作者簡介：李晶，上海政法學院2013級憲法學與行政法學方向研究生。

摘要：憲政理論起源于西方，美國作為老牌的資本主義國家，其憲政思想和理論也有著廣泛存在的土壤。盡管如此，美國的憲政理論和實踐還是經(jīng)歷了漫長的發(fā)展，也就是說，美國的憲政思想和理論在最初的發(fā)展階段同樣是充滿暴力和血腥的。曾經(jīng)有位學者說過：“憲政必流血。”美國的憲政發(fā)展史就充滿了濃厚的血腥氣味。憲政理論最核心的思想就是限制國家權(quán)力，保障公民權(quán)利。本文將以美國的國家安全立法為討論視角，因為國家安全立法思想和內(nèi)容直接決定了其對人權(quán)的保護或者干涉的程度，以及國家權(quán)力行使的邊界問題。

關(guān)鍵詞：安全立法；人權(quán)；國家主權(quán)；行政權(quán)

為了規(guī)范美國的國家安全機構(gòu)及其活動，美國在建國后特別是在“二戰(zhàn)”結(jié)束后，制定和頒布了一系列事關(guān)國家安全的法律，尤其是美國《1947年國家安全法》的頒布，拉開了美國構(gòu)建現(xiàn)代國家安全法律體制的序幕，為創(chuàng)建國家安全體制、確立國家安全機構(gòu)職能、確保和監(jiān)督國家安全機構(gòu)在法制的框架內(nèi)開展工作奠定了基礎(chǔ)。①可見，二戰(zhàn)時期美國國家安全法在美國安全法立法史中具有重要的地位，本文將具體聚焦于美國二戰(zhàn)時期的國家安全立法中的總統(tǒng)行政命令上。美國建國初期的國家安全立法指導(dǎo)思想和內(nèi)容建立在其與英法之間復(fù)雜關(guān)系的背景之上，具有強烈的排外思想，主要體現(xiàn)在忽視和踐踏外僑的人權(quán)上；而一戰(zhàn)時期的安全立法則與國家安全意識緊密聯(lián)合起來，其中有關(guān)憲政思想的突出表現(xiàn)是人權(quán)，尤其是公民言論自由的權(quán)利與國家權(quán)益之間的比較；而二戰(zhàn)時期美國的國家安全立法則進一步加緊了對于人權(quán)的控制，擴大了行政權(quán)力行使的邊界，以及對于人權(quán)中的自由、隱私、罷工等權(quán)益進行了干涉或者阻礙。

美國在二戰(zhàn)時期的國家安全立法沿襲了一戰(zhàn)時期安全立法的形式，并在一戰(zhàn)立法內(nèi)容的基礎(chǔ)上進一步收縮和強化，尤其體現(xiàn)在對外僑人員的限制以及行政權(quán)力的加強上。具體來說，二戰(zhàn)時期美國的國家安全立法主要包括如下內(nèi)容：總統(tǒng)的行政命令，這占據(jù)了二戰(zhàn)時期國家立法的主要內(nèi)容；《1939年哈琪法》；《1949年外僑登記法》；《1943年史密斯——康納利法》。具體來說，美國二戰(zhàn)時期國家安全立法思想和內(nèi)容與憲政理論聯(lián)系主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

一、二戰(zhàn)時期美國安全立法中行政權(quán)的擴大與憲政中對于國家權(quán)力的限制

憲政理論中核心內(nèi)容之一就是對國家權(quán)力的限制，尤其是對行政權(quán)力的限制，保障公民的權(quán)利。而美國二戰(zhàn)時期國家安全法卻出現(xiàn)了總統(tǒng)行政命令這一國家安全工作的法律依據(jù)，美國安全機構(gòu)所做出的沒有直接法律依據(jù)的行為最終都可以尋求總統(tǒng)行政命令作為法律依據(jù)，以確保其行為的合法性。美國總統(tǒng)行政命令的法律效力及于國家安全的多個方面：（1）美國聯(lián)邦調(diào)查局除了可以對在美國的包括德國人在內(nèi)的外國人開展情報工作外，對本國公民尤其是共產(chǎn)黨員和激進分子也可以開展情報搜集、電話竊聽等秘密活動；（2）戰(zhàn)爭期間，美國總統(tǒng)行政命令成為軍事法庭管轄間諜罪的法律依據(jù)；（3）美國總統(tǒng)行政命令成為戰(zhàn)時防范間諜活動、實行軍事管制的法律依據(jù)。②

對于總統(tǒng)行政權(quán)力中的第一項，行政權(quán)力的行使范圍已經(jīng)擴大到對本國公民的隱私權(quán)和自由的干涉的地步，這明顯是美國聯(lián)邦調(diào)查局借由調(diào)查德國情報活動來進行對本國公民進行情報搜集以及電話監(jiān)聽等不正當?shù)男袨椤Ｊ聦嵣?，美國?lián)邦調(diào)查局不僅侵犯了本國公民人權(quán)中的隱私權(quán)及自由權(quán)等權(quán)益，而且還侵犯了在美國享有合法權(quán)益的外國人的權(quán)益，他們在美國的權(quán)益理應(yīng)得到保障?；谔囟ǖ膽?zhàn)時背景，美國聯(lián)邦調(diào)查局可以針對特定的人員行使監(jiān)聽、調(diào)查等調(diào)查方法，但是調(diào)查的對象范圍不應(yīng)該廣到本國公民，這無疑是打著國家安全的旗號而肆意踐踏人的尊嚴。這與憲政中要求的憲政國家權(quán)力，尤其是憲政國家行政權(quán)力完全相悖，盡管總統(tǒng)行政權(quán)力的行使在形式上是以國家安全為“免死金牌”。對于總統(tǒng)行政權(quán)力中的第三項，則是針對間諜活動以及實行軍事管制的行為。這與二戰(zhàn)時期美國本土上發(fā)生的“珍珠港”事件有關(guān)，該事件嚴重影響了美國與日本之間的關(guān)系，也使得美國對于日本的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變——美國軍隊將日本人進行集中遷移管制，在沒有經(jīng)過法院的審判下就被關(guān)進遠離美國西海岸的禁閉中心，這些人的自由被限制，合法權(quán)益遭到嚴重侵害。③盡管日本人的人權(quán)受到了侵犯，但是他們還是有救濟途徑的——起訴到法院，要求法院做出合理判決，但顯然，美國法院沒有支持日本人的訴求，“軍事需要提供了足夠的理由讓人相信，拘禁日裔美國人的行動是正確的，在現(xiàn)代戰(zhàn)爭條件下，當我們的海岸線受到敵方力量威脅時，保護權(quán)必須與受到威脅的危險相稱?！雹茉撎幟绹ㄔ旱挠^點是在戰(zhàn)時條件下，國家安全的保護優(yōu)先于對人權(quán)的保護。

二、二戰(zhàn)時期美國對人權(quán)的保護與國家權(quán)益保護之間的博弈

事實上，上文提到的行政權(quán)力的擴大，以及行政權(quán)力擴大后對人權(quán)的侵犯都是戰(zhàn)時美國政府在對人權(quán)的保護與國家權(quán)益保護之間的博弈，在特定的時期下，美國政府選擇國家權(quán)益優(yōu)于人權(quán)保護的做法。

除了上文分析的總統(tǒng)行政命令外，還有《1949年外僑登記法》，該法要求所有的在美國成年的非美國公民必須向美國政府申請個人情況登記。這又是美國政府以保護國家安全為理由對非美國公民的一種人權(quán)的隱性侵犯。對于一個主權(quán)國家來說，一國的主權(quán)安全是至高無上的，其他權(quán)利在于國家安全相沖突時，都應(yīng)該服從于保護國家安全的行為和規(guī)定?！?943年史密斯——康納利法》則準許總統(tǒng)可以接管任何用于軍事需要的物資生產(chǎn)企業(yè)，使聯(lián)邦政府能夠在戰(zhàn)時對軍需用品的生產(chǎn)進行有效的控制和管理。⑤不難看出，該規(guī)定賦予了行政首腦巨大的行政權(quán)力，賦予其行政權(quán)力的同時也剝奪了公民的財產(chǎn)權(quán)益，并且這種剝奪的性質(zhì)是絕對的。公民的權(quán)利在還沒有與國家安全進行抗衡時，就已經(jīng)被擊潰。該法還禁止工會在選舉中進行贊助，工人不準在國家管轄的企業(yè)內(nèi)罷工，實際上這一法律主要被用來對付共產(chǎn)黨的活動。⑥實際上，美國政府侵犯了公民的罷工權(quán)。美國在客觀上或者說形式上都是以國家安全的名義，以合法的姿態(tài)采取了對公民權(quán)利干涉的行為，但實際上，美國政府則是限制或者是侵犯了人權(quán)，當然，在二戰(zhàn)結(jié)束后，美國政府廢除了嚴重限制人權(quán)的法律。

憲政的發(fā)展都是要經(jīng)歷一個漫長而且痛苦的過程，美國也不例外。二戰(zhàn)時間美國國家安全立法在人權(quán)保護與國家安全之間進行了博弈，博弈的結(jié)果很明顯，那就是在特定的戰(zhàn)時背景下，美國政府注重的是國家安全，實際上，國家的安全就是最廣大公眾的安全，因為國家是由公民組成的，但是如何在保護大多數(shù)公民利益的基礎(chǔ)上，即保護國家安全的同時，還能不侵犯或踐踏公民的人權(quán)，依舊是一個難題，因為國家安全保護的回歸點是公民權(quán)利的保護，而保護國家安全的方式和行為又會侵犯到公民的權(quán)利，這是一個相悖的過程，如何平衡人權(quán)與國家安全之間的關(guān)系，仍舊需要放在具體的社會背景下，對二者的關(guān)系及價值作出判斷，并作出取舍，但二者在絕大多數(shù)時候應(yīng)該是一致的。（作者單位：上海政法學院）

參考文獻：

[1][美]西德尼·M.米爾奇斯、邁克爾·尼爾森著：《美國總統(tǒng)制——起源與發(fā)展（1776—2007）》，朱全紅譯，華東師范大學出版社2008年版。

[2]黃愛武著：《戰(zhàn)后美國國家安全法律制度研究》，法律出版社2011年版。

注解：

①黃愛武著：《戰(zhàn)后美國國家安全法律制度研究》，法律出版社2011年版，第21頁。

②同上，第26—27頁。

③同上，第28頁。

④[美]西德尼·M.米爾奇斯、邁克爾·尼爾森著：《美國總統(tǒng)制——起源與發(fā)展（1776—2007）》，朱全紅譯，華東師范大學出版社2008年版，第303頁。

⑤黃愛武著：《戰(zhàn)后美國國家安全法律制度研究》，法律出版社2011年版，第29頁。

⑥同上。