邢新宇
摘 要:隨著近年來全球范圍恐怖主義問題的凸顯,通過全球治理來解決恐怖主義問題逐漸成為國際社會的共識。就以全球治理的視角來探討中東地區(qū)的恐怖主義問題,集中分析了中東地區(qū)比較突出的恐怖主義問題的現(xiàn)狀和全球治理情況,進(jìn)而對阻礙當(dāng)前全球治理的障礙性因素進(jìn)行分析,意在為新治理路徑的選擇提供有益的參考和借鑒。
關(guān)鍵詞:中東地區(qū);非傳統(tǒng)安全;恐怖主義;全球治理
中圖分類號:D068 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A ? 文章編號:1002-2589(2015)03-0019-02
中東地區(qū)因其重要的地緣戰(zhàn)略位置和特殊的歷史、民族、宗教等原因,一直是國際熱點地區(qū)。巴以沖突、伊拉克問題、阿富汗問題等傳統(tǒng)安全問題已經(jīng)引起各國的廣泛關(guān)注。然而不可忽視的是,該地區(qū)也面臨著嚴(yán)峻的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn),如恐怖主義問題、難民問題、水資源問題等。其中,恐怖主義是中東地區(qū)面臨的最嚴(yán)峻的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。國際社會已經(jīng)意識到了中東恐怖主義問題的嚴(yán)重性,在多層次和領(lǐng)域?qū)@一問題的解決進(jìn)行了許多嘗試。應(yīng)該說,針對中東恐怖主義問題的全球治理取得了一些成果,然而也暴露出了不少問題,探尋新的治理路徑就顯得十分必要。
一、中東恐怖主義問題的發(fā)展及現(xiàn)狀
中東地區(qū)是受恐怖主義威脅最為嚴(yán)重的地區(qū)之一,中東地區(qū)的恐怖主義與民族和宗教矛盾以及主權(quán)問題等糾纏在一起,形成一個難以解決的癥結(jié)。該地區(qū)很早以前就產(chǎn)生了恐怖主義的思想和活動,但在一個很長的歷史時期里,中東恐怖主義并沒有受到重視,相反卻成了一些國家謀取利益的工具。冷戰(zhàn)結(jié)束以后的一段時期,中東地區(qū)的安全形勢出現(xiàn)了一定程度的好轉(zhuǎn),恐怖主義的泛濫也得到了一定程度的遏制,但是由于巴以沖突依然存在,一些根本性的矛盾未能得到有效解決,恐怖主義威脅依然存在。
“9·11”事件的爆發(fā)使得中東的恐怖主義形勢再一次引發(fā)了世人的關(guān)注。美國發(fā)動的反恐戰(zhàn)爭客觀上將阿富汗變成了一個恐怖主義活動的中心。隨后爆發(fā)的伊拉克戰(zhàn)爭成了中東恐怖主義形勢急劇惡化的又一個關(guān)鍵點。伊戰(zhàn)的爆發(fā)使得“9·11”后建立的國際反恐聯(lián)盟幾乎破裂,并將伊拉克變?yōu)榱酥袞|恐怖主義活動的中心。伊戰(zhàn)后全球恐怖主義急劇反彈,據(jù)不完全統(tǒng)計,2003年,全球共發(fā)生各類恐怖事件380多起,造成1 804人死亡,5 354人受傷,遠(yuǎn)高于“9·11”事件后的2002年[1]。同時,中東地區(qū)的恐怖主義出現(xiàn)了擴(kuò)散化的趨勢,過去一些較少發(fā)生恐怖襲擊的國家,如土耳其、科威特、摩洛哥也開始頻頻遭到恐怖襲擊,造成重大傷亡[2]251。整個中東地區(qū)進(jìn)入了暴力恐怖活動持續(xù)活躍的時期。
近幾年以來,中東地區(qū)恐怖主義的總體形勢趨向緩和。根據(jù)美國國家反恐中心提供的數(shù)據(jù),以恐怖活動的中心伊拉克為例,2010年伊拉克共發(fā)生恐怖襲擊事件2 688起,死亡人數(shù)15 109人,相比2006年的6 608起和38 817人已經(jīng)有明顯的減少。自2006年到2010年,伊拉克的恐怖活動總體呈現(xiàn)下滑趨勢[3]。與伊拉克的恐怖活動減少相對的是,中東地區(qū)的恐怖主義呈現(xiàn)擴(kuò)散化的趨勢,也門、阿爾及利亞、黎巴嫩等地的形勢堪憂,有發(fā)展為新的恐怖主義基地的趨勢。產(chǎn)生這種擴(kuò)散趨勢的原因主要是由于近年來“基地”組織在國際反恐聯(lián)盟不斷的打擊和圍剿下,轉(zhuǎn)而采取分散化的路線,大力建設(shè)其各地的分部。
本·拉登一手創(chuàng)建的“基地”組織作為全球最大的恐怖組織,在中東恐怖主義活動中起到核心的作用,它不僅參與策劃恐怖襲擊,還組織和協(xié)調(diào)其他恐怖組織的活動,對其提供資金支持,收編了中東很多不同形式的恐怖組織,在中東各地都有以“基地”為旗號的分支。2011年5月,國際反恐行動出現(xiàn)重大突破,美國人在巴基斯坦成功擊斃本·拉登。然而,有評論指出,本·拉登之死的象征意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實際意義,拉登目前充其量只是“精神導(dǎo)師”,他對基地各分支的影響力已經(jīng)很小,另外,目前分散的基地組織很可能因拉登之死加快團(tuán)結(jié)的步伐,形成一個更具國際影響力的新基地組織領(lǐng)導(dǎo)層[4]。
二、中東恐怖主義的全球治理情況
冷戰(zhàn)結(jié)束以后,面對恐怖主義在中東的泛濫之勢,埃及、阿爾及利亞等深受恐怖主義危害的國家率先開展了反恐斗爭。在國際層面上,通過合作聯(lián)合打擊中東地區(qū)的恐怖主義勢力也逐漸成了各國的共識。20世紀(jì)90年代初,阿拉伯海灣合作委員會率先邁出了地區(qū)國家反恐合作的步伐。1996年在埃及開羅舉行的國際反恐首腦會議對于中東地區(qū)國際反恐合作的開展具有重要的意義,與會各方最終確定了會議的三大宗旨:推動和平進(jìn)程、打擊恐怖主義、維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定。其后召開的和平締造者國際首腦會議極大地推動了中東反恐領(lǐng)域的雙邊和多邊合作。1998年4月,阿拉伯國家在埃及簽訂了《阿拉伯制止恐怖主義公約》,為阿拉伯國家有效開展國家間反恐合作提供了制度性框架。會議號召締約國采取一切必要措施,達(dá)成以下目標(biāo):從嚴(yán)懲處恐怖主義犯罪活動;對任何恐怖犯罪企圖按完全犯罪予以懲罰;凍結(jié)、沒收罪犯制造恐怖主義活動的工具、財產(chǎn)及任何與之有關(guān)的財物?!栋⒗畤抑浦箍植乐髁x公約》在中東國家反恐合作史上具有里程碑式的意義[5]。此后,阿拉伯國家針對中東反恐合作進(jìn)一步提出了一攬子合作計劃:1999年1月30日至31日,阿拉伯內(nèi)政部長理事會16次會議在約旦首都安曼召開,重申了反恐怖宣言的立場,制定反恐統(tǒng)一政策。1999年7月,伊斯蘭會議組織通過了《打擊國際恐怖主義國際公約》,要求所有成員國遵照執(zhí)行,具體闡明了打擊恐怖主義的伊斯蘭合作基礎(chǔ)和方法。同年7月底,10個阿拉伯國家的部長在沙特吉達(dá)召開反恐會議,討論反恐協(xié)議的具體執(zhí)行問題[2]111-114。
2001年“9·11”事件的發(fā)生,成為人類迄今為止最大的恐怖主義災(zāi)難。其組織和策劃的元兇直指發(fā)源于中東地區(qū)的恐怖組織——“基地”組織?!?·11”事件也成為中東乃至全球反恐合作的重要節(jié)點。在此之后,防范和打擊恐怖主義成了中東地區(qū)和全球安全領(lǐng)域的一項最重要課題。以美國為主導(dǎo)、各個國家積極參與的全球反恐聯(lián)盟迅速建立,并立即向為“基地組織”提供庇護(hù)的阿富汗塔利班政權(quán)發(fā)動攻擊。國際社會形成了大國密切合作、發(fā)展中國家積極支持、聯(lián)合國發(fā)揮核心推動作用的反恐格局。在這種良性格局的推動下,塔利班政權(quán)被迅速擊潰,盤踞在中東地區(qū)的恐怖組織受到了沉重打擊,國際反恐形勢出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)跡象。
然而隨后爆發(fā)的伊拉克戰(zhàn)爭成了國際反恐合作的又一個轉(zhuǎn)折點。面對伊戰(zhàn)后地區(qū)恐怖主義急劇惡化的態(tài)勢,中東國家紛紛采取新的對策應(yīng)對恐怖主義的挑戰(zhàn)。在地區(qū)層面,一系列雙邊和多邊合作機(jī)制相繼建立。在全球治理方面,中東國家也積極同國際社會加強(qiáng)反恐合作。美國、歐盟主導(dǎo)了中東地區(qū)的反恐合作事務(wù),包括中國、俄羅斯等其他國家也廣泛參與。值得一提的是,2005年2月,沙特政府首次主辦國際反恐大會,15個國家以及許多國際組織的代表參加了此次會議。此次會議提出了建立國際反恐中心的倡議,并呼吁進(jìn)一步加強(qiáng)國際的反恐合作。
三、中東恐怖主義全球治理的障礙性因素
為解決中東恐怖主義的難題,國際社會在全球治理層面做了一系列有意義的嘗試。但總的來說,針對中東恐怖主義的全球治理層次較低,真正意義上的全球共識還遠(yuǎn)沒有達(dá)成,中東反恐的合作機(jī)制還很不完善。造成這種情況的原因主要有以下幾個方面:
第一,中東國家對于“恐怖主義”的認(rèn)知存在重大分歧。盡管所有的中東國家都?xì)g迎達(dá)成一個全球性的反恐協(xié)議,并積極促使聯(lián)合國達(dá)成一個全球反恐公約[6],但是對于“恐怖主義”的定義卻有不同的理解。這突出的體現(xiàn)在巴以沖突中,以色列宣稱其對巴勒斯坦的軍事行動為反恐行動,而伊斯蘭國家則斥責(zé)其為恐怖主義行徑,并認(rèn)為巴勒斯坦反以的暴力活動為民族解放運動。不僅如此,由于對于恐怖主義的定義不同,很多中東國家的反恐政策其實是互相矛盾的,這無疑加大了中東地區(qū)反恐治理的難度。從根本上說,這種認(rèn)知差異是由于長期以來中東國家之間缺乏一種必要的互信。
第二,美國對外政策對中東反恐治理產(chǎn)生了消極影響。美國作為現(xiàn)行國際秩序的主要參與者與維護(hù)者,在中東反恐治理中扮演了關(guān)鍵角色。一方面,一系列反恐協(xié)議和規(guī)則的出臺,離不開美國的主導(dǎo)和推動;另一方面,美國的對外政策也對中東反恐的國際合作產(chǎn)生了負(fù)面影響。首先,美國長期奉行偏袒以色列的中東政策,引發(fā)了廣大中東伊斯蘭國家的強(qiáng)烈不滿,成為中東恐怖主義泛濫的一大根源。其次,美國將其對外政策中的單邊主義傾向帶到了反恐領(lǐng)域。在中東地區(qū),美國依據(jù)其國家利益的需要、按照自己的意愿定義恐怖組織,很少顧及阿拉伯國家的感受。在形勢需要的情況下,美國往往拋開國際反恐合作,采取單邊主義行動,其典型案例就是伊拉克戰(zhàn)爭。美國發(fā)動的伊拉克戰(zhàn)爭給國際反恐合作帶來了沉重的打擊,使國際反恐形勢出現(xiàn)逆轉(zhuǎn),并導(dǎo)致了中東恐怖主義的強(qiáng)勁反彈[2]247。美國的單邊政策,也受到了國際社會的強(qiáng)烈譴責(zé)。2004年,時任聯(lián)合國秘書長安南在接受美英廣播公司采訪時指出,“美英在去年3月未經(jīng)聯(lián)合國安理會授權(quán)發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭,違背了《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則,是非法的。”[7]
第三,中東地區(qū)分化現(xiàn)象嚴(yán)重,國家間缺乏政治、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。在世界范圍內(nèi)中東地區(qū)是國家構(gòu)成和彼此關(guān)系最復(fù)雜的地區(qū)。在中東范圍內(nèi),存在著阿拉伯國家聯(lián)盟和伊斯蘭會議組織兩大政治組織,同時還有阿拉伯馬格里布聯(lián)盟和海灣合作委員會等一系列合作機(jī)構(gòu)。這些地區(qū)組織之間常常出現(xiàn)職能重疊甚至相互沖突的情況。在溝通中東各國聯(lián)系方面,它們發(fā)揮的作用也十分有限。在目前的中東地區(qū),缺乏一個組織能夠真正有效凝聚并集合中東各國。在中東一體化水平極為低下的情況下,有效、持久的國際反恐合作機(jī)制必然難以建立。換句話說,中東地區(qū)缺少建立全球反恐合作機(jī)制的環(huán)境。
長期以來,傳統(tǒng)安全一直是中東地區(qū)安全領(lǐng)域的核心內(nèi)容,非傳統(tǒng)安全威脅相對被忽視了。其實中東地區(qū)的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)歷史上一直存在,在近些年來逐漸凸顯,恐怖主義問題是其中最嚴(yán)峻的非傳統(tǒng)安全威脅。值得欣慰的是,國際社會已經(jīng)意識到中東恐怖主義威脅的嚴(yán)重性,并將其納入全球治理的框架內(nèi)。國際社會為應(yīng)對中東恐怖主義挑戰(zhàn),在不同層面進(jìn)行了合作,其治理取得了一定的成效。然而,中東恐怖主義問題的產(chǎn)生有其深刻的歷史和社會根源,這些根源短時間內(nèi)不會消失。另一方面,現(xiàn)行的治理方式也存在嚴(yán)重的弊端。這就使得全球治理面臨重重阻礙。因此,針對中東恐怖主義的全球治理必然要經(jīng)歷一個漫長的、不斷完善的過程,探尋新的治理路徑也是一個必然的選擇。
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[4]基地組織各分支可能因拉登之死加快團(tuán)結(jié)步伐[N].新京報,2011-05-03.
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[6]David Aaron Schwartz. Note: International Terrorism and Isl-
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[7]安南.美英發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭非法彭定康抨擊美單邊主義[N].人民日報,2004-09-17(3).