李夢娜

摘要：隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量的失地農(nóng)民由于在城市化的推進(jìn)中身份角色轉(zhuǎn)變失敗，社會資本的弱化而淪為務(wù)農(nóng)無田、務(wù)工無崗、社保無份的邊緣群體。本文通過從社會資本理論分析我國現(xiàn)階段失地農(nóng)民社會保障制度下失地農(nóng)民社會資本的弱化和缺失狀況，提出加強(qiáng)信任，創(chuàng)造發(fā)展基礎(chǔ)；完善制度規(guī)范，提供法律保障；優(yōu)化社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，調(diào)動社會資源；創(chuàng)新參與形式，強(qiáng)化文化認(rèn)同等措施，以期為失地農(nóng)民提供完善的社會保障制度。

關(guān)鍵詞：社會資本；失地農(nóng)民；社會保障

隨著城市化的不斷推進(jìn)，越來越多的土地成為了非農(nóng)建設(shè)用地，大量農(nóng)民需要改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活方式，進(jìn)入城市社會。在城市化的進(jìn)程中，失地農(nóng)民失去土地而又不能獲得相對于原有土地的功能性補(bǔ)償，勢必就會對他們的正常生活帶來較大的沖擊和影響，使其在經(jīng)濟(jì)、政治、社會生活等多方面遭受損失和面臨困境，而成為自身利益無法得到保障的弱勢群體。

一、失地農(nóng)民與社會資本

失地農(nóng)民是中國在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型時期產(chǎn)生的新詞匯，目前學(xué)術(shù)界主要從一般意義角度、社會學(xué)角度和法學(xué)角度來界定失地農(nóng)民的概念。①一般意義上的概念主要界定失地農(nóng)民失去土地的特征。社會學(xué)角度的概念是從社會群體、社會問題、社會角色這三個角度出發(fā)：失地農(nóng)民是一個特殊弱勢群體；失地農(nóng)民在安置、就業(yè)、社會保障等方面產(chǎn)生社會問題；失地農(nóng)民在城市化過程中仍保持農(nóng)民身份的人。法學(xué)角度的概念從法律權(quán)利缺失的角度，失地農(nóng)民指的是一類失去了土地以及與土地相關(guān)包括財產(chǎn)、就業(yè)機(jī)會、基本生活保障等一系列相關(guān)權(quán)利的弱勢群體。②

關(guān)于社會資本目前尚未有一個規(guī)范和定型的理論模式，對其內(nèi)涵也沒有形成一個公認(rèn)的統(tǒng)一界定。社會資本是社會個體為了獲取社會資源，以信任為核心，以互惠規(guī)范為基礎(chǔ)，參與各種社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過正式的規(guī)則和非正式的規(guī)范，獲得社會資源的總和。③社會資本實質(zhì)上是一種支持性的互惠互利的網(wǎng)絡(luò)資源、關(guān)系結(jié)構(gòu)，它與社會保障對全體公民的扶助、支持及普惠的保護(hù)本質(zhì)有著不謀而合的鏈接與切合，社會資本內(nèi)涵著社會保障的豐富含義。

二、社會保障制度下失地農(nóng)民社會資本狀況分析

1.信任資本缺失

信任作為社會資本的核心要素，它是指個人行為選擇取決于對被信任者的理性判斷。從信任這一概念出發(fā)，社會保障制度下失地農(nóng)民信任資本的缺失主要體現(xiàn)在：首先，政府建立的失地農(nóng)民社會保障制度本身所體現(xiàn)的排斥性。目前各地方政府對失地農(nóng)民并沒有建立統(tǒng)一的社會保障制度，政府并沒有從戶籍制度身份角度將其完全納入到城鎮(zhèn)社會保障體系之中。其次，政府部門工作人員與失地農(nóng)民彼此之間不信任。在征地過程中，被征土地主體參與度不足，處于信息不對稱的被動地位的失地農(nóng)民自身利益往往由于土地各方利益關(guān)系實際談判過程中監(jiān)督缺失狀態(tài)導(dǎo)致失地農(nóng)民對政府部門、用地單位、鄉(xiāng)村權(quán)力人物的不信任。

2.規(guī)范資本缺失

社會保障的規(guī)范系統(tǒng)由各種組織中的法律、規(guī)章、條例、程序等正式制度和習(xí)慣、觀念、道德等非正式制度構(gòu)成。我國現(xiàn)階段針對失地農(nóng)民的社會保障體系的規(guī)范資本存在很大的缺失：在正式制度方面：首先，我國的失地農(nóng)民社會保障立法不健全、立法層次低。目前中國沒有統(tǒng)一、具有普遍約束力的失地農(nóng)民的社會保障法律。且失地農(nóng)民社會保障工作所依據(jù)的都是行政規(guī)章，以行政管理取代法治管理，無法保證失地農(nóng)民社會保障的有效實施。其次，社會保障管理體制不健全。我國社會保障管理體制呈現(xiàn)多部門分割管理格局，這種各自為政的局面不僅增加管理、運行成本，影響社會保障制度的統(tǒng)一，而且不利于國家從宏觀層面調(diào)控和綜合平衡，最終影響失地農(nóng)民的社會保障權(quán)利。在非正式制度方面：互惠性規(guī)范的弱化。被征地農(nóng)民隨著在傳統(tǒng)“差序格局”中由內(nèi)向外互動頻率的依次降低，原有血緣、親緣和地緣關(guān)系的相互協(xié)作和互惠規(guī)范弱化，失地農(nóng)民之間由于經(jīng)濟(jì)相對弱勢地位也未能融入城市文明，喪失了非正式規(guī)范形成的條件。

3.網(wǎng)絡(luò)資本缺失

網(wǎng)絡(luò)資本是人們在社會交往中形成的社會關(guān)系網(wǎng)，包括正式網(wǎng)絡(luò)和非正式網(wǎng)絡(luò)。正式網(wǎng)絡(luò)指個人參與正式的社會組織而具有組織成員資格的身份所形成的網(wǎng)絡(luò)；非正式的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是在日常生活中所形成的人際關(guān)系網(wǎng)，如朋友、老鄉(xiāng)、同事等。在正式社會網(wǎng)絡(luò)方面，失地農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變使其社區(qū)治理載體由村民委員會過渡到居民委員會。傳統(tǒng)宗族文化觀念下的失地農(nóng)民往往更多地關(guān)注家族內(nèi)部事務(wù)對社區(qū)治理的公共事務(wù)漠不關(guān)心，社區(qū)參與意識淡薄。在非正式社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)方面，失地農(nóng)民因為身份轉(zhuǎn)化而處于弱勢地位，使其在市民化過程中遭遇社會排斥，難以在城市生活中構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)關(guān)系資本。鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)的建立是以土地為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的長期互惠的關(guān)系，而地理、管理體制、周邊資源的微妙變化，會使失地農(nóng)民原有社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在失去土地后已經(jīng)發(fā)生了根本性改變，過去的一些社會資本投資已經(jīng)失效。

4.文化認(rèn)同資本缺失

文化認(rèn)同是人們對一定文化的理解、接受、保護(hù)和實踐過程，使人們對一定文化價值觀內(nèi)化為信念，并形成為一定的行為模式和生活方式。失地農(nóng)民文化認(rèn)同資本缺失主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，城市居民角色認(rèn)同失敗。被動城市化進(jìn)程中，失地農(nóng)民社會身份通過政府主導(dǎo)的集中安置政策和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策安排由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，這種全面、急劇的轉(zhuǎn)變只是實現(xiàn)了失地農(nóng)民身份形式上的轉(zhuǎn)變，沒有在社會心理層面完成轉(zhuǎn)換后的身份認(rèn)同和角色適應(yīng)。失地農(nóng)民在強(qiáng)制性制度變遷過程中，難以消除城市和農(nóng)村“二元”社會角色心理特性之間的沖突，造成他們獨特的認(rèn)同“大城市里的鄉(xiāng)下人”，也造成了城郊失地農(nóng)民社區(qū)的居民缺乏社區(qū)歸屬感。④其次，城市社區(qū)文化認(rèn)同失敗。城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)是兩個完全不同的社區(qū)，與農(nóng)村社區(qū)相比，城市社區(qū)人情文化淡漠，城市社會文化世俗化。失地農(nóng)民在從鄉(xiāng)村社會系統(tǒng)進(jìn)入城市社會系統(tǒng)被迫放棄原有的鄉(xiāng)村生活而適應(yīng)另一種全新的城市社會生活方式的再社會化的過程中，由于失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)層面的相對貧困和文化層面的排斥使他們在在再社會化中文化認(rèn)同失敗。

三、社會資本視角下失地農(nóng)民的社會保障體系的構(gòu)建

1.加強(qiáng)信任，創(chuàng)造發(fā)展基礎(chǔ)

政府要以人為本的服務(wù)型政府理念目標(biāo)加強(qiáng)對被征地農(nóng)民社會資本的投資，以推進(jìn)失地農(nóng)民社會保障體系的良好構(gòu)建。政府應(yīng)當(dāng)致力于宏觀制度層面和微觀個體層面的觀念改善出發(fā)：從宏觀制度層面，政府必須更新社會保障觀念。政府政策制定者在制度設(shè)計之時，在明確失地農(nóng)民所遭受的制度排斥的根本原因前提下，改善失地農(nóng)民權(quán)力結(jié)構(gòu)的不平等和不合理。政府應(yīng)該讓失地農(nóng)民充分享受城鎮(zhèn)福利待遇，政策設(shè)計必須強(qiáng)化失地農(nóng)民的流動機(jī)制，完善失地農(nóng)民社會保障制度銜接政策，創(chuàng)建良好的制度和保障機(jī)制。在制定失地農(nóng)民的社會保障體系中，可以有針對性考慮失地農(nóng)民的相對弱勢地位使政策向其傾斜，只有將失地農(nóng)民的公共利益放在第一位，真心實意為其服務(wù)才能贏得失地農(nóng)民對政府的信任和認(rèn)同，以提升失地農(nóng)民的信任資本存量。在微觀層面上，政府必須通過行政人員素質(zhì)的提高和積極政策宣傳改善政府人員和失地農(nóng)民之間的信任關(guān)系。政府部門必須在積極倡導(dǎo)“以公民為本、以服務(wù)為本”價值理念的同時，提高政府工作人員的業(yè)務(wù)能力，使政府工作人員從意識形態(tài)深處滿足公民的需求、幫助其表達(dá)他們的公共利益，提供高效率、高質(zhì)量的公共服務(wù)。其次，政府部門需要利用各種新聞媒體手段，讓被征地農(nóng)民認(rèn)識到社會保障制度的優(yōu)越性，同時要認(rèn)真落實農(nóng)村社會保障的各項工作，讓農(nóng)民實實在在感受到農(nóng)村保障的好處，提高農(nóng)民對社會保障制度的認(rèn)識程度和認(rèn)可程度。

2.完善制度規(guī)范，提供法律保障

在正式規(guī)范方面：首先，加快失地農(nóng)民社會保障制度有關(guān)法律、法規(guī)的立法。國家應(yīng)該根據(jù)目前失地農(nóng)民社會保障的實際情況和現(xiàn)存制度中出現(xiàn)的問題盡快出臺更規(guī)范、針對性強(qiáng)的法律制度，確立失地農(nóng)民社會保障制度的法律地位，用法律代替政令，提高失地農(nóng)民社會保障的法制化、規(guī)范化和科學(xué)化的程度與水平。其次，健全失地農(nóng)民社會保障管理體制。在政府管理部門內(nèi)部要加強(qiáng)人保、衛(wèi)生、民政、財政等部門要協(xié)調(diào)和合作，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。失地農(nóng)民社會保障事務(wù)管理機(jī)構(gòu)、資金管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及評估機(jī)構(gòu)之間應(yīng)保持各自的獨立性。⑤在非正式規(guī)范方面，政府必須通過積極引導(dǎo)使失地農(nóng)民融入城市社會生活，如通過建立完善的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，進(jìn)入城市就業(yè)崗位從而建立一種超越血緣、親緣和地緣關(guān)系的相互協(xié)作和互惠規(guī)范，在獲得平等就業(yè)的制度支撐和政策支持，從而增強(qiáng)失地農(nóng)民社會資本的積累。

3.優(yōu)化社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，調(diào)動社會資源

針對失地農(nóng)民群體進(jìn)行構(gòu)建內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源，通過建立一個以失地農(nóng)民為參與主體的社會組織或機(jī)構(gòu)，使失地農(nóng)民群體內(nèi)部形成以成員資格身份或相關(guān)利益為紐帶的團(tuán)體，這個組織通過組織各項公益、文體活動使失地農(nóng)民緊密聯(lián)系，促進(jìn)成員間關(guān)系的交往與互動。

動員政府和社會力量從失地農(nóng)民外部開展對失地農(nóng)民的社會保障和社會服務(wù)工作。首先，鼓勵失地農(nóng)民積極參與社區(qū)自治，積極參與社區(qū)組織的活動，在公用事業(yè)、公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動和社會保障、環(huán)境保護(hù)等問題的參與中擴(kuò)大農(nóng)民工的接觸范圍，提高農(nóng)民工的社會地位，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力和居民的歸屬感，緩和社會結(jié)構(gòu)的分離傾向。其次，政府必須鼓勵非營利性組織的發(fā)展，要為服務(wù)失地農(nóng)民的各種民間組織提供一種良好的生存和發(fā)展的氛圍。非營利組織的職能主要是輔助政府社會保障工作的提供，以向失地農(nóng)民提供職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)援、自主創(chuàng)業(yè)等就業(yè)方面的服務(wù)方式引導(dǎo)失地農(nóng)民從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走進(jìn)現(xiàn)代城市生產(chǎn)方式；通過完善失地農(nóng)民的社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，使失地農(nóng)民平等地享受城市的教育、公共衛(wèi)生、社會保障等待遇。

4.創(chuàng)新參與形式，強(qiáng)化文化認(rèn)同

強(qiáng)化失地農(nóng)民對于城市文化認(rèn)同，必須首先實現(xiàn)失地農(nóng)民身份完全轉(zhuǎn)變。失地農(nóng)民既然已經(jīng)因失去土地而進(jìn)入城市社會，政府就需要將其引導(dǎo)走上城鎮(zhèn)居民的生活軌道，對失地農(nóng)民進(jìn)行合理有效的安置，為失地農(nóng)民提供適當(dāng)水平的社會保障，并與城市現(xiàn)有的社會保障制度保持兼容性。其次，增強(qiáng)失地農(nóng)民城市文化認(rèn)同，積極融入城市生活，是一個長期而又復(fù)雜的漫長過程，政府和城市居民必須在城市社會努力營造增強(qiáng)農(nóng)民工對城市社會一種平等和互助的觀念和氛圍，消除對失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)歧視、就業(yè)歧視、社會歧視等，使城市居民轉(zhuǎn)變觀念認(rèn)識到失地農(nóng)民對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，從而使失地農(nóng)民從心理層面上實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變。最后，國家應(yīng)該做好失地農(nóng)民的文化宣傳工作，為失地農(nóng)民提供服務(wù)教育體系，以提高失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)意識、市場意識、競爭意識等，使失地農(nóng)民盡快融入城市文化體系中來，成為具有自我發(fā)展能力的社會群體。（作者單位：南昌大學(xué)公共管理學(xué)院）

注解：

①黃建偉.失地農(nóng)民的概念問題研究[J].調(diào)研世界，2009（03）

②原晶晶.失地農(nóng)民社會保障制度的重建[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009，37（33）：16564—16566，16574

③楊盛海：社會資本對失地農(nóng)民就業(yè)影響因素探析[J].湘潮2010（09）

④張勁松，楊穎：論城郊失地農(nóng)民社區(qū)的治理[J].學(xué)習(xí)與探索.2013（08）

⑤鐘水映、李魁：失地農(nóng)民社會保障安置：制度、模式與方向[J].中州學(xué)刊2009（01）

參考文獻(xiàn)：

[1]黃建偉.失地農(nóng)民的概念問題研究[J].調(diào)研世界，2009（03）

[2]原晶晶.失地農(nóng)民社會保障制度的重建[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué).2009.37（31）16564—16566，16574

[3]楊盛海.社會資本對失地農(nóng)民就業(yè)影響因素探析[J].湘潮2010（09）

[4]張勁松、楊穎：論城郊失地農(nóng)民社區(qū)的治理[J].學(xué)習(xí)與探索.2013（08）

[5]鐘水映、李魁：失地農(nóng)民社會保障安置：制度、模式與方向[J].中州學(xué)刊2009（01）