袁昌利 馬曉琴 呂欣

[摘要]近年來(lái)國(guó)家財(cái)政政府采購(gòu)項(xiàng)目資金的投入迅速增加，加強(qiáng)政府采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督，對(duì)推進(jìn)政府采購(gòu)公開(kāi)、透明，提高資金使用效率具有十分重要的意義。公安機(jī)關(guān)是政府的重要職能部門(mén)，在公安機(jī)關(guān)開(kāi)展政府采購(gòu)審計(jì)具有較強(qiáng)的代表性作用。介于此，課題組選擇《公安機(jī)關(guān)政府采購(gòu)審計(jì)初探》課題，從審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注的人、財(cái)、物入手，以工程建設(shè)、貨物及服務(wù)采購(gòu)等領(lǐng)域的事前、事中的監(jiān)督為重點(diǎn)研究領(lǐng)域，從理論研討的視角，針對(duì)可能容易滋生腐敗的源頭性問(wèn)題，研究防范和治理新思路，探索審計(jì)事前監(jiān)督新措施，以此充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，把經(jīng)濟(jì)權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，促進(jìn)公安審計(jì)部門(mén)在“保廉潔、強(qiáng)管理、出效益、促發(fā)展”等方面發(fā)揮建設(shè)性作用。

[關(guān)鍵詞]政府采購(gòu)；審計(jì)監(jiān)督；公安機(jī)關(guān)

[ DOI] 10. 13939/j. cnki. zgsc. 2015. 26. 080

政府采購(gòu)制度是從源頭上預(yù)防和治理腐敗、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的有效途徑，是深化財(cái)政改革、強(qiáng)化財(cái)政支出管理的重要制度，是營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的重要手段。政府采購(gòu)審計(jì)以采購(gòu)預(yù)算、計(jì)劃審批與執(zhí)行情況為重點(diǎn)，突顯對(duì)采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)方式、采購(gòu)程序、采購(gòu)政策貫徹執(zhí)行及效率效果等方面進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督。

近年來(lái)，隨著公安科技化、現(xiàn)代化、規(guī)范化的發(fā)展，公安機(jī)關(guān)政府采購(gòu)項(xiàng)目的數(shù)量以及投入資金呈逐年上升趨勢(shì)，政府采購(gòu)涵蓋的范圍逐年加大，專(zhuān)業(yè)性要求逐年增強(qiáng)，這些都客觀上加大了公安機(jī)關(guān)政府采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督工作的強(qiáng)度和難度。公安機(jī)關(guān)政府采購(gòu)審計(jì)是公安內(nèi)審工作的新領(lǐng)域，是部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重要內(nèi)容，是對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的深化和延伸。通過(guò)開(kāi)展對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目開(kāi)展事前、事中審計(jì)監(jiān)督，將審計(jì)關(guān)口前移，能夠避免傳統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范，項(xiàng)目廉潔，合理保障公安工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1、公安機(jī)關(guān)政府采購(gòu)現(xiàn)狀

公安機(jī)關(guān)政府采購(gòu)項(xiàng)目具有自身的一些特點(diǎn)。一是政府采購(gòu)的總體體量較大，公安機(jī)關(guān)作為政府特殊職能部門(mén)，其人員編制數(shù)占國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍的30%以上，隨著公安隊(duì)伍的整體素戰(zhàn)斗力和現(xiàn)代化水平的全面提升，政府采購(gòu)的項(xiàng)目數(shù)量及金額不斷增加。二是政府采購(gòu)涵蓋的范圍廣，1萬(wàn)元以上的貨物、服務(wù)、工程均納入了政府采購(gòu)范圍，均要通過(guò)政府采購(gòu)程序完成采購(gòu)。三是專(zhuān)業(yè)性、保密性要求高。

根據(jù)公安政府采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)，主要采取的是分散采購(gòu)與集中采購(gòu)相結(jié)合，政府集中采購(gòu)與部門(mén)集中采購(gòu)相結(jié)合，通行的采購(gòu)流程由采購(gòu)單位向警保部門(mén)提出采購(gòu)申請(qǐng)，警保部門(mén)對(duì)采購(gòu)申請(qǐng)進(jìn)行審核，核實(shí)內(nèi)容包括資金來(lái)源、采購(gòu)方式、分包方式、采購(gòu)預(yù)算等，審核無(wú)誤后，向財(cái)政申報(bào)政府采購(gòu)計(jì)劃，按照財(cái)政下達(dá)的采購(gòu)計(jì)劃，由采購(gòu)單位會(huì)同警保部門(mén)或委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)制作招標(biāo)文件，并依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和公安內(nèi)部采購(gòu)相關(guān)要求實(shí)施采購(gòu)，完成合同簽訂，待驗(yàn)收合格后付款（工程項(xiàng)目需結(jié)算審計(jì)）。

2、把控關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)提升資金使用效率

（1）審計(jì)的主要內(nèi)容包括：一是對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目列入單位年度裝備建設(shè)計(jì)劃和部門(mén)經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況，列入政府采購(gòu)預(yù)算及財(cái)政部門(mén)核定經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況，臨時(shí)項(xiàng)目的立項(xiàng)和資金審批情況，技術(shù)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)專(zhuān)家論證情況進(jìn)行監(jiān)督。二是對(duì)項(xiàng)目采購(gòu)方式的確定，投標(biāo)單位資格限定、評(píng)標(biāo)辦法、成交原則、招標(biāo)文件的制定等情況進(jìn)行監(jiān)督。三是對(duì)不同采購(gòu)方式下評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、項(xiàng)目供應(yīng)商的確定等情況進(jìn)行監(jiān)督。四是對(duì)簽訂的項(xiàng)目采購(gòu)合同的合法、完整、合理性及符合項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)紀(jì)要等情況進(jìn)行情況監(jiān)督。五是對(duì)采購(gòu)合同執(zhí)行、驗(yàn)收等情況進(jìn)行監(jiān)督。六是對(duì)項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)運(yùn)行結(jié)果的效益進(jìn)行監(jiān)督。

（2）項(xiàng)目的需求論證。審計(jì)部門(mén)對(duì)于專(zhuān)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域項(xiàng)目，要求建設(shè)單位邀請(qǐng)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)項(xiàng)目需求任務(wù)書(shū)進(jìn)行論證，既為項(xiàng)目在技術(shù)領(lǐng)先、實(shí)戰(zhàn)運(yùn)用、集約融合、成本節(jié)約、資源共享方面提供技術(shù)支撐，又在預(yù)防和及時(shí)制止重復(fù)建設(shè)和重復(fù)投資方面發(fā)揮了作用。

（3）招標(biāo)文件審核。招標(biāo)文件既是供應(yīng)商編制投標(biāo)文件的依據(jù)，又是采購(gòu)人與中標(biāo)商簽訂合同的基礎(chǔ)，招標(biāo)文件編制質(zhì)量的好壞，直接影響整個(gè)招標(biāo)工作的進(jìn)度和成敗，在整個(gè)政府采購(gòu)過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用。一是強(qiáng)化對(duì)采購(gòu)方式監(jiān)督嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》等相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)滿足公開(kāi)招標(biāo)條件的項(xiàng)目應(yīng)招盡招，嚴(yán)格控制以涉密為由規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)，嚴(yán)格控制以升級(jí)改造為由規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目的配套性、一致性要求進(jìn)行嚴(yán)格審查，嚴(yán)格控制單一來(lái)源（直接發(fā)包）采購(gòu)方式，對(duì)項(xiàng)目供應(yīng)商的“唯一性”進(jìn)行嚴(yán)格審查，保證了項(xiàng)目建設(shè)、采購(gòu)方式的充分競(jìng)爭(zhēng)性；二是評(píng)分細(xì)則審核，盡量保證競(jìng)標(biāo)商在同等條件下的最低價(jià)中標(biāo)，在企業(yè)資質(zhì)條件方面，重點(diǎn)查看其設(shè)置的條件是否具有競(jìng)爭(zhēng)性，杜絕傾向性、排他性的條款設(shè)置；三是最高限價(jià)審核，有效提高資金使用效率。審計(jì)部門(mén)要求建設(shè)單位多家詢(xún)價(jià)，詢(xún)價(jià)數(shù)量達(dá)到三家以上，并將詢(xún)價(jià)結(jié)果體現(xiàn)在招標(biāo)文件的最高限價(jià)中。對(duì)限價(jià)明顯偏高不合理的，征詢(xún)專(zhuān)家意見(jiàn)以及對(duì)限價(jià)編制的規(guī)范、合理性的判斷進(jìn)行審核。

（4）招標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。招標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督重點(diǎn)把握：一是評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的抽取環(huán)節(jié)監(jiān)督；二是評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)督。特別是有業(yè)主代表作為評(píng)標(biāo)專(zhuān)家參與評(píng)標(biāo)的時(shí)候，重點(diǎn)防止出現(xiàn)業(yè)主代表發(fā)表傾向性、歧視性的言論，引導(dǎo)其他評(píng)委做出有違公開(kāi)、公平、公正原則的判斷。同時(shí)，對(duì)投標(biāo)人的相關(guān)情況進(jìn)行密切關(guān)注，對(duì)有違反招投標(biāo)規(guī)定的行為及時(shí)提出并制止，防止出現(xiàn)圍標(biāo)、串標(biāo)嫌疑的情況發(fā)生。

待簽合同審核。在合同審核中注重六個(gè)方面：一是堅(jiān)持合同內(nèi)容的完整性。合同內(nèi)容必須完整，合同約定的工作范圍和內(nèi)容與投標(biāo)文件必須相符，不能偷工減料。審計(jì)部門(mén)嚴(yán)格對(duì)照招標(biāo)文件、投標(biāo)文件，承諾函等資料，特別是對(duì)優(yōu)惠承諾是否在合同中落實(shí)進(jìn)行審核；二是堅(jiān)持合同與招投標(biāo)文件的一致性。審核合同價(jià)款是否與中標(biāo)通知書(shū)、談判成交金額一致。工程的計(jì)價(jià)原則是否與招投標(biāo)文件一致，變更所涉及工程價(jià)格的計(jì)價(jià)原則、工程變更程序和確認(rèn)方式是否與招投標(biāo)文件一致；三是堅(jiān)持支付方式的明確性。合同中對(duì)質(zhì)保金預(yù)留比例、工程款結(jié)算方式、預(yù)付款的金額、比例及支付時(shí)間、進(jìn)度款支付方式等進(jìn)行明確；四是堅(jiān)持售后服務(wù)的可控性。要求合同約定細(xì)致、清晰，比如主要設(shè)備廠商的售后服務(wù)、培訓(xùn)承諾是集成商承諾還是原廠服務(wù)要約定清楚，是否有保修期外設(shè)備價(jià)格及售后服務(wù)報(bào)價(jià)單的約定，以預(yù)防保修期后的服務(wù)價(jià)格奇高；五是合同條款的公平性。對(duì)于一些關(guān)鍵性條款顯失公平的及時(shí)提出修改意見(jiàn)；六是明確違約責(zé)任條款，以確保合同得以有效履行。

（5）結(jié)算審計(jì)。結(jié)算審計(jì)中重點(diǎn)關(guān)注兩方面：一是合同變更部分的變更理由是否充分，變更是否依照法定程序履行了相關(guān)手續(xù)，工程簽證是否真實(shí)、合法、有效；二是對(duì)工程量和重要設(shè)備堅(jiān)持實(shí)地逐項(xiàng)核實(shí)、清點(diǎn)，做到量實(shí)價(jià)準(zhǔn)，從而保證了項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)的客觀公正性。

3、公安政府采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督存在的問(wèn)題

規(guī)避招標(biāo)時(shí)有發(fā)生。采購(gòu)單位臨時(shí)安排的采購(gòu)項(xiàng)目，有些采購(gòu)單位有意無(wú)意地不按規(guī)定預(yù)先提出采購(gòu)計(jì)劃，而是事當(dāng)臨頭責(zé)怪采購(gòu)程序煩瑣，或以部門(mén)工作受到影響為由規(guī)避招標(biāo)，使審計(jì)部門(mén)左右為難，導(dǎo)致雙方的工作都難以開(kāi)展。

采購(gòu)單位采取化整為零或者以涉密項(xiàng)目為由不采取公開(kāi)招標(biāo)方式。通常將大宗貨物采購(gòu)進(jìn)行分散購(gòu)買(mǎi)，用其他采購(gòu)方式代替公開(kāi)招標(biāo)；或者以涉密、升級(jí)改造等為由規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)，而采用單一來(lái)源（直接發(fā)包）采購(gòu)方式。

調(diào)研不充分，政府采購(gòu)預(yù)算編制簡(jiǎn)單粗糙，限價(jià)制定不合理。政府采購(gòu)預(yù)算編制不夠認(rèn)真，隨意性很大，主要表現(xiàn)在：一是對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目不進(jìn)行科學(xué)認(rèn)證，不進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)研，致使采購(gòu)預(yù)算過(guò)高；二是對(duì)采購(gòu)的商品未作明確具體說(shuō)明，導(dǎo)致缺乏可操作性，影響采購(gòu)的效率。

招標(biāo)文件中設(shè)置傾向性、排他性條款。采購(gòu)單位在采購(gòu)過(guò)程中設(shè)置門(mén)檻條件，傾向性加分條件排斥潛在投標(biāo)人，導(dǎo)致采購(gòu)過(guò)程競(jìng)爭(zhēng)不充分造成資金浪費(fèi)。

4、公安政府采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督前瞻

經(jīng)過(guò)數(shù)代公安審計(jì)人艱辛努力，公安審計(jì)工作取得了卓越成績(jī)，但綜觀公安審計(jì)現(xiàn)狀和公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)面臨的形式，公安審計(jì)監(jiān)督挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。在今后一個(gè)時(shí)期，保持和促進(jìn)公安政府采購(gòu)審計(jì)工作開(kāi)展的首要任務(wù)是轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，求實(shí)創(chuàng)新。

樹(shù)立服務(wù)理念，積極營(yíng)造良好審計(jì)環(huán)境。良好的內(nèi)部審計(jì)環(huán)境需要各層級(jí)公安機(jī)關(guān)共同營(yíng)造創(chuàng)建。審計(jì)部門(mén)要通過(guò)積極爭(zhēng)取黨委支持、加強(qiáng)與國(guó)家審計(jì)互通等形式，加大審計(jì)宗旨是幫助被審計(jì)單位規(guī)范采購(gòu)程序，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的宣傳力度，通過(guò)宣傳發(fā)動(dòng)和服務(wù)職能體現(xiàn)以及審計(jì)成果效應(yīng)，爭(zhēng)取理解和配合，變被動(dòng)接受為主動(dòng)應(yīng)審。同時(shí)，公安內(nèi)審部門(mén)要處理好“監(jiān)督與服務(wù)、規(guī)范與效能、預(yù)防與查處”的三大關(guān)系，積極發(fā)揮審計(jì)保健醫(yī)生作用，對(duì)在審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)與相關(guān)部門(mén)進(jìn)行溝通，并提出可操作性意見(jiàn)建議，幫助被審計(jì)單位解決問(wèn)題。

進(jìn)一步加強(qiáng)公安審計(jì)信息化建設(shè)，充分發(fā)揮信息化手段對(duì)公安審計(jì)工作規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和智能化建設(shè)的重要作用，切實(shí)提高審計(jì)工作的實(shí)戰(zhàn)能力和專(zhuān)業(yè)水平。適應(yīng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算的信息時(shí)代要求，充分利用公安信息化和審計(jì)信息化建設(shè)的現(xiàn)有成果，高效整合信息資源，強(qiáng)化信息安全保障，實(shí)現(xiàn)本級(jí)內(nèi)部財(cái)務(wù)、后勤等部門(mén)信息資源橫向共享、關(guān)聯(lián)運(yùn)用，避免重復(fù)建設(shè)，提高財(cái)政資金使用效益。

全國(guó)公安機(jī)關(guān)大力推進(jìn)基礎(chǔ)信息化建設(shè)，必將迎來(lái)新一輪信息化建設(shè)高潮。進(jìn)一步深化信息化項(xiàng)目審計(jì)工作，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)信息化建設(shè)項(xiàng)目的成本、價(jià)格、效益、安全的審計(jì)，牢牢抓住招標(biāo)文件、項(xiàng)目預(yù)算、待簽合同、項(xiàng)目驗(yàn)收和項(xiàng)目結(jié)算等重點(diǎn)，關(guān)注變更環(huán)節(jié)和隱蔽工程，掌握主動(dòng)、提前介入、全程跟蹤，最大限度壓縮腐敗空間，提高資金使用效益，防范項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。