郭國謙

內容摘要：當前，提升檢察機關公正司法能力，必須解決檢察管理體制不優(yōu)、檢察權力規(guī)制不嚴和檢察人員行為不規(guī)范等問題。在檢察管理體制方面，集中力量做好明朗機構、明確事權和明確責任這三方面工作;在檢察權運行方面，通過嚴格標準、嚴厲督察和嚴肅追責加強控制;在規(guī)范司法行為方面，從“三建”入手，即建立規(guī)范、建設平臺和建構機制，促使司法人員規(guī)范司法。

關鍵詞：檢察機關 管理體制 權力規(guī)制 行為規(guī)范

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義?！睓z察機關作為法律監(jiān)督機關，要自覺地把思想認識統(tǒng)一到《決定》要求的“兩個完善”、“一個規(guī)范”上來，振奮精神，迅速行動，盡快解決檢察管理體制不優(yōu)、檢察權力規(guī)制不嚴、檢察人員行為不規(guī)范等問題，實現(xiàn)檢察機關公正司法能力的提升。

一、以“三明”為要求，完善檢察管理體制

檢察管理體制的完善，必須符合檢察工作規(guī)律，緊緊圍繞檢察機關的職能進行。目前應當集中力量做好“明朗機構、明確事權、明確責任”三個方面工作，逐步建立配置科學、職權清晰、權責一致、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的檢察管理體制。

（一）明朗機構

明朗機構，即根據檢察職能的不同性質，對檢察機關現(xiàn)有的內設機構進行整合，使之脫離蕪雜，走向科學。檢察機關內設機構的明朗化需要自上而下進行科學的頂層設計，按照檢察職權性質分類設置機構。在基層院（包括市級院），一類性質的職權由一個部門來履行。如歸于司法屬性的批捕、起訴應為一個部門;行政性質比較明顯的職務犯罪偵查工作，包括舉報線索管理工作應為一個部門;屬于法律監(jiān)督的職權應集中于一個部門行使。另外，為了幫助和監(jiān)督業(yè)務部門的工作，加強檢察長對業(yè)務工作的指揮和領導，按照“直線職能參謀制”的組織結構設置要求，應當把負責案件質量監(jiān)控、業(yè)務工作管理、檢察工作紀律、重大事項督辦等工作交由一個部門承擔，整合監(jiān)管職能，確保監(jiān)督效果。

（二）明晰事權

《決定》指出，要“明確司法機關內部層級權限，健全內部監(jiān)督制約機制”。所謂明確事權，就是要規(guī)定清楚各級機構和各層級人員可以做什么事，能夠以什么樣的方式和手段去做好自己的事。就檢察機關而言，當前迫切需要對業(yè)務部門、業(yè)務管理部門和檢察官個人的權力進行明確，以確保所有部門和個人在自己的職權范圍內開展工作。

（三）明確責任

實踐證明，職權劃分越清晰，責任追究越明確，公共權力的運行就越公正。一是增強責任意識?！稕Q定》強調“實行辦案質量終身負責制和錯案倒查問責制”，就是要增強檢察干警的責任意識和行使權力的風險意識。二是明確承擔責任的范圍。在實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制中，先要制定各崗位人員的工作職責、工作流程和工作標準，對檢察長、部門負責人、主任檢察官工作職責范圍進行明確，案件質量出現(xiàn)問題或者發(fā)生了錯案，就能夠通過倒查，明確誰應該承擔責任以及承擔責任的大小。三是明確承擔責任的方式。根據責任大小的不同，確定承擔責任的不同層次懲戒方式，讓責任人知道自己違反規(guī)定所要承擔的不利后果，以更好地促使其依法正確行使職權。

二、朝“三嚴”著力，規(guī)制檢察權的運行

完善檢察權力運行機制，必須在加強對檢察權力運行的控制上狠下功夫。任何系統(tǒng)的控制過程都包括三個步驟，一是建立標準，二是衡量成效，三是糾正偏差。根據這三個步驟，在規(guī)制檢察權運行方面，我們可以向“三嚴”著力，即通過嚴格標準、嚴厲督察、嚴肅追責來加強對檢察權力運行的控制。

（一）嚴格標準

《決定》提出要“明確各類司法人員工作職責、工作流程和工作標準。”這是中央根據現(xiàn)代管理科學，基于對司法規(guī)律的高度重視，確保司法權力正確運行而提出的。一是要建立完整的工作標準體系。即設立符合司法規(guī)律的辦案程序公正和實體公正標準、辦案質量和數量的標準。這些標準既要有定量標準，又要有定性標準;既要有內部的評價標準，又要有外部的評價標準;既要有評價過程的標準，又要有評價結果的標準。二是要突出考核評價的重點。針對目前考核指標體系過于繁雜、不分主次的情況，應當減少不必要的考核指標，去除與訴訟規(guī)律相違背的指標，增加與檢察業(yè)務緊密相關的指標和權重，將考核精力集中到主要業(yè)務工作上。對于正確行使職能、貫徹寬嚴相濟刑事政策、化解社會矛盾的指標應當適當納入考核。三是實行動態(tài)考核評價。建立案件動態(tài)抽查和評議制度，對有爭議的個案或無罪判決案件具體分析考核，并定期對案件進行全面梳理，以便對普遍性問題進行分析整改。四是注重部門銜接。辦案是一個統(tǒng)一的過程，檢察業(yè)務部門在考核中應當作為一個整體來看，否則就會出現(xiàn)前后訴訟階段的部門之間考核指標相互沖突的情況。為避免各部門各自為政，應當科學配置各項檢察權，加強部門間的協(xié)作，設置涉及部門協(xié)調的指標，比如設立向其他部門移送線索數的指標，公訴部門提起公訴獲得職務犯罪有罪判決和實刑判決數等。

（二）嚴厲督察

督察在管理學上就是控制手段，是通過督察及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，確保按照既定目標前進。它是規(guī)制檢察權運行的重要手段，也是衡量檢察機關執(zhí)法效果的主要方法。一是督察定位要準。包括示范、糾偏、檢驗、加壓，即通過督察發(fā)現(xiàn)典型，以典型示范;通過督察發(fā)現(xiàn)問題，進行糾偏匡正;通過督察檢驗目標是否合理，評價標準是否科學合理;通過督察，持續(xù)傳導壓力，確保完成目標任務。二是要整合督察力量。為加強督察力量，更好地發(fā)揮督察職能，可以將案管職能、監(jiān)察職能、辦公室的督查職能整合，形成大督察格局，形成推動工作落實的一個強大抓手。三是督察方法多樣。包括執(zhí)法檢查、檢務督察、決策督查、專項巡視等多種督察方法，針對不同重點，采取不同方式方法，多管齊下，多點發(fā)力，確保達到督察效果。

（三）嚴肅追責

《決定》明確指出，要“實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗?！睘槁鋵嵾@一要求，一是要落實主辦檢察官、主訴檢察官辦案責任制，從體制上保障檢察官依法獨立行使檢察權，真正做到“讓審理者裁判，讓裁判者負責”。二是對“錯案”的標準和認定主體、認定程序做出規(guī)定，既要使司法人員感受到頭頂上的達摩克利斯之劍，也要防止司法干警動輒得咎，工作積極性受到影響。三是要建立責任追究的制度和程序，保證追究的及時性和有效性。正確履行職責和行使權力的關鍵就在于責任追究，沒有追究，責任制就成一句空話。要做到權責一致、責罰對稱、違規(guī)必究、有錯必罰。如建立既定情形調查機制，保證可能存在過錯的案事件都能弄清原委，查明責任，處理到位。2014年初，信陽市人民檢察院出臺《信陽市檢察機關既定情形監(jiān)察部門自行啟動調查程序暫行規(guī)定》，規(guī)定凡屬以下九種情形的，紀檢監(jiān)察部門無須請示，不經指令，必須進行調查。九種情形即：一是經上級院依照程序確定為錯案的;二是自偵部門立案偵查后，做撤案處理的;三是犯罪嫌疑人被批捕后撤銷案件或者做絕對不起訴的;四是起訴后法院做無罪判決上級院不支持抗訴的;五是審查批捕人員提出不捕意見，案件事實證據沒有重大變化法院做出重罪判決的;六是涉案人員自傷、行兇、自殺的;七是有舉報辦案人員與案件當事人及其親友、辯護人、訴訟代理人有不正當往來的;八是違反禁酒令、車輛管理等規(guī)定，造成不良社會影響的;九是出現(xiàn)網絡輿情造成重大社會影響的。

三、從“三建”入手，規(guī)范檢察人員行為

規(guī)范司法行為，一是要有廣大司法人員普遍接受的并切實可行的具體規(guī)范;二是要靠組織的、經濟的、政治的綜合手段引導甚至強制檢察人員執(zhí)行規(guī)范，按規(guī)范辦事;三是加強執(zhí)行規(guī)范的環(huán)境建設，依靠外因的反作用，促使檢察人員執(zhí)行規(guī)范。所以，規(guī)范司法行為要從“三建”入手，即建立規(guī)范、建設平臺、建構機制。

（一）建立規(guī)范

建立規(guī)范，即建立健全檢察人員的行為規(guī)范。檢察機關的規(guī)范包括執(zhí)法行為規(guī)范、社會行為規(guī)范和內務管理規(guī)范。這些規(guī)范中，既要有引導性規(guī)范，也要有禁止性規(guī)范。一是建立執(zhí)法行為規(guī)范應圍繞重點環(huán)節(jié)進行，狠抓“節(jié)點”管理，對案件線索管理、立案、技術偵查手段的運用、對人身采取強制措施、查封扣押凍結處理涉案財產、不批捕、不起訴等重點崗位和重點環(huán)節(jié)進行重點規(guī)范，重點監(jiān)督控制。二是建立檢察人員的社會行為規(guī)范要從圍繞影響公正司法和檢察形象的重要方面進行，規(guī)范與利害關系人的交往，如與案件當事人交往，與律師交往，與自身職務有關聯(lián)的其他人員的交往;嚴格禁止參加一些影響社會形象的活動，參與一些高消費活動，出入高檔娛樂場所等;規(guī)范個人一些重大事項，如婚喪嫁娶活動，重大節(jié)慶活動等。三是建立檢察機關內務管理規(guī)范應圍繞整齊劃一的要求進行。這既是樹立檢察機關社會形象的要求，也對檢察人員良好行為的培養(yǎng)有著重要作用，可以視為檢察文化建設的一個組成部分，包括建立辦公辦事辦文規(guī)范，辦公室物品整理規(guī)范，接待來訪規(guī)范，對外聯(lián)絡規(guī)范，參加重要儀式、重大活動規(guī)范等。

（二）建設平臺

信息技術能夠給檢察業(yè)務工作開展以極大的支持，具有隨時記錄、全程留痕、動態(tài)跟蹤、開放透明的特點和優(yōu)勢，也能夠實現(xiàn)對司法行為即時性、過程性、系統(tǒng)性的監(jiān)督管理，對于規(guī)范司法行為、防止司法權濫用有著特殊的重要意義。一是建設完善統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)平臺。通過統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)平臺對全部辦案活動和各類案件實行全程、統(tǒng)一、實時、動態(tài)管理和監(jiān)督。二是建立功能齊全的偵查信息化平臺。進一步完善偵查信息查詢系統(tǒng)，加強專業(yè)鑒定實驗室建設，以技術信息化提升偵查規(guī)范化水平。三是建立執(zhí)法活動監(jiān)控平臺。加強看守所職務犯罪專用訊問室建設、辦案區(qū)域視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設、辦案區(qū)和看守所訊問室“強制物理隔離”設施建設，使各個環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動都有記錄，隨時監(jiān)控。四是打造檢察機關與其他執(zhí)法司法機關互通的信息平臺。通過平臺，一方面監(jiān)督其他執(zhí)法司法機關的執(zhí)法司法活動，另一方面也將自己的司法活動置于其他執(zhí)法司法機關的監(jiān)督之下。

（三）建構機制

《決定》指出，要“構建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制，推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開，依法及時公開執(zhí)法司法依據、程序、流程、結果和生效法律文書，杜絕暗箱操作?！边@就是要打開門窗讓陽光照進檢察，讓人民走進檢察，讓檢察權在開放透明狀態(tài)下運行。一是利用人民檢察院信息公開網，構建案件程序性信息查詢、法律文書公開、重要案件信息發(fā)布、辯護與代理預約申請等四大平臺，主動公開案件信息，破除檢察神秘。二是創(chuàng)新檢務公開方式。建立定期新聞發(fā)布會和專題新聞發(fā)布會制度，運用檢察門戶網站、官方微博、微信和新聞客戶端等新興媒體公開。三是推進檢務公開大廳建設，實行三廳合一，為人民群眾監(jiān)督檢察工作提供一站式便民服務。四是實行人民監(jiān)督員制度。讓人民群眾對職務犯罪偵查、撤案、起訴、扣押凍結處理涉案款物進行監(jiān)督，增加對檢察工作的了解和信任。五是探索實行公眾有序參與司法工作機制，如重大復雜案件聽證制度，相關人員列席檢委會制度，終局性法律文書說理制度，信訪事項公開答疑制度等。

解決了上述三方面問題，從基礎層面上提升了檢察機關的司法能力。然而，要保證公正司法能力的整體提升，還必須通過強化政治、智力和文化等方面的支持，最大限度地發(fā)揮人的積極性，切實把黨的十八屆四中全會精神貫徹到具體工作中，形成推動檢察工作發(fā)展的強大動力。