■ 胡曉農(nóng)，羅 凌，古冬秤，康 毅

今年3月份，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》和《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》，明確了國(guó)有林場(chǎng)改革的總體要求、基本原則、主要內(nèi)容和政策支持體系，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的金融支持。新形勢(shì)下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融業(yè)如何策應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略，鼎力支持國(guó)有林場(chǎng)改革，促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“雙贏”，是當(dāng)前擺在欠發(fā)達(dá)地區(qū)亟待解決的重要課題。為此，我們以江西遂川為樣本，解剖“麻雀”，從中探索解決路徑。

一、樣本概況：金融部門鼎力助推，國(guó)有林場(chǎng)改革基本到位

遂川縣是國(guó)家新一輪扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣、原中央蘇區(qū)縣和羅霄山脈集中連片扶貧開發(fā)縣之一，素有“八山一水半分田，半分道路和莊園”之稱，是江西省重點(diǎn)林業(yè)縣之一。林業(yè)資源豐富，林地面積373萬畝，占土地總面積的79.8%，森林覆蓋率達(dá)78.9%，毛竹蓄積量2.3億余根,活立木蓄積量1003萬立方米，居全省第二位，盛產(chǎn)杉木、毛竹、茶油等，林產(chǎn)是該縣十大產(chǎn)業(yè)之一。2004年遂川被列入江西集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)縣，率先在全省實(shí)施林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，經(jīng)過努力，遂川在全省率先建立起林業(yè)要素市場(chǎng)，開展了林權(quán)抵押貸款和森林火災(zāi)保險(xiǎn)，在全國(guó)2000多個(gè)林改縣中，遂川躋身于全國(guó)林改百縣典型。遂川的林改使當(dāng)?shù)氐牧謽I(yè)獲得了長(zhǎng)足發(fā)展動(dòng)力。

（一）遂川縣國(guó)有林場(chǎng)改革與發(fā)展現(xiàn)狀

該縣原有五指峰、云嶺兩家國(guó)有林場(chǎng)和縣林業(yè)工業(yè)公司。2014年6月以來，該縣按照有關(guān)政策，積極組織實(shí)施國(guó)有林場(chǎng)改革。改革后撤銷縣林業(yè)工業(yè)公司，重新成立了五指峰、云嶺和龍泉三家國(guó)有林場(chǎng)，均為公益性二類事業(yè)單位，定編員工2207人，承擔(dān)社會(huì)撫恤金對(duì)象219人，共經(jīng)營(yíng)山林面積68.1萬畝，其中省級(jí)以上公益林面積37.97萬畝，活立木蓄積量358.5萬立方米（見表1）。

表1 改革后遂川縣國(guó)有林場(chǎng)概況

（二）金融支持國(guó)有林場(chǎng)改革發(fā)展情況

1.國(guó)有林場(chǎng)不良貸款處置情況

1988年12月至2001年12月期間，該縣農(nóng)業(yè)銀行對(duì)三家國(guó)有林場(chǎng)累放貸款3507萬元，到期后陸續(xù)歸還了部分貸款本息，截至2008年農(nóng)行股改上市時(shí)，三家國(guó)有林場(chǎng)仍拖欠該行貸款本息達(dá)5390.53萬元，其中本金2660.3萬元，利息2720.23萬元。為順利完成股改上市，該縣農(nóng)行將此貸款打包剝離給財(cái)政部，由財(cái)政部委托該行管理，分兩個(gè)階段回收，2008～2013年，每年按 10%比例收貸，2014～2016年處置完成。近年來，該行多次與林場(chǎng)及政府主管部門溝通協(xié)調(diào)，努力化解債務(wù)，于2015年3月達(dá)成處置意向，采取政府回購(gòu)的方式收回貸款本息798萬元，占全部不良貸款的14.8%，其余全部由農(nóng)行核銷。

2.近三年來金融支持國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展情況

（1）轄內(nèi)銀行對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的信貸投入情況。國(guó)有商業(yè)銀行股改上市后，銀行貸款審批權(quán)限上收，風(fēng)險(xiǎn)管控嚴(yán)格，近三年未再對(duì)林場(chǎng)發(fā)放貸款，據(jù)調(diào)查，該縣云嶺、五指峰和龍泉林場(chǎng)銀行貸款余額分別為1010萬元、1409萬元和432萬元，均是歷年老欠貸款，無新增貸款。

（2）國(guó)外銀行對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的信貸投入情況。該縣三家國(guó)有林場(chǎng)除了從國(guó)內(nèi)銀行獲得貸款外，還從國(guó)外銀行獲得了大量資金。據(jù)了解，目前，三家林場(chǎng)在世界銀行、日元項(xiàng)目、亞洲銀行貸款余額共計(jì)2102.6萬。國(guó)外銀行對(duì)林場(chǎng)的貸款期限為20～35年，貸款利率為1%～2.4%，前8年貸款免息，較好地支持了國(guó)有林場(chǎng)的發(fā)展。

二、瓶頸制約：多方因素導(dǎo)致金融支持國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展受挫

（一）現(xiàn)行信貸管理體制制約金融對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的支持。一是貸款品種少，林場(chǎng)選擇空間狹窄。據(jù)調(diào)查，該縣金融機(jī)構(gòu)涉林貸款以資產(chǎn)抵押和擔(dān)保為主，信用貸款很少。實(shí)施國(guó)有林場(chǎng)改革以來，林場(chǎng)的土地、房產(chǎn)等固定資產(chǎn)大多被縣政府收回，林木資產(chǎn)占其總資產(chǎn)的90%以上，符合銀行抵押條件的固定資產(chǎn)只有價(jià)值低、處置難的陳舊辦公樓。抵押擔(dān)保不足，使國(guó)有林場(chǎng)難入銀行貸款的門檻。而林場(chǎng)職工小額貸款業(yè)務(wù)目前該縣尚未開展。二是貸款期限與林木成長(zhǎng)周期不匹配。林木成長(zhǎng)周期長(zhǎng)，從育苗到成林需要10～15年，甚至?xí)r間更長(zhǎng)。現(xiàn)行林權(quán)抵押貸款期限最長(zhǎng)5年，雖較一般涉農(nóng)貸款多2～3年，卻遠(yuǎn)低于林木的生長(zhǎng)成材周期。三是涉林貸款利率偏高，林場(chǎng)利息負(fù)擔(dān)較重。該縣涉林抵押貸款利率在基準(zhǔn)利率上浮30%以上，且無免息期，相比世行、亞行等對(duì)國(guó)有林場(chǎng)1%～2.4%的貸款利率和5～8年的貸款免息期，企業(yè)負(fù)擔(dān)明顯偏重。四是信貸管理和創(chuàng)新權(quán)限小?？h級(jí)機(jī)構(gòu)相當(dāng)于上級(jí)行業(yè)務(wù)終端，只能按上級(jí)制定的辦事，無金融產(chǎn)品創(chuàng)新和貸款審批權(quán)限，貸款抵押物評(píng)估、資格認(rèn)證、價(jià)格認(rèn)定等手續(xù)繁瑣、環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)、等規(guī)模的現(xiàn)象依然存在。

（二）地方政策、法律和誠(chéng)信意識(shí)制約金融對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的支持。一方面，政府、金融、司法等部門缺乏充分溝通協(xié)調(diào)。1997年9月至1999年4月期間，該縣五指峰林場(chǎng)、云嶺林場(chǎng)以林權(quán)面積17281畝，市場(chǎng)估價(jià)1424萬元的山場(chǎng)，向銀行申請(qǐng)17筆林權(quán)抵押貸款408.4萬元，縣政府于2001年將其中的16733畝劃為公益林，使其抵押林權(quán)僅有548畝商品林，變現(xiàn)價(jià)值為74.23萬元，因地方政策的變化，導(dǎo)致林權(quán)抵押資產(chǎn)變現(xiàn)損失嚴(yán)重。1997年9月至1998年4月期間，銀行對(duì)云嶺林場(chǎng)發(fā)放保證貸款3筆，金額181萬元，在銀行股改上市剝離時(shí)已失去法律時(shí)效，保證貸款根本無法履行保證償還。這就嚴(yán)重地挫傷了銀行對(duì)國(guó)有林場(chǎng)信貸的支持。同時(shí)部分林場(chǎng)誠(chéng)信意識(shí)不夠強(qiáng)，損害銀企關(guān)系深化。今年3月份，該縣農(nóng)行處置三家林場(chǎng)貸款本息5390.53萬元，實(shí)際只收回798萬元，本息收回率僅14.8%。另一方面，金融支林正向激勵(lì)機(jī)制、涉林信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制未完全落實(shí)到位。金融機(jī)構(gòu)仍是金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體，制約了金融創(chuàng)新的主動(dòng)性、積極性。

（三）國(guó)有林場(chǎng)持續(xù)投入不足，發(fā)展缺乏后勁制約金融對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的支持。一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造亟需大量資金。以該縣龍泉林場(chǎng)為例，據(jù)林場(chǎng)負(fù)責(zé)人介紹，該林場(chǎng)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)有38處護(hù)林點(diǎn)，在職員工占全員的91%，其生活住房、飲水用電、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施大多仍停留在上個(gè)世紀(jì)80年代水平，其中50%以上未通水通電。去年該場(chǎng)向上級(jí)申請(qǐng)改造護(hù)林點(diǎn)36處，保守測(cè)算按住房30萬元/點(diǎn)、飲水工程10萬元/點(diǎn)、接入農(nóng)村電網(wǎng)20萬元/點(diǎn)、山場(chǎng)道路修繕6萬元/公里，需要投入資金3000余萬元，靠林場(chǎng)自身的力量顯然無法承擔(dān)。二是剛性支出比重較大，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任較重。該縣國(guó)有林場(chǎng)改革后，其支出納入了政府財(cái)政預(yù)算，表面上看日常支出來源有了保障，但其收入等額納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)際上林場(chǎng)仍是自收自支的事業(yè)單位。以龍泉林場(chǎng)為例，該場(chǎng)在職職工516人，退休職工736人，承擔(dān)社會(huì)供養(yǎng)196人，每年僅工資的剛性支出至少3200萬元。收入方面，該林場(chǎng)年采伐量1.5～2萬立方米，年主營(yíng)收入1500～2000萬元，加上林場(chǎng)每年為職工繳納的“五險(xiǎn)一金”等其他支出，林場(chǎng)經(jīng)費(fèi)缺口在1200～1700萬元/年左右。三是植樹造林成本負(fù)擔(dān)較重，投入嚴(yán)重不足。據(jù)調(diào)查，該縣山場(chǎng)植樹造林成本約800元/畝，剔除林業(yè)直補(bǔ)200元/畝，林場(chǎng)仍需投入600元/畝，按每年植樹3000畝測(cè)算，每年需投入180萬元。四是銀行債務(wù)化解依然負(fù)擔(dān)較重。目前，三家林場(chǎng)國(guó)內(nèi)銀行債務(wù)雖然已通過政府回購(gòu)和銀行核銷處置完畢，但仍欠國(guó)外銀行的債務(wù)本息高達(dá)2475.4萬元，盡管貸款利率較低、期限較長(zhǎng)，但從長(zhǎng)期來看仍是較重的負(fù)擔(dān)。

據(jù)調(diào)查，目前三家林場(chǎng)享受政府的優(yōu)惠政策主要是作為困難企業(yè)享受政府在醫(yī)保、社保方面的優(yōu)惠政策，享受省林業(yè)部門貧困林場(chǎng)補(bǔ)貼30萬元（三家林場(chǎng)輪流坐莊），財(cái)政給予農(nóng)特稅轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助30多萬元。另?yè)?jù)反映，上級(jí)的項(xiàng)目資金類似于“撒胡椒面”，且多投入到民營(yíng)、股份制林場(chǎng)，支持國(guó)有林場(chǎng)比較少。加上縣財(cái)力有限，與上級(jí)項(xiàng)目資金相配套的資金難以及時(shí)足額到位。

（四）林木保險(xiǎn)保障乏力，制約金融對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的支持。林權(quán)屬于特殊抵押資產(chǎn)，由于林木生長(zhǎng)期長(zhǎng)，冰凍雨雪病蟲火災(zāi)等自然災(zāi)害常常給林業(yè)發(fā)展帶來巨額損失，如2008年該縣因冰凍雨雪災(zāi)害導(dǎo)致1.2億元林業(yè)經(jīng)濟(jì)損失，賠付風(fēng)險(xiǎn)較大。近年來，該縣保險(xiǎn)公司只開辦了政策性林木綜合險(xiǎn)，商業(yè)性林木保險(xiǎn)沒有開辦。由于政策性林木保險(xiǎn)政策性強(qiáng)、監(jiān)管嚴(yán)，需逐家逐戶上門走訪宣傳、收繳保費(fèi)，加上林場(chǎng)不夠重視，保險(xiǎn)公司本身也不愿意開展此類資源類保險(xiǎn)，導(dǎo)致林木險(xiǎn)投保率低，林業(yè)保險(xiǎn)保障作用有限。由于缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，因?yàn)?zāi)產(chǎn)生的林業(yè)損失絕大部分要由林場(chǎng)承擔(dān)，導(dǎo)致林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)而影響林業(yè)貸款的可持續(xù)發(fā)展。

三、對(duì)策建議：多管齊下，構(gòu)建金融支持國(guó)有林場(chǎng)健康發(fā)展路徑

（一）完善改革新措施，加快金融支持國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展配套政策頂層設(shè)計(jì)。建議國(guó)家財(cái)政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)等部門做好頂層制度設(shè)計(jì)，盡快出臺(tái)操作性強(qiáng)的促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展的金融實(shí)施細(xì)則，在給予國(guó)有林場(chǎng)更多的項(xiàng)目資金、配套資金等的同時(shí)，給予金融更多的優(yōu)惠政策。同時(shí)，建議盡快出臺(tái)涉林信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和不良貸款核銷機(jī)制，對(duì)因冰凍雨雪、火災(zāi)等不可抗力導(dǎo)致的貸款損失，在涉林貸款的呆壞賬核銷方面給予區(qū)別對(duì)待。加大改善金融生態(tài)環(huán)境，扎實(shí)推進(jìn)“信用工程”建設(shè)，培育良好金融生態(tài)環(huán)境。

（二）適應(yīng)改革新常態(tài)，構(gòu)建金融支持國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展差別化信貸投放機(jī)制

欠發(fā)達(dá)地區(qū)國(guó)有林場(chǎng)整體實(shí)力較弱，金融支持必須有重點(diǎn)、有選擇地推進(jìn)?；A(chǔ)性項(xiàng)目如林場(chǎng)危房改造、道路、供水、供電、通訊等，以財(cái)政重點(diǎn)投資為主，國(guó)家政策性銀行積極介入，發(fā)揮財(cái)政和政策性銀行的服務(wù)職能；經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目如商品林等以商業(yè)銀行信貸資金重點(diǎn)支持為主，提高金融資源配置的效率；公益性項(xiàng)目如公益林等，則以財(cái)政提供基礎(chǔ)性制度保障，促使銀行信貸資金積極投入。

（三）抓住改革新機(jī)遇，創(chuàng)新金融支持國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展的金融產(chǎn)品和服務(wù)

一是創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式。金融機(jī)構(gòu)要積極探索實(shí)施符合欠發(fā)達(dá)地區(qū)林場(chǎng)發(fā)展的信貸產(chǎn)品，充分利用林業(yè)貸款中央財(cái)政貼息政策，創(chuàng)新以林權(quán)抵押為核心的“林農(nóng)直貸、專業(yè)擔(dān)保公司保證貸款、林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)承貸、小額貼息貸款和林戶聯(lián)保貸款”等貸款方式。針對(duì)林業(yè)投資規(guī)模大，資金需求大的特點(diǎn)，嘗試推行銀團(tuán)貸款。充分考慮抵押林木的生長(zhǎng)期，確保貸款期限與林木成材周期相匹配，保證貸款到期后能夠如期收回。同時(shí)，努力改善金融服務(wù)，組合運(yùn)用信貸、租賃、保險(xiǎn)、擔(dān)保等工具，創(chuàng)新供應(yīng)鏈融資等金融服務(wù)，為發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)提供規(guī)?；?、多元化、長(zhǎng)期化的金融支持。適當(dāng)下放貸款審批權(quán)限，在信貸準(zhǔn)入條件上不搞全國(guó)上下“一刀切”，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)林業(yè)大縣適當(dāng)降低信貸準(zhǔn)入門檻，并在貸款額度、方式、利率、期限、審批、結(jié)算等方面實(shí)行“差別化”的信貸優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)專設(shè)涉林信貸服務(wù)機(jī)構(gòu)和配強(qiáng)人員力量，調(diào)整和優(yōu)化網(wǎng)點(diǎn)布局。二是加快拓展林業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。加強(qiáng)林業(yè)保險(xiǎn)建設(shè)，繼續(xù)拓展林業(yè)保險(xiǎn)品種和范圍，建立符合實(shí)際的林業(yè)保險(xiǎn)制度。在國(guó)家巨災(zāi)救助體系尚未健全的情況下，充分發(fā)揮政策性林木保險(xiǎn)作用的同時(shí)，要發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)林場(chǎng)發(fā)展中的作用。保險(xiǎn)公司要運(yùn)用政府保費(fèi)補(bǔ)貼與商業(yè)性保險(xiǎn)相結(jié)合方式，積極探索完善林業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)，并加大林業(yè)保險(xiǎn)宣傳力度，提高林業(yè)保險(xiǎn)的參保率和覆蓋面，將可能突發(fā)的自然災(zāi)害給林業(yè)帶來的損失降至最低程度。