趙新潮

摘 ? 要：在京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施過程中，進(jìn)行區(qū)域法治一體化建設(shè)是解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各種問題的重要保障。京津冀區(qū)域法治一體化建設(shè)要堅(jiān)持法治統(tǒng)一、突出區(qū)域特色、平等協(xié)商、公平合理的基本原則。應(yīng)設(shè)立區(qū)域法治協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)中央對(duì)京津冀的區(qū)域性立法，建立三地人大間立法合作機(jī)制、統(tǒng)一區(qū)域行政執(zhí)法機(jī)制、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督合作，把京津冀區(qū)域一體化發(fā)展納入統(tǒng)一的法治軌道，以促進(jìn)全方位、寬領(lǐng)域、多層次、高水平的京津冀區(qū)域一體化發(fā)展。

關(guān) ?鍵 ?詞：京津冀;區(qū)域法治;一體化

中圖分類號(hào)：F061.5 ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1006-3544（2015）03-0063-04

一、引言

推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略和重大突破。我國(guó)在20世紀(jì)90年代中后期開始對(duì)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行探索，并取得了重大成效，如長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了迅速增長(zhǎng)，形成了區(qū)域互動(dòng)的良性循環(huán)。相比較而言，京津冀經(jīng)濟(jì)圈的概念雖然提出的時(shí)間也很早，但一直發(fā)展緩慢。2014年2月26日，習(xí)近平總書記在北京主持召開座談會(huì)，專題聽取了京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)，并強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是面向未來打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的需要，是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板的需要，是探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要，是實(shí)現(xiàn)京津冀優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展、帶動(dòng)北方腹地發(fā)展的需要 [1] 。京津冀經(jīng)濟(jì)一體化是重大的國(guó)家戰(zhàn)略，不僅關(guān)系到京津冀區(qū)域自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，還關(guān)系到國(guó)家發(fā)展的大局。

京津冀經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展是三地聯(lián)動(dòng)， 必然需要在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等各方面的協(xié)調(diào)配合，而這都需要有良好的法治環(huán)境做保障。因此，在京津冀區(qū)域一體化發(fā)展過程中必須重視區(qū)域法治的一體化發(fā)展。 區(qū)域法治是在區(qū)域的基本概念之上，一個(gè)內(nèi)部、外部機(jī)制健全的綜合體系， 其內(nèi)容和范圍包括諸如不斷完善的區(qū)域法律體系，由區(qū)域立法、執(zhí)法、司法、護(hù)法和守法等方面有機(jī)構(gòu)成的良好的法治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境及投資環(huán)境[2]。通過區(qū)域法治的一體化為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供強(qiáng)有力的法治保障， 以確保京津冀區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

二、京津冀區(qū)域法治一體化的必要性

1. 區(qū)域法治是社會(huì)主義法治建設(shè)的重要方面。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展， 社會(huì)主義法治建設(shè)也在逐步完善。近年來，區(qū)域合作經(jīng)濟(jì)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分和支撐力量， 區(qū)域性法治環(huán)境的建設(shè)也成為我國(guó)法治環(huán)境建設(shè)的重要方面， 這是由區(qū)域的特殊性所決定的。 京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化早就列入了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之中， 目前又被提升到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的高度， 其對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的重要性不言而喻。 為保障京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的方案順利實(shí)施， 就必須實(shí)現(xiàn)京津冀三地的法治一體化，否則就無法有效避免為了本地利益各自為政的現(xiàn)象，就不能保障統(tǒng)一行動(dòng)方案的嚴(yán)肅性。

2. 區(qū)域法治是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的重要保障。京津冀進(jìn)行區(qū)域法治建設(shè)為構(gòu)建京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化奠定制度基礎(chǔ)，并且為京津冀三方合作與發(fā)展提供保障。促使形成京津冀一體化戰(zhàn)略的原因是多方面的，如三大區(qū)域的資源環(huán)境、人文環(huán)境以及政府的推動(dòng)作用等。如何促使各要素高效地發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速、協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵點(diǎn)就在于京津冀區(qū)域法治建設(shè)。法治作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，它既作用于區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的宏觀環(huán)境，也構(gòu)成區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)展的內(nèi)在要素，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著制動(dòng)性作用 [3] 。同時(shí)，區(qū)域范圍內(nèi)良好有序的法治建設(shè)能為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供便利的社會(huì)服務(wù)與可靠的法律保障，因此，對(duì)京津冀地區(qū)進(jìn)行區(qū)域法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)三地資源共享、三地經(jīng)濟(jì)合作與快速發(fā)展的重要方式。

3. 區(qū)域法治是建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。健全的法律制度和良好的法治環(huán)境是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的前提條件，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要因素。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其需要沒有障礙和壁壘、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)和法律規(guī)則。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作呈現(xiàn)出逐漸增多的趨勢(shì)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中也都取得了令人滿意的成果。但是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中，利益沖突、合作收益的分配不協(xié)調(diào)、市場(chǎng)分割現(xiàn)象嚴(yán)重以及地方保護(hù)主義猖獗等問題也大量存在，制約著地方區(qū)域合作的進(jìn)行，進(jìn)而影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的廣度和深度。京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中也存在這樣的問題。因此，在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中需進(jìn)行區(qū)域法治建設(shè)，形成一個(gè)共同的市場(chǎng)規(guī)則，化解各區(qū)域的利益沖突，有效解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作產(chǎn)生的收益分配問題，以保障該區(qū)域能夠成為一個(gè)沒有分割的共同市場(chǎng)，保障經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。

三、京津冀區(qū)域法治一體化的基本原則

1. 法治統(tǒng)一原則。 法治統(tǒng)一是進(jìn)行區(qū)域法治建設(shè)的基本原則。我國(guó)是統(tǒng)一的、多民族的、單一制的社會(huì)主義國(guó)家，這決定了我們?cè)谶M(jìn)行區(qū)域法治建設(shè)時(shí)必須與我國(guó)的社會(huì)主義法治建設(shè)保持統(tǒng)一。區(qū)域法治建設(shè)要以全國(guó)性的法治建設(shè)為基礎(chǔ)和依據(jù)，京津冀區(qū)域性法治建設(shè)應(yīng)該是我國(guó)法治建設(shè)的重要組成部分，無論是區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的立法活動(dòng)、行政執(zhí)法活動(dòng)還是司法活動(dòng)， 都必須在國(guó)家法治建設(shè)統(tǒng)一的前提下進(jìn)行，不能與國(guó)家法治建設(shè)相抵觸。同時(shí)，兼顧京津冀三個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況， 實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的法治的協(xié)調(diào)統(tǒng)一， 以預(yù)防和解決區(qū)域一體化發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題和糾紛， 保障京津冀區(qū)域一體化的合法有序發(fā)展。

2. 突出區(qū)域特色原則。 京津冀區(qū)域法治環(huán)境建設(shè)必須立足京津冀區(qū)域本身的實(shí)際情況，如自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、民族等，尤其要考慮到北京政治中心的地位，絕對(duì)不能完全照抄照搬其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，更不能僅憑抽象、空洞的理論去進(jìn)行法治建設(shè)。要對(duì)實(shí)際情況進(jìn)行總結(jié)和分析， 在區(qū)域法治建設(shè)中既要體現(xiàn)區(qū)域整體性的利益， 也要照顧到各地區(qū)不同的利益， 努力制定合乎京津冀區(qū)域特色的法律法規(guī)，使其有生存的活力與動(dòng)力， 這樣才能使京津冀區(qū)域法治建設(shè)發(fā)揮應(yīng)有的對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障作用。

3. 平等協(xié)商原則。 京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)是京津冀三省市就經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展自愿達(dá)成的共識(shí)。在經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中，三方具有平等的法律地位。因此，無論是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展過程中，還是在區(qū)域發(fā)展的其他方面， 三方都應(yīng)以平等協(xié)商為基本原則。尤其在區(qū)域法治建設(shè)方面，絕不能以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞、 政治地位的高低來決定法律或政策的制定和施行，要以平等協(xié)商為原則，平衡各方利益，減少利益沖突帶來的矛盾， 營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，互利互惠，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作中各方共贏。

4. 公平合理原則。 京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的目標(biāo)是充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的優(yōu)勢(shì)， 優(yōu)化資源配置，提高經(jīng)濟(jì)效率，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)得到快速、協(xié)調(diào)發(fā)展。 在這一過程中， 為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展， 不可避免地會(huì)犧牲一些地區(qū)的部分利益。 比如說北京的一些重污染企業(yè)搬遷至周圍的河北， 在這種情況下，其他地區(qū)如果從中獲得了利益，就應(yīng)該本著公平合理的原則給予利益受損地區(qū)以合理的補(bǔ)償，或者在其他方面予以照顧， 比如多提供給對(duì)方地區(qū)人口以就業(yè)機(jī)會(huì)等，從而縮小區(qū)域間的差距，促進(jìn)共同富裕，這既是公平合理原則的體現(xiàn)，也是社會(huì)主義本質(zhì)的體現(xiàn)。

四、京津冀區(qū)域法治一體化的具體路徑

1. 設(shè)立區(qū)域法治協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。 在京津冀區(qū)域一體化發(fā)展中應(yīng)設(shè)立協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)， 并通過法律授權(quán)其為區(qū)域法治建設(shè)中的最高管理機(jī)構(gòu)。 區(qū)域法治協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性應(yīng)來自區(qū)域范圍內(nèi)各政府授權(quán)，代表各方利益。區(qū)域范圍內(nèi)各地區(qū)在制定法律法規(guī)的過程中，都要服從其統(tǒng)一安排和指導(dǎo)，并要接受其監(jiān)督。同時(shí)，在區(qū)域法治協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)下再設(shè)爭(zhēng)端解決辦公室，由其制定區(qū)域一體化發(fā)展過程中的爭(zhēng)端解決辦法，負(fù)責(zé)解決區(qū)域內(nèi)各方之間發(fā)生的貿(mào)易爭(zhēng)端與合作糾紛。

2. 中央要加強(qiáng)京津冀區(qū)域性立法。 我國(guó)目前實(shí)行的是中央立法和地方立法“兩級(jí)制”的立法體制，在京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展格局下，必須完善區(qū)域性立法。中央要加強(qiáng)對(duì)京津冀的區(qū)域性立法，制定對(duì)京津冀區(qū)域具有普遍約束力的法律法規(guī)。京津冀經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展是不同的行政區(qū)域及不同利益的整合，在各方利益難以調(diào)和的情況下，就需要通過法律的權(quán)威性來保障利益的均衡。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該由全國(guó)人大或其常委會(huì)出臺(tái)《京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展法》，或者國(guó)務(wù)院出臺(tái)類似內(nèi)容的行政法規(guī)。通過具有普遍約束力的法律形式對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些基本問題做出相關(guān)規(guī)定，規(guī)范區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的進(jìn)程，減少行政摩擦帶來的弊端，確保區(qū)域內(nèi)各方利益的均衡。

3. 建立地方人大間立法合作機(jī)制。 自提出京津冀一體化戰(zhàn)略以來，三地人大及常委會(huì)根據(jù)本地區(qū)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的需要，制定了一些具有地方特色的法規(guī)或規(guī)章，為本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和城市管理提供了法治保障，但由于行政區(qū)劃的分割和地方利益保護(hù)的驅(qū)動(dòng)，區(qū)域內(nèi)部立法缺乏協(xié)調(diào)的問題也逐漸凸現(xiàn)出來 [4] 。具體來說，京津冀區(qū)域立法主體包括兩個(gè)直轄市和一個(gè)省級(jí)立法機(jī)關(guān)，再加上石家莊和唐山市作為較大的市也有相應(yīng)的立法權(quán)， 就是5個(gè)立法機(jī)關(guān)，5個(gè)行政規(guī)章制定機(jī)關(guān)，因此必須通過立法交流與合作機(jī)制對(duì)區(qū)域內(nèi)各立法主體的立法情況及時(shí)互換和交流，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)溝通，協(xié)調(diào)解決。同時(shí)，還要加強(qiáng)區(qū)域法治協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)域內(nèi)各地方立法的審查和監(jiān)督。

4. 統(tǒng)一區(qū)域行政執(zhí)法機(jī)制。 在加強(qiáng)區(qū)域性立法的前提下，區(qū)域法治建設(shè)的完善還需要統(tǒng)一區(qū)域行政執(zhí)法機(jī)制，打破行政體制的束縛，建立統(tǒng)一決策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理的機(jī)制 [5] 。首先可以建立區(qū)域性的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)， 專門解決京津冀三方在具體行政方面產(chǎn)生的沖突，如在市場(chǎng)準(zhǔn)入、區(qū)域行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)管理、企業(yè)監(jiān)管等方面事務(wù)中發(fā)生的矛盾與沖突; 其次要完善行政執(zhí)法的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制， 防患于未然。使京津冀區(qū)域范圍內(nèi)的各執(zhí)法主體之間能夠?qū)σ恍┬姓?zhí)法問題進(jìn)行溝通、交流和協(xié)商，盡力達(dá)成共識(shí)，統(tǒng)一區(qū)域行政執(zhí)法活動(dòng)。

5. 加強(qiáng)對(duì)區(qū)域立法、執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督?，F(xiàn)階段，京津冀一體化戰(zhàn)略進(jìn)入快速發(fā)展階段， 大力推行一體化戰(zhàn)略會(huì)涉及諸多方面的立法活動(dòng)， 而對(duì)于立法活動(dòng)的過程及程序是否規(guī)范， 所涉及的內(nèi)容是否違法、 是否存在地方保護(hù)主義等問題都需要進(jìn)行有效的監(jiān)督。我國(guó)沒有專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，僅僅依靠人大的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，況且在區(qū)域合作立法中，地方的人大往往由于沒有充分的權(quán)限， 也做不到對(duì)區(qū)域立法的監(jiān)督。所以，應(yīng)該首先設(shè)立一個(gè)獨(dú)立于區(qū)域內(nèi)各地的立法機(jī)構(gòu)和區(qū)域法治協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的京津冀區(qū)域立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)， 統(tǒng)一行使有關(guān)對(duì)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略實(shí)施過程中的立法和執(zhí)法監(jiān)督。 一方面從整體上把握京津冀區(qū)域立法監(jiān)督工作， 在不違背國(guó)家法治建設(shè)的大前提下，本著平等協(xié)商、公平合理的原則進(jìn)行立法活動(dòng); 另一方面能夠促進(jìn)京津冀區(qū)域內(nèi)的立法主體進(jìn)行良性立法， 保障京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略的順利實(shí)施以及戰(zhàn)略目標(biāo)的快速實(shí)現(xiàn)。在對(duì)區(qū)域執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督上，應(yīng)設(shè)置一個(gè)獨(dú)立的京津冀執(zhí)法監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)， 與立法監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)并列，專職對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。不同于地方各自的監(jiān)督管理， 該機(jī)構(gòu)主要目的為遏制地方保護(hù)主義，杜絕行政壟斷，消除市場(chǎng)不公平，打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷，促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)、有序發(fā)展。

五、結(jié)束語

只有通過具有規(guī)范性、 強(qiáng)制性和穩(wěn)定性的法治協(xié)調(diào)形式，把區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的目標(biāo)、原則、方法、成員、組織和權(quán)利義務(wù)以法律的形式固定下來，才能使區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化走向正規(guī)化、制度化和長(zhǎng)期化。在京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施過程中， 進(jìn)行區(qū)域法治建設(shè)是解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中問題的根本途徑。要堅(jiān)持法治統(tǒng)一、突出區(qū)域特色、平等協(xié)商、公平合理的基本原則，通過設(shè)立區(qū)域法治協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)中央層次的京津冀區(qū)域性立法、 建立地方人大間立法合作機(jī)制、統(tǒng)一區(qū)域行政執(zhí)法機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)區(qū)域立法、執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督等具體途徑，完善區(qū)域法治建設(shè)， 把京津冀區(qū)域一體化發(fā)展納入依法治國(guó)的軌道，為實(shí)施依法治國(guó)方略找到新的推進(jìn)點(diǎn)、突破口，使京津冀區(qū)域法治成為全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的重要組成部分的同時(shí)，促進(jìn)全方位、寬領(lǐng)域、多層次、高水平的京津冀區(qū)域一體化發(fā)展新格局的形成。

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（責(zé)任編輯、校對(duì)：龍會(huì)芳）