方的農(nóng)民工已經(jīng)全家進城落戶，其中多數(shù)地方依法要求其向農(nóng)村集體組織交回了土地物權。如果現(xiàn)在又規(guī)定可以保留土地物權，是否引發(fā)這一群體的“悔索權”反應，這是一個有待觀察和研究的問題。不過由于目前已進城落戶且交回土地物權的農(nóng)民家庭群體規(guī)模不是很大，經(jīng)濟條件也往往較好，可能不會產(chǎn)生大規(guī)模的“悔索權”反應。再次，保留進城落戶農(nóng)民“三權”可能引起原市民群體的不滿反應。從直接關系來觀察，對進城落戶農(nóng)民“三權”如何處置，對城鎮(zhèn)原居民沒有直接的利益關系；但從間接關系來細究，如果保障進城落戶農(nóng)民“三權”，由于城鎮(zhèn)居民不享有土地承包經(jīng)營流轉權、集體收益分配權和宅基地使用權，對農(nóng)民由過去剝削性的城鄉(xiāng)二元結構變成現(xiàn)在保護性的城鄉(xiāng)二元結構，因而部分市民可能認為自己沒有享受到公民平等權益并對此項保障不滿。不過考慮到目前城鄉(xiāng)居民收入比超過3：1，城鎮(zhèn)居民平均財富也遠高于農(nóng)民工家庭平均財富，長期以來廣大農(nóng)民為城鎮(zhèn)和國家做出了巨大貢獻，因此現(xiàn)在賦予農(nóng)民一點特殊權利也是相對平衡的，只要宣傳工作到位，部分原市民因不滿反應而影響社會穩(wěn)定的可能性較低。最后，保留進城落戶農(nóng)民“三權”可能引發(fā)留在農(nóng)村農(nóng)民的不滿反應。這種不滿是屬于對直接利益分配的不滿，可能會影響社會穩(wěn)定。但只要規(guī)定農(nóng)民進城落戶后，其保留的土地承包經(jīng)營權應當依法流轉，不得撂荒；保留的宅基地使用權可以自愿有償出讓，并在農(nóng)村集體組織依法決定遷村并點時應當履行相同義務和享有同等權利，那么留村農(nóng)民就可以分享實際占有、使用收益的權益，其收入和生活水平也可能由此而得到提高，其不滿的強度就會下降，對社會穩(wěn)定的不利影響就會減弱。

（四）文化效應。中華文明的顯著特征之一就是持續(xù)的文化傳承，它既表現(xiàn)為傳承幾千年的物質(zhì)和非物質(zhì)遺產(chǎn)，也表現(xiàn)為國人強烈的“尋根”意識。中國農(nóng)民是世世代代生活在鄉(xiāng)村熟人社會中的，他們的鄉(xiāng)村生活往往是生產(chǎn)、生活與風俗人情三位一體的。鄉(xiāng)村的建筑、道路、樹木、農(nóng)田以及生產(chǎn)方式、生活方式、風俗習慣等，都是中國傳統(tǒng)文化的載體。而祖居村落的存在，對于背井離鄉(xiāng)的流動人員及其后代來說，往往是精神上的“根”。幾千年來，中國的知識分子、商人或其他群體，無論外出從政、經(jīng)商還是打工，哪怕遠渡重洋，往往都有“尋根”情結，甚至希望落葉歸“根”。歷史上很多美麗鄉(xiāng)村建筑、公共設施也是由離鄉(xiāng)外出的群體修建的，離鄉(xiāng)外出群體對故鄉(xiāng)風貌的形成與發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。故鄉(xiāng)與游子相互影響，故鄉(xiāng)情游子念，游子從故鄉(xiāng)汲取精神營養(yǎng)又把城市文明帶入和反哺故鄉(xiāng)，“根”的文化在歷史的輪回中代代傳承。從現(xiàn)實看，進城落戶的大多數(shù)農(nóng)民家庭與農(nóng)村仍然有著密切的聯(lián)系，他們的童年記憶還留在故鄉(xiāng)，故鄉(xiāng)有他們祖先的墓葬，有親屬、朋友、老師、同學，從心理上他們希望能夠繼續(xù)保持與故鄉(xiāng)的聯(lián)系。因此，保留進城落戶農(nóng)民“三權”，對于留住進城落戶農(nóng)民工家庭乃至其后代在農(nóng)村的“根”，更好地傳承中國傳統(tǒng)文化和傳播現(xiàn)代城市文明是有積極效應的。endprint

三、保障進城落戶農(nóng)民“三權”重在深化改革

（一）完善農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉政策。2014年11月21日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，對如何規(guī)范農(nóng)村土地流轉進行了頂層設計，提出了土地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，強調(diào)了“三個不能搞”的頂層紅線。第一紅線是不能強制流轉農(nóng)民土地，要保護農(nóng)民土地的承包權，流轉經(jīng)營權，保護農(nóng)民利益，土地流轉權益歸農(nóng)戶。雖然現(xiàn)在中央鼓勵和倡導農(nóng)村土地流轉，但鼓勵流轉的是土地經(jīng)營權，并不是基層想如何弄就如何弄。只有中央許可的才可做，不能搶跑。如可以通過自愿互換形式解決承包地零碎化問題，也可以推動土地經(jīng)營權抵押、擔保試點，更鼓勵農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。“但土地流轉權歸農(nóng)戶，土地承包經(jīng)營權屬于農(nóng)民，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農(nóng)戶自主決定，流轉收益也應歸承包農(nóng)戶所有。不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。要尊重農(nóng)民在流轉中的主體地位，村級組織只能在農(nóng)戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉，禁止以少數(shù)服從多數(shù)的名義將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營”。為了防止出現(xiàn)進城落戶農(nóng)民把承包地撂荒等負效應，應該規(guī)定農(nóng)民進城落戶后，其原有土地承包經(jīng)營權、土地流轉權可以繼續(xù)保留，但不得違法改變土地用途，并應當通過土地經(jīng)營權流轉等方式確保該土地不得撂荒。如果其土地撂荒超過一定期限，或私自流轉他人用于非農(nóng)經(jīng)營的，可由所在農(nóng)村集體組織依法收回該土地承包經(jīng)營權和土地流轉權。

（二）探索農(nóng)民宅基地使用權置換方式。為了推進新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地占補平衡，農(nóng)民全家進城落戶后，其原有宅基地使用權可以繼續(xù)保留，其房屋可以出租或轉讓給其他農(nóng)民，但不能私自違法改變該土地用途；在農(nóng)村集體組織依法決定遷村并點、土地復墾時，該宅基地使用人應當與農(nóng)村集體組織其他成員履行相同的義務、享有相同權利，并配合置換。宅基地置換的具體流程是農(nóng)民進城后將宅基地交給政府，政府根據(jù)耕地增減掛鉤原則，將宅基地平整為耕地，而多出來的耕地指標，被調(diào)整為城鎮(zhèn)建設用地。同時將多出的城鎮(zhèn)用地出讓，并將這部分土地增值溢價的一部分返還給農(nóng)民，換取城鎮(zhèn)的政策保障房、商品房以及相應的社會保障。通過農(nóng)村宅基地的置換，一定程度上為進城務工的農(nóng)民提供了穩(wěn)定的經(jīng)濟保障，同時也解決了城鎮(zhèn)用地緊張問題。宅基地復耕為農(nóng)業(yè)用地，有利于中國在城市化過程中增加農(nóng)業(yè)用地，對糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長有好處，對仍留在農(nóng)村的人口來說，有利于增加其收入?，F(xiàn)在需要進行理論探討和實踐探索的前沿課題是：能否允許一部分農(nóng)村居民將老家宅基地復耕為農(nóng)地的過程中，將宅基地所對應的建設用地指標界定給農(nóng)民，讓該農(nóng)民將宅基地使用權帶到其就業(yè)落戶的城市去，實際上就是農(nóng)業(yè)用地跨地區(qū)的占補平衡。這一點目前在我國仍然是嚴格禁止的，未來需要在這一點有所突破。農(nóng)業(yè)用地跨地區(qū)占補平衡既有利于改善建設用地在不同區(qū)域之間合理有效配置，又使得農(nóng)民獲得資產(chǎn)性收入，加快其市民化和融入城市的進程。

（三）加強對保留進城落戶農(nóng)民“三權”的產(chǎn)權法律保護。大量現(xiàn)實表明，農(nóng)民的產(chǎn)權不明晰、收益分配權缺位、參與權不足，往往使得農(nóng)民權益遭受侵害。因此，要把進城落戶農(nóng)民“三權”保障落到實處，關鍵在于加強對其“三權”產(chǎn)權的法律保護。在產(chǎn)權上，承包地流轉以及宅基地置換的前提條件是要對農(nóng)民的承包地使用權、宅基地使用權、農(nóng)民房屋的產(chǎn)權進行確定，搞好土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權、農(nóng)民房屋的產(chǎn)權確權登記頒證工作。農(nóng)民全家進城落戶后，其保留的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權可以依法繼承。只有農(nóng)民有了產(chǎn)權，才能有效地保證并增加其財產(chǎn)性收入，其相應權益才能得到法律的保護。這樣，進城的農(nóng)民可以放心將土地、房屋進行轉包、租賃或入股，在收入增加的同時，也不再擔心因沒有維權的法律憑證而使自己的權益受到侵害，解決了離開農(nóng)村的后顧之憂。但是，按現(xiàn)在的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”，這客觀上留下了農(nóng)民進城落戶必須放棄“三權”的法律依據(jù)。因此要保留進城落戶農(nóng)民“三權”就必須對現(xiàn)行土地承包法盡快予以重新修訂，另外，《土地管理法》的相關規(guī)定也應盡快重新修訂。

（四）加快建立健全農(nóng)村土地流轉市場服務體系。建立健全農(nóng)村土地流轉市場服務體系，是實現(xiàn)進城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權有效流轉并獲得收益的必然要求。一要堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，引導土地規(guī)范有序流轉。規(guī)定農(nóng)民進城落戶后，其保留的土地承包經(jīng)營權應當依法流轉，即保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營權，不得撂荒，保留的宅基地使用權可以自愿有償出讓，并在農(nóng)村集體組織依法決定遷村并點時履行相同義務和享有同等權利。二要建立健全以政府主導，以區(qū)縣服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務站、村級服務點為網(wǎng)絡，服務“三農(nóng)”為宗旨的非營利性的土地流轉服務平臺；并建立流轉信息庫，開展信息咨詢、評估、協(xié)辦手續(xù)等服務。三要建立公開土地流轉信息網(wǎng)絡，使社會各方能夠及時、全面、準確地獲取可靠的土地流轉信息。四要積極培育各種具有較強專業(yè)性、獨立性和權威性的土地投資機構、法律咨詢機構、委托代理機構、土地保險機構等有效開展土地流轉的中介服務組織。五要建立公平、開放、透明的土地流轉價格形成和引導機制。應注重發(fā)揮市場對土地流轉價格形成的決定性作用，避免政府的不當干預，提高透明度，接受社會監(jiān)督。同時，由于我國土地流轉市場還處在起步階段，為了減少土地流轉中惡意投機炒作，推動土地市場運行的公平、公正、有序，政府有關部門有必要在對形成土地價格有關因素的具體分析基礎上，對不同土地進行分等定級、科學評估，合理確定土地流轉的基準價格，在基準價格的基礎上由市場具體決定土地的流轉價格，并建立相應的土地流轉價格公示制度。

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責任編輯：楊俊endprint