作者簡介：付國英（1989-），女，漢，河南省人，四川省社會科學院政治學所碩士研究生，研究方向：政治學理論。

摘要：巡視制度是黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，是指中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委，通過建立專門的巡視機構，按照有關規(guī)定對下級領導班子及其成員進行監(jiān)督的制度。十八大以來，巡視組在反腐敗中的突出表現(xiàn)獲得廣泛支持，同時，巡視組自身的權力也不斷擴大。本文在分析巡視制度的特點及存在問題的基礎上，從巡視制度的有效性、巡視制度在我國反腐監(jiān)督體系中的地位作用等方面進一步探討巡視制度的可持續(xù)性問題。

關鍵詞：巡視制度；反腐??；可持續(xù)性

巡視組在十八大以來的“打虎”行動中成為反腐利器，引起社會廣泛關注。本世紀初巡視制度全面建立，至今不過十多年的時間，然而帶來的反腐成效卻是有目共睹，在中國共產(chǎn)黨的反腐敗歷史中也是前所未有。那么，巡視制度作為一項剛剛成熟的新的反腐制度，目前有哪些特征，發(fā)展現(xiàn)狀如何，巡視制度是否具有可持續(xù)性，本文將對這些問題做出分析與思考。

一、巡視制度特點

2003年中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式把巡視制度確定為黨內(nèi)監(jiān)督的制度之一；黨的十七大修改后的黨章又第一次在黨的根本大法中規(guī)定了巡視制度。2009年7月頒行的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第二條明確規(guī)定：中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委建立巡視制度，按照有關規(guī)定對下級黨組織領導班子及其成員進行監(jiān)督。這標志著巡視制度走向了制度化、規(guī)范化，進入了制度成熟期。目前巡視制度有以下特點：

1、在職權上，只有了解權，沒有辦案職權和處置權。巡視組不同于古代的欽差大臣，并不掌握實權，而是中紀委的臨時派出機構，中央巡視工作領導小組直接向中央報告，真實反映被巡視方的情況。

2、在巡視機制上，實行“三個不固定”，即巡視組組長不固定（一次一授權）、巡視對象不固定、巡視組與巡視對象關系不固定。這樣就保證了巡視組可以擺脫地方利益的干擾，獨立性得到保證。

3、在巡視對象上，主要是加強對省部級和地廳級班子的監(jiān)督，尤其是對地方“一把手”的監(jiān)督?？茖又浦邢录壷苯臃挠谏霞?，上級“一把手”往往權力集中而監(jiān)督薄弱，巡視制度有效的加強了對其的約束監(jiān)督。

4、在巡視效果上，由于巡視是自上而下的監(jiān)督，且針對性強，權威性高，能夠形成高壓態(tài)勢，有效震懾腐敗官員，初步達到了官員“不敢腐”的效果。

二、巡視制度面臨的問題

從產(chǎn)生之初到現(xiàn)在，巡視制度本身也在不斷的完善中，但因為制度建立的時間不長，經(jīng)驗不足，還在摸索中，所以仍然存在一些問題需要進一步解決。

1、發(fā)現(xiàn)問題的能力需要進一步提升。巡視組是中央的“千里眼”，所以發(fā)現(xiàn)問題是衡量巡視工作成效的重要標準。最大程度了解真實情況、發(fā)現(xiàn)重要問題，是巡視組開展工作最基本、最重要的職責，也是保持巡視工作長久生命力的關鍵所在。當前官員腐敗的手段越來越隱秘，有不少腐敗官員的潛伏期很長，這些腐敗案件的暴露和發(fā)現(xiàn)是需要過程的；還有些官員本身曾經(jīng)從事過紀檢工作，對巡視組的辦案方式有充分的了解和掌握，能做到一定程度的“反巡視”。這些都要求巡視人員進一步提升自身素質，提高進一步發(fā)現(xiàn)問題的能力，更好的履行好自己的使命啊。

2、巡視組的責任問責制也要進一步完善。巡視制度是為了彌補現(xiàn)有黨內(nèi)監(jiān)督制度的缺陷和不足而建立的，主要是對地方“一把手”形成有震懾力的監(jiān)督，故而中央巡視組的權威性很高。同時，正式由于高權威性，巡視組成員自身被利益誘惑的機會也更多，“打鐵還需自身硬”，如何保證巡視組自身的純潔性也是面臨的制度問題。

三、巡視制度的可持續(xù)性

巡視制度的可持續(xù)性要放在反腐體系的制度系統(tǒng)中加以審視，而不能單一的取決于某個要素。制度的路徑依賴，是指一個具有正反饋機制的體系，一旦在外部性隨機因素的影響下被系統(tǒng)所采納，便會沿著一定的路徑發(fā)展演化，而很難被其它潛在的甚至更優(yōu)越的體系所取代。中國傳統(tǒng)制度一直有這樣一個路徑依賴，即一個制度出現(xiàn)問題，就會用另一個制度來防止，結果制度越來越多，最終整個制度體系失去整體的有效性和執(zhí)行力。

巡視制度出現(xiàn)的背景是在原來的中央紀委監(jiān)察體系、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、檢察院監(jiān)督和行政監(jiān)督等一系列制度不能強力發(fā)揮反腐敗效力的情況下出現(xiàn)的，它的出現(xiàn)本身就是中國權力監(jiān)督體系存在某些問題的應對產(chǎn)物。因此，巡視制度能否有可持續(xù)發(fā)展，不僅僅取決于單一的巡視制度的有效性，更取決于中國整個反腐敗的權利監(jiān)督體系的發(fā)展。

1、巡視制度有效性的可持續(xù)性。2014年中紀委的反腐成績單是68名中管干部已結案處理或正在立案審查，其中立案調(diào)查省部級以上官員40名，這一數(shù)據(jù)創(chuàng)造了改革開放以來年度“打虎”的最高紀錄。而這一成績很大程度上是中央巡視組的功勞。

分析巡視制度的可持續(xù)性，必須將其置于我國反腐敗體系的大視野下進行展望。巡視制度的出現(xiàn)是在原來的中央紀委監(jiān)察體系、人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和檢察院監(jiān)督等監(jiān)督體系不能強力的發(fā)揮作用遏止腐敗蔓延之勢下產(chǎn)生的，它的存在主要是為了解決原有反腐監(jiān)督體系無法有效監(jiān)督約束黨政領導班子，尤其是領導班子“一把手”的問題。這表明，巡視制度有現(xiàn)實的需求性，這也是其受到不斷重視的根本所在。

2、巡視組問責制的可持續(xù)性。權力容易導致腐敗，而絕對的權力導致絕對的腐敗。在中央巡視組權威不斷增強而直接震懾地方的同時，誰來監(jiān)督巡視組成為又一個制度設計的需求點。從委托理論來講，巡視組是派出機構的委托代理人，確?！按砣恕蹦軌驁?zhí)行“委托人”的意愿必須要開展主體問責制。一要對巡視組成員進行監(jiān)督和考核，實行獎懲機制；二要提高“代理人”的綜合素質，減少代理風險和成本；三要加強外部約束，最好的方法就是公開巡視報告，接受被巡視方和社會各界的監(jiān)督。目前，部門巡視結果已經(jīng)開始在中紀委網(wǎng)站公布，但是公開的范圍有限，考慮到各方壓力，可以逐漸公開，至少在黨內(nèi)可以在更大范圍內(nèi)公開。

3、巡視制度在反腐監(jiān)督體系中的可持續(xù)性。反腐監(jiān)督的關鍵在于形成權力制衡與約束，杜絕出現(xiàn)“絕對的權力”，而巡視制度的監(jiān)督對象只是掌權者，而不是權力本身，從而不可能依靠巡視制度從根本上監(jiān)督制約權力，也做不到真正的預防和遏止腐敗。目前只是以高壓態(tài)勢希望形成“不敢腐”的氛圍，然而，巡視高壓更多是主觀心理震懾，不可能消除官員腐敗的僥幸心理，更不能保證“不能腐”，而能不能腐敗卻是制度設計和權力制約的問題。中共高層領導人對此也有清晰的認識，指出“當前要以治標為主，為治本贏得時間”。

巡視制度是非常成功的治標手段，它能夠擺脫地方錯綜復雜的利益枝節(jié)，直接為黨中央發(fā)現(xiàn)和提供違法違紀線索，有力打擊和震懾“老虎”和“蒼蠅”。巡視制度取得的成績越大，越說明我們既往的各種反腐敗制度并沒有起到預想的作用。原因很大程度上在于，中國共產(chǎn)黨是唯一長期執(zhí)政的執(zhí)政黨，我國的反腐敗的主導即政黨反腐，也就是“黨要管黨”。當紀委能夠對同級黨委形成有效約束和監(jiān)督，人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督發(fā)揮應有作用的時候，作為高壓反腐利器的巡視制度自然就失去了存在的必要。

從當前情況來看，巡視制度的兩級體制還有諸多自我完善的地方，在當前腐敗制度體系尚未形成科學化的權力約束之時，腐敗存量還未有明顯的縮減，社會對腐情況的看法還未有根本性的改變，巡視制度還將存在相當長的時間。（作者單位：四川省社會科學院政治學所）

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