馬黎勇　余瑩

摘要：新型城鎮(zhèn)化是“以人為核心”的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化過程中形成的“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部等，對于社區(qū)管理應(yīng)該強調(diào)以人為核心，通過社區(qū)促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。本文首先對現(xiàn)有的社區(qū)管理模式進行介紹，分析了在城鎮(zhèn)化過程中社區(qū)管理主體、資源和體制存在的問題。并提出政府、社區(qū)和社會組織“三元一體”的城市社區(qū)管理方式，各主體擁有不同的角色定位。最后根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，構(gòu)建以人為核心的城市社區(qū)管理模式，從社區(qū)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口兩方面來共同推動社區(qū)管理。

關(guān)鍵詞：人口城鎮(zhèn)化；社區(qū)管理；三元一體

2014年我國發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，明確提出了新型城鎮(zhèn)化是“以人為核心”的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的高低關(guān)鍵在于人口城鎮(zhèn)化水平，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化可以在社區(qū)的幫助下進行，社區(qū)對于促進城鎮(zhèn)化人口的發(fā)展具有重要的作用。針對當(dāng)前社區(qū)管理存在的問題，如何在現(xiàn)有社區(qū)管理模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展，轉(zhuǎn)變社區(qū)管理的體制和機制，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和提高“城中村”地區(qū)人口質(zhì)量，已成為當(dāng)前城鎮(zhèn)化進程中社區(qū)管理的一大重要課題。

一、我國城市社區(qū)管理模式及其存在的問題

1.我國城市社區(qū)管理模式

20世紀80年代，隨著我國經(jīng)濟體制改革的進行，社區(qū)管理也開始了其體制改革，主要為了適應(yīng)從計劃經(jīng)濟主導(dǎo)下的政府主導(dǎo)型社區(qū)管理模式向市場經(jīng)濟條件下社區(qū)自治模式發(fā)展。經(jīng)過十幾年的社區(qū)管理體制改革，我國形成幾種具有特色的社區(qū)管理模式：“上海模式”、“沈陽模式”和“江漢模式”。其中“上海模式”是政府主導(dǎo)型的社區(qū)管理，“沈陽模式”屬于典型的自治型社區(qū)管理，“江漢模式”屬于合作型社區(qū)管理。

“上海模式”形成了街道社區(qū)的“街居制”，通過街道居委會對社區(qū)全方位的管理，居委會管理社區(qū)的各項事業(yè)，擁有廣泛的職權(quán)。“上海模式”屬于典型的政府主導(dǎo)型社區(qū)管理，居委會在進行管理的同時，也依靠其他社會團體的幫助。作為老工業(yè)區(qū)的沈陽，在社區(qū)管理中突出社區(qū)自治，每個社區(qū)中均形成自己內(nèi)部的社區(qū)成員代表大會、社區(qū)議事協(xié)商委員會、社區(qū)黨員代表大會和社區(qū)委員會，各個委員會有自己負責(zé)的職權(quán)范圍，形成了獨特的社區(qū)管理自治、行政與社區(qū)自治分離的“沈陽模式”?！敖瓭h模式”是在“沈陽模式”的基礎(chǔ)上形成的，他們之間有共同之處，所不同的是“江漢模式”強調(diào)政府與社區(qū)的共生、互補和雙贏，并不完全排斥行政干預(yù)，而是政府行政功能與社區(qū)自治功能形成互補。

2.人口城鎮(zhèn)化進程中社區(qū)管理模式存在的問題

當(dāng)前其存在的問題有：首先是社區(qū)管理的主體問題，現(xiàn)在的社區(qū)管理中強調(diào)政府的主導(dǎo)作用，但是政府的能力是有限的，人口城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)的過程，政府在進行主導(dǎo)管理的同時，其他相關(guān)社會組織的介入，對于這部分人更好的實現(xiàn)市民化具有重要作用。其次是社區(qū)管理資源問題，物質(zhì)資源是社區(qū)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，政府主導(dǎo)的社區(qū)管理并不能獲得滿足社區(qū)需要的財政撥款，在財政撥款不足的情況下，應(yīng)該借助社會資本的投入促進社區(qū)發(fā)展。最后是社區(qū)管理的體制問題，行政管制還是社區(qū)自治，社區(qū)作為政府的基層管理單位，在對社區(qū)管理過程中，濃厚的行政色彩會影響居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，也不利于解決居民的需求，并且在城鎮(zhèn)化中形成的“城中村”也會由于缺乏管理，影響社會穩(wěn)定。

二、構(gòu)建“三元一體”的城市社區(qū)管理方式

城鎮(zhèn)化進程中應(yīng)該強化社區(qū)的管理功能，以社區(qū)管理帶動人的城鎮(zhèn)化發(fā)展。社區(qū)建設(shè)的實質(zhì)社區(qū)資源和社區(qū)力量的整合過程，即將社區(qū)中所有的資源、所有的力量擰成一股繩，形成合力來共同建設(shè)社區(qū)。社區(qū)管理的實質(zhì)是在政府的主導(dǎo)下，開發(fā)民間多種資源，發(fā)展社區(qū)自治，形成政府、基層組織與居民通力合作的局面。[1]社區(qū)管理應(yīng)該打破原有單一、封閉的管理方式，尋求多元主體、平等參與的社區(qū)管理。構(gòu)建“三元一體”的城市社區(qū)管理方式，“三元一體”即政府、社區(qū)、社會組織共同致力于社區(qū)管理的目標，一同構(gòu)建以人為核心的社區(qū)管理。

1.“三元一體”各角色的定位

首先政府在社區(qū)管理中的角色應(yīng)該是主導(dǎo)性的，社區(qū)管理中大的決策權(quán)、組織控制都掌握在政府手中，政府通過行政手段保障社區(qū)的健康發(fā)展。雖然政府起主導(dǎo)性的作用，但是其職權(quán)并不是完全不受限制的。其次社區(qū)是整個社區(qū)管理的有機組成部分，社區(qū)應(yīng)該成立社區(qū)成員代表大會、社區(qū)議事協(xié)商委員會、社區(qū)黨員代表大會和社區(qū)委員會，不同委員會負責(zé)不同的職權(quán)。最后社會組織是社區(qū)管理的重要補充，社會組織擁有豐富的資源，可以彌補社區(qū)資源不足的問題，增加社區(qū)的社會資本。

2.“三元一體”的城市社區(qū)管理實現(xiàn)途徑

政府應(yīng)該從這幾方面進行社區(qū)管理：宏觀規(guī)劃，政府從整體的角度來考慮社區(qū)的發(fā)展，合理開發(fā)和配置社區(qū)資源；組織領(lǐng)導(dǎo)，政府通過組織協(xié)調(diào)社區(qū)中的各個業(yè)務(wù)部門，調(diào)節(jié)各部門之間的利益；財政支持，政府要加大資金投入，讓社區(qū)有更充分的資源來進行社區(qū)建設(shè)，財政支持不僅可以改善社區(qū)生活環(huán)境，還可以豐富群眾業(yè)余文化生活。

社區(qū)各職能部門分工應(yīng)該是，社區(qū)成員代表大會是社區(qū)的最高權(quán)力機關(guān)，負責(zé)社區(qū)重大事項的決策。社區(qū)議事協(xié)商委員會應(yīng)該由社區(qū)中的知名人士、人大代表等擔(dān)任，主要對社區(qū)的發(fā)展提出意見以及對社區(qū)的工作進行監(jiān)督。社區(qū)黨員代表大會讓社區(qū)黨員發(fā)揮先進性，成為社區(qū)中的核心力量。社區(qū)委員會主要做政府的助手，政府的一些職能部門要下放到基層社區(qū)，讓社區(qū)成員代表大會負責(zé)計劃生育、流動人口管理、離退休人員管理、社會保障等基層事務(wù)。

社區(qū)應(yīng)該重視社會工作的重要性，在人口城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，社工的重要作用越來越得到凸顯。社會工作可以以社區(qū)為單位，建立社區(qū)服務(wù)機構(gòu)，解決社區(qū)中的社會問題，通過社工提高社區(qū)成員的生活質(zhì)量，促進社區(qū)的和諧發(fā)展。

三、構(gòu)建以人為核心的城市社區(qū)管理

我國提出新型城鎮(zhèn)化是“以人為核心”的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的高低關(guān)鍵在于人口城鎮(zhèn)化水平。城市社區(qū)應(yīng)該在以人為核心的原則下，轉(zhuǎn)變原有社區(qū)管理模式，真正促進人的發(fā)展。我們認為，構(gòu)建以人為核心的城市社區(qū)管理應(yīng)該從兩個方面入手。

第一，要體現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中“人”的核心地位，就必須把農(nóng)民市民化作為城鎮(zhèn)化的重中之重來考慮，社區(qū)應(yīng)該幫助農(nóng)民盡快融入城市成為市民。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市生活，由于傳統(tǒng)的農(nóng)村生活與城市存在差別，進入城市社區(qū)的這部分人難以適應(yīng)，因此社區(qū)應(yīng)該幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)市民化。

第二，要體現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中“人”的核心地位，還要推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等參與到社區(qū)管理中，樹立其社區(qū)管理主人地位。在實現(xiàn)市民化的過程中，應(yīng)該積極參與社區(qū)的各項公共事務(wù)，在新社區(qū)里面盡快融入，并形成主人翁的意識，在社區(qū)管理過程中發(fā)揮主體地位。（作者單位：1.西北大學(xué)；2.陜西廣播電視臺）

參考文獻：

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[4]許小玲，馬貴俠.城市社區(qū)管理體制改革：實踐、反思與前瞻[J].廣東社會科學(xué)，2013（4）：189-195.