牛軍芳

【摘要】社區(qū)管理是一個(gè)很復(fù)雜的理論和實(shí)踐問(wèn)題，只有從實(shí)際出發(fā)，理論聯(lián)系實(shí)際，不斷探索，科學(xué)發(fā)展，才能形成符合城市化特點(diǎn)的新型農(nóng)村社區(qū)。本文簡(jiǎn)要介紹了周口川匯區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)管理的基本情況，分析了農(nóng)村城市化社區(qū)管理的研究實(shí)踐歷程、存在的主要問(wèn)題與原因，提出了加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)管理工作的基本對(duì)策，側(cè)重對(duì)我國(guó)社區(qū)管理的研究，提出了目標(biāo)任務(wù)、管理原則等。

【關(guān)鍵詞】城市化 新型農(nóng)村社區(qū) 社區(qū)管理

“三農(nóng)問(wèn)題”是農(nóng)村發(fā)展的制約因素，而農(nóng)村發(fā)展的趨勢(shì)是新型農(nóng)村社區(qū)的出現(xiàn)，促進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)的管理不僅僅可以從以上方面考慮，也可以從農(nóng)村管理工作的方式入手。

一、周口川匯區(qū)農(nóng)村城市化進(jìn)程中的社區(qū)管理現(xiàn)狀

周口作為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)非常重要的組成部分，積極推進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程，近年來(lái)，周口川匯區(qū)的經(jīng)濟(jì)，教育等各方面都正快速地發(fā)展，在農(nóng)村城市化過(guò)程中，社區(qū)發(fā)展與管理一直是一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。

（一）周口川匯區(qū)城市化進(jìn)中程形成的社區(qū)特點(diǎn)

1.規(guī)模不等。少則幾千人，多則上萬(wàn)人乃至幾萬(wàn)人，完全由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件、資源稟賦和環(huán)境基礎(chǔ)而定。

2.基礎(chǔ)設(shè)施相當(dāng)完善。新型農(nóng)村社區(qū)的道路、供電、供水、通訊、購(gòu)物、電腦網(wǎng)絡(luò)、有線電視、垃圾污水處理等各項(xiàng)設(shè)施基本齊全，可以保證農(nóng)民生產(chǎn)和生活的需要。

3.公共服務(wù)全面覆蓋。教育、衛(wèi)生、文化、體育、科技、法律、計(jì)生、就業(yè)、社保、社會(huì)治安、社會(huì)福利等政府各項(xiàng)服務(wù)全面覆蓋，很多事情群眾不出村也能辦到。

4.居住環(huán)境優(yōu)美。新型農(nóng)村社區(qū)注意環(huán)境的美化、綠化、亮化，娛樂(lè)休閑設(shè)施齊全；群眾的住房設(shè)計(jì)科學(xué)，既有獨(dú)門獨(dú)院的別墅，也有多層、高層、廉租房等不同的樣式、不同面積的套房，群居可以根據(jù)自己的需要和財(cái)力狀況選擇。

5.社會(huì)管理得到加強(qiáng)。建立了黨總支、居委會(huì)、經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、文化協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)、村莊理事會(huì)等組織，社會(huì)管理得到完善和加強(qiáng)。

（二）周口川匯區(qū)城市化進(jìn)程中形成的社區(qū)狀況

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是進(jìn)行城市化的重要切入點(diǎn)，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全面改變農(nóng)村面貌的重要舉措，而周口川匯區(qū)社區(qū)的發(fā)展是一個(gè)快速而又是問(wèn)題與成就交加的過(guò)程。

2006年，是一個(gè)嶄新的開端。有這樣一段當(dāng)時(shí)流行的順口溜：鄉(xiāng)里建了農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、小游園，賣完瓜果蔬菜還能玩；家里建了沼氣池，秸稈、雜物堆放不用愁；田里種莊稼不麻煩，盯著城里人的菜籃子就能賺錢”。這是對(duì)川匯區(qū)新農(nóng)村社區(qū)新氣象的真實(shí)描述。2011年，周口市積極響應(yīng)省政府加快農(nóng)村社區(qū)管理進(jìn)程的號(hào)召，扎實(shí)推進(jìn)我市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，對(duì)社區(qū)管理工作及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找問(wèn)題并找出解決辦法。2012年1月，周口市印發(fā)了《中共周口市委 周口市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），出臺(tái)了《周口市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及考核辦法（試行）》和《周口市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金管理辦法》兩個(gè)配套文件，加快推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。日前，川匯區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)幸福家園、東部片區(qū)，及李埠口港口物流園區(qū)社區(qū)等項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)劃已取得了初步的進(jìn)展，市政府鼓勵(lì)項(xiàng)目單位要在區(qū)委、區(qū)政府的大力支持下，高起點(diǎn)規(guī)劃，以人為本、尊重規(guī)律、積極運(yùn)作、加速推進(jìn)，努力把產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)東片區(qū)打造成宜商宜居的城市綜合體和“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的先行區(qū)。全區(qū)重點(diǎn)抓好產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)村莊合并、幸福家園新型農(nóng)村社區(qū)，李埠口港口物流園區(qū)新型社區(qū)，及馬莊、高莊新型農(nóng)村社區(qū)管理。全市財(cái)政部門積極籌措資金支持新型農(nóng)村社區(qū)管理，并已投入7億多元建設(shè)資金，其中縣級(jí)財(cái)政投入7026萬(wàn)元，省財(cái)政支持資金5200萬(wàn)元，整合涉農(nóng)資金1845萬(wàn)元。已建成住宅6301套，其中有11個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)已入住。2013年全市首批規(guī)劃了100個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)，現(xiàn)已啟動(dòng)44個(gè)，其中新建社區(qū)規(guī)模均在3000～5000人左右，規(guī)模最大的超萬(wàn)人，如：鹿邑縣玄武社區(qū)、項(xiàng)城市申?duì)I社區(qū)、扶溝縣鳳翔社區(qū)、淮陽(yáng)縣弦歌社區(qū)、沈丘縣老城西關(guān)社區(qū)、商水縣朱集陽(yáng)光社區(qū)等。新型農(nóng)村社區(qū)建成后，每個(gè)社區(qū)可節(jié)約土地400～600畝，多的可超1000畝，按舊村和社區(qū)用地比例計(jì)算一般可節(jié)約50～60%。

總之，近年來(lái)，市委、市政府堅(jiān)持把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)管理作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、協(xié)調(diào)推進(jìn)“三化”的一件大事來(lái)抓，持續(xù)探索走一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的路子，一定要以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)，以新型社區(qū)建設(shè)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的結(jié)合點(diǎn)、城鄉(xiāng)一體化的切入點(diǎn)，著力推動(dòng)工業(yè)向聚集區(qū)集中、農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中。堅(jiān)持以人為本、因地制宜、政府引導(dǎo)、群眾自愿、示范帶動(dòng)、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，認(rèn)真規(guī)劃，科學(xué)布局，精心組織，扎實(shí)推進(jìn)，初步探索了一些行之有效的發(fā)展模式和工作思路。

（三）周口川匯區(qū)城市化進(jìn)程中社區(qū)管理亟需解決的問(wèn)題

周口市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)管理十多年來(lái)，市委、鄉(xiāng)委會(huì)對(duì)各鄉(xiāng)各地區(qū)社區(qū)管理工作高度重視，各鄉(xiāng)黨委、政府為搞好社區(qū)管理做了多方面的積極嘗試。各社區(qū)在上級(jí)和主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下，積極努力，為農(nóng)村新型社區(qū)的管理工作做了很多創(chuàng)造性的工作，但是，由于新型農(nóng)村社區(qū)不同于一般的城市社區(qū)，周口市川匯區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)管理工作作為河南省城市化進(jìn)程中的一個(gè)新興課題，與全國(guó)各地的農(nóng)村社區(qū)一樣，還存在許多需要研究和改造的地方。

1.硬件設(shè)施方面。社區(qū)工委、管委會(huì)對(duì)社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷來(lái)十分重視，水、電、氣、主干道等重要基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)了區(qū)鎮(zhèn)一體化；社區(qū)道路、舊村改造、新社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目相繼開始，社區(qū)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，新社區(qū)的居住環(huán)境、公益配套、基礎(chǔ)設(shè)施、綠化、停車位等建設(shè)取得了較大的進(jìn)步。但是結(jié)合城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)，農(nóng)村社區(qū)在規(guī)劃上和城市形態(tài)上都有較大的差距。例如，周口市川匯區(qū)農(nóng)村社區(qū)的綠化率為35%～40%，容積率為1～1.2左右，均低于一般城市小區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)。

2.物業(yè)管理方面。由于大部分農(nóng)村社區(qū)目前采用的是社區(qū)直管和自管的方式，社區(qū)在承擔(dān)行政職能的同時(shí)，兼帶著物業(yè)管理的職能，這種管理模式，一方面，容易分散社區(qū)的精力，造成社區(qū)行政職能的弱化。按照我國(guó)的《城市居民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，社區(qū)是政府指導(dǎo)、支持和幫助下的基層群眾性自治組織，不同于物業(yè)管理的功能。另一方面，這也造成物業(yè)管理的水平不高，諸如車庫(kù)出租、樓道臟亂差等不和諧現(xiàn)象十分普遍。城市化的物業(yè)管理是專業(yè)性質(zhì)的服務(wù)工作，社區(qū)既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的模式，既不利于物業(yè)管理單位的優(yōu)勝劣汰，也不利于物業(yè)管理水平的進(jìn)一步提高。

3.干部能力方面。目前各個(gè)社區(qū)的管理干部以原有的自然村的村干部為主，他們對(duì)社區(qū)居民相對(duì)較為熟悉，在社區(qū)管理中發(fā)揮了重要的作用。但是，農(nóng)村社區(qū)和原來(lái)的農(nóng)村無(wú)論在管理對(duì)象還是在管理內(nèi)容上，都有著明顯的區(qū)別。一方面管理對(duì)象明顯擴(kuò)大，外來(lái)居住人口也是管理的重點(diǎn)；另一方面，管理內(nèi)容明顯不同，城市化之后的社區(qū)管理更加需要著眼于公共服務(wù)的提供，而目前大多數(shù)社區(qū)干部文化水平普遍較低，思想觀念、工作方式還停留在農(nóng)村干部的層面上，相對(duì)缺乏為居民服務(wù)的意識(shí)和技能，總體上難以適應(yīng)新型社區(qū)的管理工作。

4.居民素質(zhì)方面。目前的社區(qū)居民主要有自然村居民和外來(lái)居住人員組成，農(nóng)民的土地被征用以后，在身份、職業(yè)、居住地上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，但從社?huì)和文化層面來(lái)看，戶籍改變并沒(méi)有帶來(lái)農(nóng)民“角色”內(nèi)涵的完整轉(zhuǎn)變。這些年隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)，我們相對(duì)容易地將原來(lái)農(nóng)村的一部分建設(shè)成了外在形態(tài)上的城市，但生活在新型農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的新居民，本質(zhì)上仍然沒(méi)能脫離農(nóng)民的身份。由于文化水平、生活習(xí)慣、價(jià)值觀念等多方面的原因，注定農(nóng)民市民化是一個(gè)非常復(fù)雜、長(zhǎng)期、漸進(jìn)的過(guò)程。大多數(shù)動(dòng)遷農(nóng)民由于技能、學(xué)歷和經(jīng)驗(yàn)等很多客觀的原因，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，客觀上增加對(duì)困散人員的管理難度。而且，其收入來(lái)源的減少，使其變成居民后生活得到較大的改善的預(yù)期受挫，容易導(dǎo)致對(duì)各類收費(fèi)的盲目抵觸情緒。另一方面，居住于社區(qū)的外來(lái)人口，大部分來(lái)自經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有相當(dāng)一部分是進(jìn)城打工的農(nóng)民，綜合素質(zhì)和收入水平都較低，而且流動(dòng)性很大，大多抱臨時(shí)觀念，容易引發(fā)一些如“群租”等的管理癥結(jié)。

二、強(qiáng)化周口市川匯區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)管理的對(duì)策

周口川匯區(qū)在過(guò)去的農(nóng)村新型社區(qū)的發(fā)展中，已經(jīng)總結(jié)出了一部分有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)，再進(jìn)一步加強(qiáng)城市化進(jìn)程的農(nóng)村新型社區(qū)管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)村城市化，實(shí)現(xiàn)居住社區(qū)化、完成農(nóng)民市民化的管理理念，力求在以下幾個(gè)方面取得新的突破，破解城市化進(jìn)程中農(nóng)村新型社區(qū)的管理課題。

（一）完善社區(qū)總體規(guī)劃，提升社區(qū)硬件的城市化

一方面對(duì)已建成的小區(qū)要結(jié)合新農(nóng)村管理，盡快按標(biāo)準(zhǔn)完善一批社區(qū)服務(wù)中心、文化活動(dòng)中心、老年活動(dòng)中心、衛(wèi)生服務(wù)中心等便民設(shè)施，與城市化的要求接軌，靠攏。另一方面，對(duì)于新建小區(qū)，要進(jìn)一步地優(yōu)化資源配置，從起點(diǎn)上就達(dá)到城市化的標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)兩方面的努力，協(xié)調(diào)提高新型社區(qū)的總體規(guī)劃的城市化水平。同時(shí)，各個(gè)社區(qū)應(yīng)以目標(biāo)促發(fā)展，抓住創(chuàng)建示范社區(qū)的機(jī)會(huì)，對(duì)社區(qū)的綠化、健身、文化等硬件設(shè)施配套進(jìn)行自我完善。

（二）推動(dòng)社區(qū)富民工作，提高社區(qū)居民的城市化

通過(guò)深化農(nóng)村新型社區(qū)改革，創(chuàng)新體制機(jī)制，強(qiáng)化政策扶持，完善社會(huì)保障，加快構(gòu)建符合實(shí)際的農(nóng)民持續(xù)增收長(zhǎng)效機(jī)制，創(chuàng)造城鄉(xiāng)共同繁榮、和諧發(fā)展的良好局面。具體工作可以從兩方面入手。一方面要促進(jìn)社區(qū)居民充分就業(yè)。失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作，不僅是農(nóng)村城市化進(jìn)程中必須解決的問(wèn)題，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的十分緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。加快建立登記、培訓(xùn)、中介、用工銜接配套的農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)體系，力爭(zhēng)就業(yè)人員的免費(fèi)培訓(xùn)率和就業(yè)率達(dá)到80%以上，積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)中外企業(yè)使用本地農(nóng)村勞動(dòng)力，建立有效的政策獎(jiǎng)勵(lì)制度。另一方面要幫助社區(qū)居民自主創(chuàng)業(yè)。政府要積極引導(dǎo)社區(qū)居民自主創(chuàng)業(yè)，區(qū)、鄉(xiāng)財(cái)政部建立相應(yīng)的創(chuàng)業(yè)基金，對(duì)具備創(chuàng)業(yè)條件的居民給予必要的補(bǔ)助和貸款擔(dān)保，鼓勵(lì)更多的社區(qū)居民加入自主創(chuàng)業(yè)的行列。

（三）轉(zhuǎn)變社區(qū)物業(yè)管理方式，營(yíng)造和諧環(huán)境

農(nóng)村社區(qū)應(yīng)積極推動(dòng)物業(yè)管理專業(yè)化、市場(chǎng)化，把屬于市場(chǎng)調(diào)控的管理內(nèi)容有秩序地、受監(jiān)督地放手給市場(chǎng)，逐步指導(dǎo)、引導(dǎo)和監(jiān)督各個(gè)動(dòng)遷社區(qū)聘請(qǐng)物業(yè)公司進(jìn)行專業(yè)管理。物業(yè)管理的目標(biāo)是為了構(gòu)建和諧環(huán)境。一方面，推進(jìn)各個(gè)小區(qū)的物業(yè)管理上一個(gè)新的臺(tái)階，減少或消除車庫(kù)住人，破墻開店等不文明現(xiàn)象，有效防范群租等不穩(wěn)定因素。另一方面，社區(qū)剝離物業(yè)管理的內(nèi)容后，要進(jìn)一步強(qiáng)化自身監(jiān)督職能，做好公共服務(wù)工作，協(xié)調(diào)好居民與物業(yè)公司的關(guān)系，同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化自身的掌控能力，在政府及有關(guān)部門的指導(dǎo)下抓好安全穩(wěn)定工作，構(gòu)建和諧優(yōu)美的整體環(huán)境。

（四）提升社區(qū)有干部素質(zhì)，加強(qiáng)社區(qū)行政的城市化

農(nóng)村新型社區(qū)的管理工作最終要落實(shí)到人，要做到社區(qū)的長(zhǎng)效、優(yōu)質(zhì)管理，必須建立一支高質(zhì)高效的社區(qū)干部隊(duì)伍。社區(qū)要積極適應(yīng)城市化發(fā)展趨勢(shì)，探索與城市化進(jìn)程相適應(yīng)的管理體制、新機(jī)制，加強(qiáng)社區(qū)行政的城市化。一方面，要堅(jiān)持黨在社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范社區(qū)的黨建活動(dòng)，形成黨在社區(qū)的核心影響了。另一方面，要通過(guò)招聘、培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗、交流等形式，在現(xiàn)有原農(nóng)村干部的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高執(zhí)行政策的能力、加快發(fā)展的能力、服務(wù)群眾的能力、依法辦事的能力、科學(xué)管理的能力，建立一支觀念與能力和城市理念相符合的管理隊(duì)伍。最后，要選好能擔(dān)任社區(qū)支部書記、主任，既要培養(yǎng)鍛煉一批年輕骨干，也要用好有經(jīng)驗(yàn)、有威望的老干部，逐步優(yōu)化社區(qū)行政班子結(jié)構(gòu)。

（五）開展農(nóng)民文化教育，強(qiáng)化社區(qū)居民素質(zhì)的城市化

在提高社區(qū)居民素質(zhì)，改善其精神生活的同時(shí)，還需要提高居民素質(zhì)，改善其精神生活，以促進(jìn)人的全面發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)從“農(nóng)民”到“市民”身份的轉(zhuǎn)換。應(yīng)將社區(qū)居民素質(zhì)教育列上議事日程，組建網(wǎng)絡(luò)，雙管其下。一方面，要提高居民綜合素質(zhì)。解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵是促進(jìn)農(nóng)民分工、分業(yè)和轉(zhuǎn)移，而要加速這一過(guò)程，就必須在突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的同時(shí)，實(shí)施人力資源開發(fā)戰(zhàn)略，使廣大社區(qū)農(nóng)民勞動(dòng)者成為高素質(zhì)的人力資本。要進(jìn)一步調(diào)整社區(qū)教育布局，優(yōu)化教育資源配置提高師資水平，加快農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展，提高社區(qū)居民的文化水平。另一方面，要深入開展文明創(chuàng)建活動(dòng)。文明創(chuàng)建活動(dòng)要軟硬件并重，注重活動(dòng)與維護(hù)，加強(qiáng)指導(dǎo)與檢查，通過(guò)挖掘和發(fā)揚(yáng)地方文化，開展豐富多彩的群眾性精神文明活動(dòng)，以文化和藝術(shù)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行熏陶和教育，擴(kuò)大聲勢(shì)開展文明家庭創(chuàng)建活動(dòng)，破除封建迷信和農(nóng)村陋習(xí)，培養(yǎng)城市生活習(xí)慣。

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