盧繼玉

摘要：在以“寬進(jìn)嚴(yán)管”為導(dǎo)向的工商登記制度改革中，“寬進(jìn)”的制度框架基本形成，《企業(yè)信息公示暫行條例》及其配套的5部規(guī)章充實了“嚴(yán)管”的制度內(nèi)容，但仍需完善?！皩掃M(jìn)”為突破，“嚴(yán)管”為關(guān)鍵。對企業(yè)的“嚴(yán)管”必須以企業(yè)登記信息、異動信息的真實、全面為前提，建立健全企業(yè)信用信息公示制度，也就成為“嚴(yán)管”的應(yīng)有之義。

關(guān)鍵詞：工商登記；寬進(jìn)嚴(yán)管；企業(yè)信用信息；公示

“寬進(jìn)”式的市場準(zhǔn)入改革應(yīng)當(dāng)是，也必然是以“嚴(yán)管”式的市場監(jiān)管為對價的，而嚴(yán)管的關(guān)鍵又在于企業(yè)信用信息公示制度的建立與完善。

一、“寬進(jìn)嚴(yán)管”的工商登記制度改革的簡要評述

黨的十八大以來，工商領(lǐng)域一直是黨和政府關(guān)注的熱點領(lǐng)域?！皩掃M(jìn)嚴(yán)管”的工商登記制度改革無疑是對中央精神的現(xiàn)實性回應(yīng)。對市場而言，降低市場準(zhǔn)入門檻從而降低創(chuàng)業(yè)成本，有利于激發(fā)市場主體的投資熱情和創(chuàng)業(yè)活力。就政府來說，以信用監(jiān)管為特色的新型監(jiān)管方式有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高監(jiān)管效能，提高市場監(jiān)管的信息化、便利化、規(guī)范化。對企業(yè)來講，工商注冊制度的便利化使得創(chuàng)業(yè)成本和經(jīng)營成本降低，企業(yè)資金利用率提高，也為提高企業(yè)自律水平和強化企業(yè)社會責(zé)任創(chuàng)造了條件。此外，“寬進(jìn)嚴(yán)管”的改革擴(kuò)大了社會監(jiān)督，促進(jìn)社會各方共治。

任何改革都是機遇與風(fēng)險并存的?！皩掃M(jìn)”式市場準(zhǔn)入制度重點在“放”，無論是制度層面還是技術(shù)層面更易操作和執(zhí)行。工商登記制度改革之后，全國新登記注冊企業(yè)數(shù)量較之于2013年呈明顯增長趨勢。2013年全國平均每月新登記注冊企業(yè)數(shù)量約為21萬戶，而2014年3月開始進(jìn)行“寬進(jìn)”式市場準(zhǔn)入改革至2015年6月，除個別月份外基本上每月新登記注冊企業(yè)數(shù)量都在30萬戶以上。由此可見，“寬進(jìn)”式的改革舉措可謂立竿見影，對市場主體數(shù)量的增長作用尤為明顯。然而“寬進(jìn)”只是改革的突破口，改革的關(guān)鍵仍在于“嚴(yán)管”?！皣?yán)管”式市場監(jiān)管的難點在于信用監(jiān)管，而信用監(jiān)管的建立與完善本身就需要穩(wěn)扎穩(wěn)打、步步推進(jìn)，不能一蹴而就；況且“寬進(jìn)”式的改革舉措起步于“嚴(yán)管”之前，是“先放而后管”的改革路徑，“嚴(yán)管”在短時間內(nèi)難以有效地“消化”“大開閘門”的“寬進(jìn)”模式所帶來的壓力?！皣?yán)管”式的市場監(jiān)管制度目前只是初具形態(tài)，制度層面尚顯粗陋，監(jiān)管的有效性水平尚需提高，中觀、微觀的嚴(yán)管舉措正在逐步探索之中。這些問題所帶來的風(fēng)險會伴隨企業(yè)數(shù)量的增加而增加。

企業(yè)信用信息公示制度是“嚴(yán)管”制度的中心內(nèi)容，是應(yīng)對“寬進(jìn)”沖擊力的“防洪堤”，舍此，“嚴(yán)管”只具虛名，工商制度改革也無望成功。

二、企業(yè)信用信息公示制度的主要內(nèi)容

企業(yè)信用信息公示制度內(nèi)容較多，在此，選取具有代表性的三個方面加以闡述：

（一）企業(yè)年度報告公示制度

《注冊資本登記制度改革方案》將原先的企業(yè)年度檢驗制度改為企業(yè)年度報告公示制度，即企業(yè)應(yīng)當(dāng)按年度在規(guī)定的期限內(nèi)，通過市場主體信用信息公示系統(tǒng)向工商行政管理機關(guān)報送年度報告，并向社會公示，任何單位和個人均可查詢。《企業(yè)信息公示暫行條例》（以下簡稱公示暫行條例）第9條詳細(xì)規(guī)定了企業(yè)年度報告的內(nèi)容，其中第一項到第六項為強制性公示內(nèi)容，大體涵蓋企業(yè)的通訊地址等基本信息、存續(xù)狀態(tài)信息、投資信息、股權(quán)信息、出資信息等，而第七項為任意性公示內(nèi)容，涉及企業(yè)的財務(wù)信息等。年度報告公示制度較之于原先備受詬病的年檢制度，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，有利于提高企業(yè)的自律管理水平。

年度報告公示制度是一種信息披露制度。企業(yè)年報公示制度的價值正是在于其能夠以一種統(tǒng)一化的標(biāo)準(zhǔn)范式來最小化企業(yè)在信息披露過程中承擔(dān)的各類成本。[1]同時，該制度對于矯正市場信息不對稱具有重要作用。信息優(yōu)勢主體為了使信息劣勢主體做出有利于他的選擇和決策進(jìn)行不同形式的信息壟斷。[2]（P192）年度報告公示制度有利于矯治交易主體之間信息失衡的弊病。

（二）名錄管理制度

名錄管理制度是指市場監(jiān)管部門將違反法定公示義務(wù)的企業(yè)納入特定名單之中予以專項監(jiān)管的事后監(jiān)督制度。

1. 基本內(nèi)容。根據(jù)企業(yè)違反公示義務(wù)的程度，名錄管理制度可以分為以下兩種緊密銜接的制度。

（1）經(jīng)營異常名錄制度。該制度又包含列入、考察及移出三個環(huán)節(jié)。如此“有進(jìn)有出、有考察”體現(xiàn)了對經(jīng)營異常企業(yè)的動態(tài)監(jiān)管?！豆緯盒袟l例》及《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》（以下簡稱名錄暫行辦法）詳細(xì)規(guī)定了列入經(jīng)營異常名錄的具體情形。企業(yè)被列入經(jīng)營異常名錄之后便處于考察期，在考察期內(nèi)要重點考察其履行公示義務(wù)的情況，并以此為標(biāo)準(zhǔn)決定對其進(jìn)一步的處理。被列入企業(yè)在考察期內(nèi)履行公示義務(wù)的，可以向作出列入決定的工商行政管理部門申請移出經(jīng)營異常名錄。

（2）嚴(yán)重違法企業(yè)名單制度（“黑名單”制度）。被列入經(jīng)營異常名錄的企業(yè)面臨兩種選擇：一種是采取補救措施，積極履行相關(guān)的公示義務(wù)；另外一種則是仍然怠于履行公示義務(wù)。在第一種情形下，該企業(yè)提出申請經(jīng)工商行政管理部門批準(zhǔn)而被移出名錄；如果該企業(yè)在被列入經(jīng)營異常名錄屆滿3年仍未履行公示義務(wù)的，將被列入嚴(yán)重違法企業(yè)名單（“黑名單”）并予以公示，這便是第二種情形。

2. 制度比較。經(jīng)營異常名錄制度是嚴(yán)重違法企業(yè)名單制度的前置性制度，不可逾越；后者又是前者的負(fù)面性進(jìn)程結(jié)果，兩者緊密銜接。但是，兩者仍有些許不同：

（1）權(quán)限主體不同。做出列入經(jīng)營異常名錄決定的主體為縣級以上工商行政管理部門；而有權(quán)做出列入嚴(yán)重違法企業(yè)名單決定的主體為省級以上工商行政管理部門，表明了立法者制度設(shè)計上的審慎態(tài)度。

（2）考察期不同。第一，考察期限不同。經(jīng)營異常名錄制度的考察期限為3年；嚴(yán)重違法企業(yè)名單制度的考察期則為5年。第二，起算點不同。經(jīng)營異常名錄制度的考察期是從企業(yè)被列入經(jīng)營異常名錄之日算起；而嚴(yán)重違法企業(yè)名單制度則是從企業(yè)被列入嚴(yán)重違法企業(yè)名單之日算起，而非被列入經(jīng)營異常名錄之日。第三，考察期限的性質(zhì)不同。經(jīng)營異常名錄制度的考察期為非固定期限，在考察期內(nèi)，被列入企業(yè)在履行相關(guān)公示義務(wù)后可以申請移出該名錄；而嚴(yán)重違法企業(yè)名單制度的考察期為固定期限，被列入企業(yè)必須待被列入該名單之日起滿5年未再發(fā)生法定情形時才能被移出該名單。

（3）對于企業(yè)法定代表人、負(fù)責(zé)人的任職限制不同。被列入嚴(yán)重違法企業(yè)名單的企業(yè)的法定代表人、負(fù)責(zé)人，3年內(nèi)不得擔(dān)任其他企業(yè)的法定代表人、負(fù)責(zé)人，而經(jīng)營異常名錄制度無此限制性規(guī)定。

（三）信用管理制度

信用約束的目的就是提高企業(yè)的信用意識和信用管理，規(guī)范和約束企業(yè)的市場秩序和市場行為，降低交易成本，讓誠實守信獲利，使違約失信出局。[3]（P73）信用管理制度是名錄管理制度的保障性制度，是“一處違法、處處受限”的制度支撐，舍此，名錄管理制度將退變?yōu)椤凹埨匣ⅰ薄！靶庞帽O(jiān)管成為市場監(jiān)管的首要內(nèi)容和關(guān)鍵所在。”[4]信用管理制度也是整個企業(yè)信用信息公示制度的核心所在，有此制度，企業(yè)信用信息公示制度的其它子項制度才得以緊密配合、環(huán)環(huán)相扣并最終形成對企業(yè)的“嚴(yán)管利劍”。如果說企業(yè)信用信息公示制度是工商登記制度改革的“承重柱”，那么信用管理制度便是“承重柱”中的“鋼筋”，無它，企業(yè)信用信息公示制度將形如空置，如火如荼的工商登記制度改革也將前途黯淡。

《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)[2014]20號）（以下簡稱意見）指出，要建立健全守信激勵和失信懲戒機制。《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要》（2014-2015）（以下簡稱綱要）在社會信用體系建設(shè)的主要目標(biāo)中也論及了守信激勵和失信懲戒機制。于此，信用管理制度應(yīng)當(dāng)包括守信激勵機制和失信懲戒機制兩個方面。只有這樣“賞罰并用”、“兩手抓”，整個信用管理制度才能避免“一條腿走路”；雙管齊下、合并用力才能夯實信用管理制度在企業(yè)信用信息公示制度中的關(guān)鍵性地位。

1. 守信激勵機制。該機制強調(diào)的是在同等競爭條件下，應(yīng)當(dāng)為信用優(yōu)良企業(yè)提供優(yōu)于信用不良企業(yè)的商業(yè)機會和優(yōu)先的競爭地位以鼓勵該企業(yè)以及引導(dǎo)其他企業(yè)努力塑造、保持自身的良好信用?！毒V要》指出，各有關(guān)部門要對誠實守信者施行優(yōu)先辦理、簡化程序等“綠色通道”支持激勵政策。根據(jù)《公示暫行條例》第十八條規(guī)定，在政府采購、工程招投標(biāo)、國有土地出讓、授予榮譽稱號等工作中要將企業(yè)信息作為重要考量因素。企業(yè)作為理性的經(jīng)濟(jì)人，在決策時自然會進(jìn)行利益與成本的算計。理性人通常通過比較邊際利益與邊際成本來做出決策，當(dāng)且僅當(dāng)一種行為的邊際利益大于邊際成本時，一個理性決策者才會采取這種行為。[5]（P6-P7） 通過守信激勵機制增大企業(yè)的邊際利益以引導(dǎo)企業(yè)重視自身信用建設(shè)，這應(yīng)是信用監(jiān)管新模式的應(yīng)有之義。

2. 失信懲戒機制。該機制所側(cè)重的是在以信用監(jiān)管為紐帶的市場監(jiān)管新常態(tài)之下負(fù)有不良信用記錄的企業(yè)在市場競爭中的相關(guān)競爭權(quán)益受到連帶性的不利影響。失信懲戒機制是守信激勵機制的后盾和保障，更是信用管理制度的基石?！豆緯盒袟l例》第十八條規(guī)定，縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立健全信用約束機制。《綱要》在“政府采購領(lǐng)域信用建設(shè)”部分提到，“依法建立政府采購供應(yīng)商不良行為記錄名單，對列入不良行為記錄名單的供應(yīng)商，在一定期限內(nèi)禁止參加政府采購活動”。在失信懲戒方面，法院系統(tǒng)的 “全國法院失信被執(zhí)行人名單信息公布與查詢”平臺的建設(shè)為企業(yè)信用信息公示制度的完善提供了有益的經(jīng)驗。

《意見》提出要“制定部門間監(jiān)管執(zhí)法信息共享標(biāo)準(zhǔn)，打破‘信息孤島，實現(xiàn)信息資源開放共享、互聯(lián)互通”。無論是守信激勵還是失信懲戒，都需要信息之間的互聯(lián)互通，如此才能編織一張信用之網(wǎng)進(jìn)行扁平化的信用監(jiān)管。

三、對現(xiàn)行企業(yè)信用信息公示制度的思考

企業(yè)信用信息公示制度不僅僅是技術(shù)問題，更是制度問題。企業(yè)信用信息公示制度目前處于建構(gòu)初期，許多方面尚需在實踐中逐步完善。

就企業(yè)年度報告公示制度而言，報告的內(nèi)容尚需進(jìn)一步完善，保證報告信息真實性的抽查制度仍有不足之處?！豆緯盒袟l例》對于公示信息主要明確真實性和及時性的要求，缺乏對有效性的重視。

對于信用管理制度來說，聯(lián)動響應(yīng)機制一直是其“軟肋”，該機制并非工商行政部門“一人之力”所能為，它需要各級政府按照社會信用信息平臺建設(shè)的總體要求統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步推進(jìn)，由此“信息孤島”的問題必將長期存在。企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的建設(shè)目前也主要是由工商行政管理部門負(fù)責(zé)，對于跨部門、跨系統(tǒng)的聯(lián)動響應(yīng)機制也必然要求該系統(tǒng)的開源性建設(shè)，要為其他部門提供接入模塊。對于銀行征信系統(tǒng)、法院執(zhí)行信息平臺等的信息共享，既需要技術(shù)支持，又需要制度支撐。企業(yè)雖為一類經(jīng)濟(jì)組織，但是其管理和運作是需要自然人來完成的，對于企業(yè)信用的監(jiān)管，不得不觸及對于企業(yè)管理人員的信用監(jiān)管，尤其是企業(yè)的高管，對兩者的信用監(jiān)管不能截然分開。另外，對市場主體信用的監(jiān)管如何與市場主體的退出機制、后續(xù)監(jiān)管機制相銜接，殊值探討。各部門對于市場主體的協(xié)同監(jiān)管除了需要部門之間的信息共享之外，還需要一定形式的綜合執(zhí)法，而綜合執(zhí)法不僅僅是臨時性、跨部門的執(zhí)法檢查，更需要以整合行政職能為導(dǎo)向的行政機構(gòu)改革。在此，天津市在2014年7月30日掛牌成立的天津市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會便是例證。該委員會由原天津市工商行政管理局、食品藥品監(jiān)督管理局和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局三個部門“三合一”整合而成，是全國省級層面探索大市場大部門監(jiān)管新體制的代表。

鑒于篇幅有限，筆者僅對嚴(yán)重違法企業(yè)名單制度（“黑名單”制度）這一具體問題進(jìn)行闡述。

就《條例》和《名錄暫行辦法》的規(guī)定來看，嚴(yán)重違法企業(yè)名單制度與經(jīng)營異常名錄制度相比，關(guān)于前者的規(guī)定尚顯粗陋。根據(jù)目前的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)重違法企業(yè)名單制度的考察期為五年，可是五年期滿被列入企業(yè)仍不履行公示義務(wù)該如何處理？是繼續(xù)列入該名單里還是吊銷營業(yè)執(zhí)照？嚴(yán)重違法企業(yè)名單制度的程序性規(guī)定缺失，沒有相關(guān)期限的規(guī)定，也沒有關(guān)于救濟(jì)的規(guī)定。這些問題《公示暫行條例》及《名錄暫行辦法》均未涉及?；蛟S是立法者考慮到工商制度改革正在逐步探索之中，制度的完善性舉措需要根據(jù)實踐的反饋加以填補，故而暫且采取了回避的態(tài)度。但是作為理論的探討卻不能掩耳盜鈴不予關(guān)注，至少應(yīng)做未雨綢繆的理論準(zhǔn)備。

關(guān)于5年考察期滿仍未履行相關(guān)公示義務(wù)的被列入企業(yè)，筆者建議對該企業(yè)予以吊銷營業(yè)執(zhí)照以示懲戒。實際上倘若發(fā)生此類情形，被列入企業(yè)實際上有長達(dá)8年（經(jīng)營異常名錄制度的3年考察期加上嚴(yán)重違法企業(yè)名單制度的5年）的時間怠于履行公示義務(wù)，于此，也就沒必要再給于其改過自新的考察期，強行將其清理出市場是合理的、必要的。當(dāng)然這涉及兩個重要問題：一是吊銷營業(yè)執(zhí)照屬于《行政處罰法》明確規(guī)定的行政處罰種類，《名錄暫行辦法》此類規(guī)章無權(quán)規(guī)定，至少需要行政法規(guī)加以規(guī)定，同時，參考《公示暫行條例》對被列入嚴(yán)重違法企業(yè)名單的法定代表人、負(fù)責(zé)人任職的限制性規(guī)定，筆者建議《公示暫行條例》在第十七條第三款后半段補充規(guī)定“滿5年未依照本條例規(guī)定履行公示義務(wù)的，由國務(wù)院工商行政管理部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府工商行政管理部門吊銷其營業(yè)執(zhí)照。被吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)的法定代表人、負(fù)責(zé)人，5年內(nèi)不得擔(dān)任其他企業(yè)的法定代表人、負(fù)責(zé)人?！?/p>

對于嚴(yán)重違法企業(yè)名單制度程序性規(guī)定的缺失，建議在《名錄暫行辦法》中參照經(jīng)營異常名錄制度的相關(guān)規(guī)定加以補充。（作者單位：西南政法大學(xué)）

2014年西南政法大學(xué)研究生科研創(chuàng)新計劃資助項目

參考文獻(xiàn)：

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