郭佳

[摘要]項目預(yù)算在行政事業(yè)單位單位部門預(yù)算中占有十分重要的地位，但在實踐中基建類項目管理存在著年度預(yù)算不清、預(yù)算管理不到位等困擾，非基建類項目預(yù)算管理也存在著人為將項目按年度分割、放大項目預(yù)算等困擾。圍繞實踐中的這些困擾，從項目預(yù)算管理理論與認(rèn)識層面進(jìn)行探討研究，可以有效改進(jìn)相關(guān)工作。本文從轉(zhuǎn)變政府職能、落實主體責(zé)任、管理理念與方法等角度提出了完善和改進(jìn)項目預(yù)算管理的建議。

[關(guān)鍵詞]項目預(yù)算；項目管理；預(yù)算管理；建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.25.143

為建立和完善公共財政預(yù)算管理體系，2000年以來，財政部逐步推出部門預(yù)算等改革舉措，項目預(yù)算作為行政事業(yè)單位部門預(yù)算的重要組成部分，其管理水平會直接影響到預(yù)算執(zhí)行，進(jìn)而影響財政資金的使用效益。作為一名預(yù)算管理人員，既要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，又要圍繞并服務(wù)于部門（單位）發(fā)展目標(biāo)；既要貫徹落實領(lǐng)導(dǎo)指示精神，又要協(xié)調(diào)項目管理人員，盡力做到全面科學(xué)的項目預(yù)算管理，但在具體實踐中常常會面對諸如“預(yù)算編制要注重科學(xué)性、準(zhǔn)確性，并嚴(yán)格執(zhí)行和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)”，“申請預(yù)算資金要加一定的‘保險，錢多了可以結(jié)轉(zhuǎn)，錢少了會誤事”等等，“魚與熊掌”式的選擇困境。從實踐中的困擾出發(fā)，在理論與認(rèn)識層面進(jìn)行認(rèn)真的探討，對于改進(jìn)我們的項目預(yù)算管理工作具有很大的現(xiàn)實意義。

1 實踐的困擾

行政事業(yè)單位項目預(yù)算資金主要來源為財政補(bǔ)助收入和事業(yè)收入，若從公共預(yù)算收支兩條線的角度來看則均來源于財政收入的再分配。為了把事兒能盡可能說明白，本文暫且將項目分為兩類，一類是基建類項目，另一類是非基建類項目。這兩類項目的主要區(qū)別在于，基建類項目遵循統(tǒng)一的基本建設(shè)程序，從立項申請、可行性研究、初步設(shè)計都要進(jìn)行較為嚴(yán)格的項目評審和審批，項目的總投資是明確的，所需資金一般全部來源于財政補(bǔ)助收入，投資控制一般以批準(zhǔn)的初步設(shè)計概算為依據(jù)，項目審批部門為各級發(fā)展改革部門。非基建類項目一般沒有統(tǒng)一的項目審批程序，項目各環(huán)節(jié)的評審和審批也沒有統(tǒng)一的規(guī)定和要求，項目總投資有時并不十分明確，所需資金往往不全來源于財政補(bǔ)助收人，投資控制多以年度預(yù)算為依據(jù)，項目審批部門為各級財政部門。

1.1 基建類項目

1.1.1 困擾一：總投資明確，但年度預(yù)算不清楚，往往出現(xiàn)“拍腦袋”的情況

基建類項目工程量、勞動定額、價格及費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)相對明確，項目定義較為清晰。初步設(shè)計概算批準(zhǔn)后，項目總投資、分項構(gòu)成及投資是明確的，準(zhǔn)確性也較高。但實踐中由于項目施工進(jìn)度安排主要在施工圖設(shè)計階段解決，因此，初步設(shè)計批準(zhǔn)后難以立即準(zhǔn)確測算工程進(jìn)度和年度資金需求，申請年度預(yù)算不清楚，往往靠“拍腦袋”來確定，由于擔(dān)心資金申請少了可能延誤項目進(jìn)度甚至停工，普遍存在“高估”“多要”的現(xiàn)象，結(jié)果導(dǎo)致年度預(yù)算執(zhí)行情況不理想，影響財政資金使用效益。

1.1.2 困擾二：預(yù)算管理人員不參與項目管理，難以開展真正意義上的項目預(yù)算管理

在部門預(yù)算中一般僅反映某一項目的年度總預(yù)算，而在項目管理實際中，項目由若干分項構(gòu)成，某一分項的調(diào)整都會直接導(dǎo)致年度預(yù)算和項目總投資的變化，但由于部門（單位）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能劃分、專業(yè)知識能力所限等因素，預(yù)算管理人員一般并不參與項目管理過程，也不參與項目分項內(nèi)容、投資調(diào)整的審核把關(guān)，所謂的項目預(yù)算管理往往停留在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的定期統(tǒng)計、檢查方面。這種情況，一方面可能導(dǎo)致項目投資的失控，另一方面也可能出現(xiàn)總投資變化不大，而分項構(gòu)成已經(jīng)與原來的初步設(shè)計大相徑庭的情況，為年度決算和項目決算帶來諸多困難。

1.2 非基建類項目

1.2.1 困擾三：為了盡可能申請財政補(bǔ)助資金，人為將項目按年度切割

非基建類項目財政補(bǔ)助資金由財政部門負(fù)責(zé)審批，一般按照年度預(yù)算編制審批流程和時間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行。有些項目原本就是跨年度項目，但為了盡可能的申請財政補(bǔ)助資金，避免同一個項目“今年給了錢，明年就不給了”的情況，往往會人為地將一個整體項目按照年度切割成若干個小項目，年年換著法子要錢。這種情況往往會造成一個完整項目無法有效銜接，預(yù)算資金一般4月份左右到位，要求當(dāng)年使用完，這樣一來，就算第二年項目預(yù)算能夠獲批并及時下達(dá)，中間也有4個多月的空檔期。如果第二年該項目預(yù)算未獲批準(zhǔn)，項目就得停擺一年多。

1.2.2 困擾四：為了防止“砍一刀”，人為放大項目預(yù)算

由于非基建類項目所需資金來源除了財政補(bǔ)助收入以外，還有事業(yè)收入，且財政補(bǔ)助收入可以為零，因此，為了盡可能多地爭取財政補(bǔ)助收入，防止所申請的財政補(bǔ)助資金被“砍一刀”，就有可能出現(xiàn)人為放大項目預(yù)算，預(yù)留被砍空間的情況，這種情況到了年底，又往往可能出現(xiàn)反過來為錢花不出去而發(fā)愁的情況。

2 原因的探討

針對以上項目預(yù)算管理工作實踐中的種種困擾，從理論層面進(jìn)行一些思考，從國際比較中進(jìn)行一些借鑒，能為改進(jìn)我們的相關(guān)工作帶來一些有益的啟示。

2.1 項目管理和預(yù)算管理 項目預(yù)算管理涉及項目管理、預(yù)算管理、全面預(yù)算管理等概念，人類的管理實踐與理論發(fā)展到今天，對于這些概念也存在著基于不同視角的眾多定義，可謂百花齊放、百家爭鳴。比如，關(guān)于項目管理，美國項目管理協(xié)會（PMI）頒布的“項目管理知識體系指南”（2012年第五版）中對項目管理的定義為“項目管理就是將知識、技能、工具與技術(shù)應(yīng)用于項目活動，以滿足項目的要求?！蔽覈菏肋B教授認(rèn)為項目管理是“為使項目在一定的約束條件下取得成功，對項目的所有活動實施決策與計劃，組織與指揮，控制與協(xié)調(diào)，教育與激勵等一系列工作的總稱?！眳才嘟?jīng)教授認(rèn)為項目管理是“為使項目取得成功（實現(xiàn)所要求的質(zhì)量，所規(guī)定的時限，所批準(zhǔn)的費(fèi)用預(yù)算），所進(jìn)行的全過程、全面的策劃、組織、控制、協(xié)調(diào)與監(jiān)督。”關(guān)于預(yù)算管理，美國管理學(xué)家Floyd H.Roland認(rèn)為預(yù)算管理是“由目標(biāo)設(shè)定的，事前激發(fā)管理者表達(dá)成預(yù)算的意愿，而與實際比較來作為評價的方法。”我國湯谷良教授認(rèn)為“預(yù)算管理是一種與公司治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，涉及企業(yè)內(nèi)部各個管理層次的權(quán)利和責(zé)任安排，通過這種權(quán)利和責(zé)任安排，以及相應(yīng)利益分配來實現(xiàn)的內(nèi)部管理與控制機(jī)制。包括編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算和考核評價等環(huán)節(jié)。”財政部《關(guān)于企業(yè)實施財務(wù)預(yù)算管理的指導(dǎo)意見》（[2002] 102號）中指出，“預(yù)算管理是利用預(yù)算對企業(yè)內(nèi)部各部門、各單位的各種財務(wù)及非財務(wù)資源進(jìn)行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，完成既定的經(jīng)營目標(biāo)。”

上面例舉的項目管理和預(yù)算管理的定義雖然具有一定的代表性，但也只是花叢一朵，諸家一言。但透過各種學(xué)派流派的文字迷霧，我們不難發(fā)現(xiàn)，項目管理與預(yù)算管理兩個概念、兩項活動之間有著十分密切的聯(lián)系，它們既有共同的指向也有所區(qū)別。

共同的指向主要包括，一是都是為戰(zhàn)略目標(biāo)而服務(wù)的。“以滿足項目的要求”，“完成既定的經(jīng)營目標(biāo)”。二是都屬于管理活動范疇，遵循管理學(xué)基本原理。管理的四大或五大基本職能，系統(tǒng)原理、人本原理等管理原理，全過程管理、全員管理等理念和管理方法都適用。三是管理的主要對象都是各種資源（或要素）及其配置關(guān)系。但兩者的視角和側(cè)重點(diǎn)有所不同，項目管理強(qiáng)調(diào)各種技能、知識和工具的綜合運(yùn)用，預(yù)算管理則強(qiáng)調(diào)將預(yù)算這種工具運(yùn)用到管理全過程。從這個意義上講，預(yù)算管理是項目管理的手段之一。項目管理還包括項目質(zhì)量、進(jìn)度、安全、風(fēng)險等內(nèi)容，涵蓋的范圍要大于預(yù)算管理，從這個角度看，項目管理包含預(yù)算管理的內(nèi)容。

通過以上分析，我們至少可以得到一點(diǎn)啟示，項目管理和預(yù)算管理都是為組織的戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)的管理活動，遵循管理學(xué)的基本原理，雖然從理論上可以自成體系，但在管理實踐中兩者密切相關(guān)，無法也不能將兩者涇渭分明的硬性割裂。

2.2 國外政府科技計劃項目預(yù)算管理的借鑒

科技計劃項目是國外政府財政資助的重要領(lǐng)域，具有大型復(fù)雜、高風(fēng)險、多目標(biāo)和分散化等的特殊性，由于政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化背景等環(huán)境存在差異，不同國家（或地區(qū)）的科技項目預(yù)算管理制度存在一定的差異。

2.2.1 美國

美國是世界頭號科技大國和強(qiáng)國，其將國家實驗室、工業(yè)公司和大學(xué)科研機(jī)構(gòu)等力量納入國家科技管理的軌道，是一個規(guī)模龐大、功能多元、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。美國政府的項目預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)公開性，包括國防項目在內(nèi)很多項目采取政府購買服務(wù)，向全社會公開招標(biāo)。各類項目的立項、預(yù)算、執(zhí)行、評估自成體系，但必須經(jīng)過國會批準(zhǔn)后納入年度財政預(yù)算，通過報告、聽證、審計和否決等形式確保法制化、程序化貫穿于決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。國會雖然決定的是預(yù)算，但說服國會撥款，首先必須講清楚項目為什么上，收益和效果在那里，也就是項目的可行性、必要性。在管理上也不是僅僅針對資金，而是實行項目全生命周期管理模式，不僅有項目立項評審和驗收，還會根據(jù)項目特點(diǎn)實行階段性、節(jié)點(diǎn)性或里程碑式的中期檢查和評估，從質(zhì)量、進(jìn)度、財務(wù)等方面跟蹤控制，保證總目標(biāo)下的分解目標(biāo)得以實現(xiàn)。評估結(jié)果直接影響到下一年的該項目以及項目承擔(dān)單位預(yù)算安排。

2.2.2 日本

日本的科技項目管理主要采用“官民分立”和“部門分管”的管理體制，其科技計劃項目多是以項目承擔(dān)單位自行管理為主，但非常重視項目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理和監(jiān)督，對項目承擔(dān)單位的信用評價在科技計劃項目的預(yù)算管理中也占有十分重要的地位，政府經(jīng)費(fèi)資助以項目的階段性成果報告作為評價的主要依據(jù)，對項目承擔(dān)單位的信用評價直接影響到未來政府經(jīng)費(fèi)的資助額度。項目一旦確定，須嚴(yán)格按計劃和預(yù)算執(zhí)行，執(zhí)行過程中除政府開展的定期檢查和評價外，還設(shè)有專門的國家審計員制度。目前，在堅持信用評價的基礎(chǔ)上，也在引入競爭機(jī)制。

2.2.3 德國

德國的科技項目管理主要采用聯(lián)邦分權(quán)制，政府主要負(fù)責(zé)宏觀控制，建立了一整套以財政預(yù)算資助為導(dǎo)向，通過指標(biāo)體系評價的完整項目審批制度：政府提出研究方向和框架，項目單位委托中介咨詢機(jī)構(gòu)幫助籌劃申報方案，政府委托評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、評估，篩選方案，政府組織專家委員會評估審批。科學(xué)委員會作為政府科技政策咨詢機(jī)構(gòu)，由政府代表和總統(tǒng)指定的科學(xué)家組成。經(jīng)費(fèi)預(yù)算等由政府教研部具體負(fù)責(zé)制定，以保證科技項目的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三方相互獨(dú)立。

通過以上管中窺豹式的借鑒，我們?nèi)匀豢梢缘玫揭恍﹩⑹?。如：項目全生命周期管理，雖然政府審批最終都?xì)w結(jié)到財政預(yù)算，或者說政府手中的指揮棒——把握導(dǎo)向的重要工具——是財政預(yù)算，但在管理上，是圍繞目標(biāo)和績效的，全范圍、全過程項目管理，預(yù)算管理和項目管理是有機(jī)統(tǒng)一的?？冃гu價和信用評價，政府有所為，有所不為，給予項目承擔(dān)單位充分的自行管理空間，但以結(jié)果為導(dǎo)向，通過制度安排、指標(biāo)體系對項目績效進(jìn)行全面評價，對項目承擔(dān)單位的能力作出全面評估。另一方面，對承擔(dān)單位的職業(yè)操守等（預(yù)算編制執(zhí)行過程是否存在弄虛作假）做出信用評價。這些評價結(jié)果都作為今后預(yù)算安排的重要依據(jù)，也決定著項目承擔(dān)單位的命運(yùn)。公開、競爭、擇優(yōu)，“陽光是最好的防腐劑”，用納稅人的錢，就應(yīng)該讓納稅人知道你干什么，干了什么。通過競爭、擇優(yōu)，以更少的投入獲得更大的財政資金效益，也能夠更廣泛的匯集智慧、凝聚共識。

2.3 困擾產(chǎn)生的原因

透過以上這些啟示再來看待前文提到的實踐中種種困擾，便不難找到一些探討困擾產(chǎn)生原因的方向。

2.3.1 橫向看，部門職責(zé)和權(quán)力可能某種程度影響或?qū)е铝隧椖抗芾砗皖A(yù)算管理的割裂 無論是基建類項目、非基建類項目的形成，還是管項目為主和管預(yù)算為主的制度和流程，在其背后，或多或少與相關(guān)部門（管項目審批和管財政預(yù)算的部門或者單位中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）的職責(zé)分工有關(guān)，雖然這種各管一段、各把一攤的組織結(jié)構(gòu)和直線式職能安排并非是天然對立無法協(xié)調(diào)統(tǒng)一的，但如果兩部門在協(xié)調(diào)上存在問題，或者難以圍繞統(tǒng)一目標(biāo)及時有效協(xié)調(diào)，甚至在許多制度和流程上出現(xiàn)了“盲區(qū)”、“戰(zhàn)場”，本身無可厚非的履職不越位、不缺位卻可能產(chǎn)生錯位效果，導(dǎo)致項目管理與預(yù)算管理的割裂，目標(biāo)和效果的偏離。

2.3.2 縱向看，項目承擔(dān)單位與審批部門的博弈可能某種程度影響或放大了項目管理和預(yù)算管理的割裂程度

項目和預(yù)算申請、審批過程，某種程度上是項目承擔(dān)單位與審批單位的博弈過程。博弈本身并不必然導(dǎo)致對立、放大裂痕、降低效率，運(yùn)用得好，博弈可以成為完善計劃、降低成本、提高績效的有效手段。但如果博弈雙方并非一致地圍繞項目實施預(yù)期目標(biāo)和最佳效果，而是你想事、我想錢，你想干多好、我想干多少，等等，就會影響乃至進(jìn)一步放大項目管理和預(yù)算管理的割裂程度，使這種博弈成為鉆營取巧的功利場，甚至是權(quán)力尋租的交易處，導(dǎo)致預(yù)期目標(biāo)和實施效果的南轅北轍、背道而馳。

3 相關(guān)建議

3.1 從轉(zhuǎn)變政府職能的角度看

建議進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理理念、職能和方式，逐步從以審批為核心的管理轉(zhuǎn)向以目標(biāo)與績效為核心的管理。簡化審批程序，淡化行政管理，突出問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)化監(jiān)督評價。管理理論與實踐都可以證明，不同類型的項目由不同部門負(fù)責(zé)管理，或者不同部門分別履行不同的行政許可權(quán)力，并不一定造成管理低效或無效，關(guān)鍵是財政資金投準(zhǔn)方向、發(fā)揮效益，圍繞一致的目標(biāo)和效果開展管理活動，并充分發(fā)揮社會中介機(jī)構(gòu)和專家智庫的作用，加強(qiáng)項目管理事前、事中、事后全過程監(jiān)管，使項目管理和預(yù)算管理有機(jī)統(tǒng)一。

3.2 從落實主體責(zé)任的角度看

建議進(jìn)一步突出項目承擔(dān)單位的主體責(zé)任和作用，按照權(quán)責(zé)匹配的原則，給予其自行管理的充分空間，同時賦予其更大責(zé)任。從某種程度上講， “千根線，一根針”，無論橫向如何分割，縱向如何博弈，最終項目承擔(dān)單位是項目管理活動的實施者，也是責(zé)任主體，目標(biāo)和效果的統(tǒng)一也要靠項目承擔(dān)單位來落實和實現(xiàn)。因此，要給予其更大的自行管理空間，并通過合理的制度安排，有效引導(dǎo)和激勵，使其部門（或單位）利益與國家利益有機(jī)統(tǒng)一，項目管理目標(biāo)、行為和效果協(xié)調(diào)一致。同時，強(qiáng)化監(jiān)督和責(zé)任追究，通過引入信用評價、第三方審計等新手段，加大執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度，強(qiáng)化承擔(dān)單位的主體責(zé)任。

3.3 從管理理念和方法看

建議解放思想、與時俱進(jìn)、博采眾長、拿來主義、融會貫通地運(yùn)用好各種先進(jìn)的管理理念、技術(shù)和方法。從某種程度上講，項目管理、預(yù)算管理都是實現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的工具和手段，都曾經(jīng)是管理創(chuàng)新的重要實踐。當(dāng)今時代，科技進(jìn)步日新月異，信息化浪潮方興未艾，互聯(lián)網(wǎng)+、云計算、大數(shù)據(jù)等又撲面而來，并可能對管理活動的理論與實踐產(chǎn)生顛覆性的影響。因此，應(yīng)該始終以一種積極主動、開放包容的心態(tài)，迎接管理理念、技術(shù)和方法的創(chuàng)新成果，將這些新成果適時應(yīng)用到項目預(yù)算管理實踐工作中。

3.4 關(guān)于改進(jìn)當(dāng)前工作的具體建議

一是進(jìn)一步理順預(yù)算管理權(quán)責(zé)。更好地發(fā)揮各部門和所屬單位的預(yù)算編制和執(zhí)行主體作用，強(qiáng)化各部門和單位對預(yù)算編制和執(zhí)行的責(zé)任。

二是明確項目投入責(zé)任。建議審批部門更加注重項目必要性和效果，分清中央和地方政府事權(quán)和財政投入責(zé)任，該哪一級政府投資堅決投入，改變“攔腰砍一刀，相互湊一湊”的狀況。

三是項目承擔(dān)單位建立較為統(tǒng)一的項目評審制度。無論是基建類項目還是非基建類項目，無論項目審批部門的要求如何，項目承擔(dān)單位自身都應(yīng)建立一套較為統(tǒng)一的項目評審制度，以實現(xiàn)項目管理的統(tǒng)一性?？蓞⒄栈窘ㄔO(shè)程序建立。

四是編制好項目預(yù)算三年規(guī)劃。落實好財政部要求，對所有項目編制三年期滾動規(guī)劃，使項目進(jìn)度控制和預(yù)算年度安排有機(jī)結(jié)合起來，逐步實現(xiàn)項目全生命周期管理。同時，實事求是的進(jìn)行年中預(yù)算調(diào)整，既盤活財政資金存量，又用好財政資金增量，提高項目建設(shè)效率。

五是引入項目承擔(dān)單位信用評價制度，加大項目管理、預(yù)算管理執(zhí)紀(jì)問責(zé)。落實項目承擔(dān)單位黨委（黨組）項目管理、預(yù)算管理主體責(zé)任，黨委（黨組）書記為第一責(zé)任人。建立單位和個人的信用評價制度，將項目管理、預(yù)算管理隋況與未來項目和預(yù)算安排掛鉤，對弄虛作假、虛報冒報投資預(yù)算，財經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行不嚴(yán)，項目和預(yù)算管理不力的加大執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度，降低信用評級直至列入政府項目和預(yù)算安排“黑名單”。

六是改進(jìn)項目管理方式。落實好財政部要求，加強(qiáng)項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，對項目實行分級、分類管理，完善項目分類標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建多層次、多維度的分類體系。同時，加強(qiáng)項目庫建設(shè)和管理，將項目全部納入項目庫管理，充實項目儲備，建立項目全周期滾動管理制度，不斷提升項目的科學(xué)化管理水平。