[摘要]目前在全國范圍內(nèi)城市管理綜合執(zhí)法機構的法律地位和機構性質(zhì)還沒有統(tǒng)一，造成了城管執(zhí)法在各地的差異化狀態(tài)。城管執(zhí)法存在理論上的困惑、立法相對滯后，執(zhí)法體制不順等困境。必須明確城管法律授權以此消除理論困惑；嚴格依照法律程序辦事并建立監(jiān)督制度；提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)，樹立綜合執(zhí)法形象。

[關鍵詞]城市管理；行政執(zhí)法；困境；路徑

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.04.062

隨著城市化建設的不斷推進，城市管理執(zhí)法在一定程度上體現(xiàn)了一座城市的文明程度，更體現(xiàn)了當?shù)卣畬τ诔鞘泄芾砗统鞘薪ㄔO的理念和態(tài)度，城市管理綜合行政執(zhí)法是行政機關規(guī)范城市秩序的有效措施，卻也是城市管理中的焦點和難點。我國自1997年啟動城市管理綜合執(zhí)法改革以來，其在實踐中引發(fā)的問題從未間斷過。城市管理綜合執(zhí)法引發(fā)的大量尖銳矛盾，特別是近十多年來，發(fā)生的一些嚴重群體性事件，嚴重損害了黨和政府的形象，對構建和諧社會產(chǎn)生了極其不利的影響。城市管理綜合執(zhí)法是解決原來的多層交叉執(zhí)法、執(zhí)法擾民的一個主要途徑，更重要的是文明科學的城市管理綜合執(zhí)法所體現(xiàn)出來的法治理念對廣大人民影響深遠，對建設法治國家意義重大。因此，十八屆三中全會在“深化行政執(zhí)法體制改革”中指出：要“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務水平”。

1城市管理綜合行政執(zhí)法面臨的困境

1.1城管執(zhí)法依據(jù)在理論上的困惑

國家在相對集中行政處罰權以前，通過法律規(guī)定已經(jīng)將某方面的行政處罰的職權配置給相應的行政職能部門或直屬機構，依照行政法治原則，這些相應的行政職能部門，必須履行。而出現(xiàn)了行政綜合執(zhí)法部門以后，這些被法律賦予行使某些方面的行政處罰權的行政職能機關或直屬機構卻不準行使，而由行政綜合執(zhí)法主體行使，這就導致了有法可依的行政主體不能依法行政，行政綜合執(zhí)法主體無法可依的局面。

行政主體的職權既是不可分的，又是不可以隨意轉(zhuǎn)讓的，但是城市管理相對集中行政處罰權則是對傳統(tǒng)行政法學原理中職權不可轉(zhuǎn)讓的一個挑戰(zhàn)。城管行使其他多個行政機關的處罰權，是把其他若干行政機關的行政處罰權進行集合，交由城管進行行使。那么，城管與其他機關則存在著職權轉(zhuǎn)讓關系。我國法律明文規(guī)定行政主體的職權轉(zhuǎn)讓必須嚴格按照法律規(guī)定的范圍及程序進行轉(zhuǎn)讓。但是，城管與其他機關就行政處罰權的轉(zhuǎn)讓卻并沒有如此體現(xiàn)。

1.2立法相對滯后

一是執(zhí)法依據(jù)不充分?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第十六條僅是開展相對綜合執(zhí)法的唯一的法律依據(jù)，此規(guī)定僅從法律上明確了綜合執(zhí)法機構執(zhí)法主體資格。就全國來說，綜合行政執(zhí)法缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性法律。對這制度的調(diào)整規(guī)則多是政策性文件，比如國務院法制辦發(fā)布的有關復函。一些地方所立綜合行政執(zhí)法的規(guī)定非常分散，從實踐中看，直接賦予綜合執(zhí)法機構執(zhí)法主體資格的情況有兩種，一種是省市人民政府在關于所轄市實行綜合執(zhí)法試點方案的批復中賦予，另一種是省市人大制定地方性法規(guī)明確賦予?，F(xiàn)在的問題是，城市管理綜合行政執(zhí)法領域需要集中起來進行行政處罰的領域一般都有一個法律、法規(guī)對職能機關的權利行使做出規(guī)定，這些法律、法規(guī)從效力上高于政府規(guī)范性文件和地方性法規(guī)，而一些法律、法規(guī)、規(guī)章之間還存在一定的沖突，往往出現(xiàn)相同層級的規(guī)范互相抵觸的情形。從內(nèi)容上與《行政處罰法》發(fā)生明顯法律沖突。這使得城市綜合執(zhí)法機構的執(zhí)法依據(jù)顯得不充分。

二是執(zhí)法邊界不清晰、隨意性大。目前存在的主要問題是范圍不統(tǒng)一。依據(jù)國務院文件精神，城市管理綜合執(zhí)法主要包括市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護管理、工商行政管理、公安、交通和城市其他方面的八個方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法職能。根據(jù)上述規(guī)定，除少數(shù)地方作了少于七方面的限制性規(guī)定外，大多數(shù)都作了擴張性規(guī)定。

三是法律操作困難。在以往立法過程中，多以“條條”立法為主，至今尚未有一部城市管理綜合性的法規(guī)，所以城市管理綜合執(zhí)法是執(zhí)行行政主管部門制定的法規(guī)中的部分條文。在執(zhí)法中，法律操作性的問題日益突出，有些法律法規(guī)制定的過于原則，不夠具體，在執(zhí)行過程中，難以掌握，難以操作。有些法律法規(guī)雖然規(guī)定了許多禁止性的行為，但未明確處罰的方式和額度；有的違法行為，卻沒有執(zhí)法依據(jù)，在實施綜合執(zhí)法過程中，對一些違章行為的處罰雖然有法可依，有章可循，但常常缺乏執(zhí)法過程中的強制、執(zhí)行、調(diào)查取證等手段。雖然法律也賦予了綜合執(zhí)法一定的強制措施，但這些強制措施都缺乏可操作性的程序規(guī)定。再者，實施強制措施所依據(jù)的程序大多是部門自行規(guī)定的程序，權威性不足，難以經(jīng)受訴訟中的論辯。如果申請法院強制執(zhí)行，程序如何運行，也沒有具體的規(guī)定，即便可行，則大量的執(zhí)行案件，法院也會不堪重負?！爸貙嶓w，輕程序”可以說是我國行政執(zhí)法部門的一個傳統(tǒng)，在行政執(zhí)法中，程序違法是執(zhí)法機關最為常見的一種違法，同時，因為程序的違法性，往往在執(zhí)法效率上達不到要求，浪費行政成本不說，還會使相對人的利益受到損害，這在城市管理相對集中行政處罰權的行政機關也同樣有所體現(xiàn)。

1.3執(zhí)法體制不順

第一，執(zhí)法體制問題。目前試點城市都設立了城市管理綜合執(zhí)法機構承擔綜合執(zhí)法職能。其機構名稱、性質(zhì)、體制諸多方面存在較大差異，并帶來諸多問題。具體表現(xiàn)：一是機構名稱不規(guī)范。具體稱謂有城市管理綜合執(zhí)法局，城市管理綜合行政執(zhí)法局，城市管理行政執(zhí)法支隊，城市管理綜合行政執(zhí)法支隊等。二是機構設置體系各異。

第二，關于綜合執(zhí)法部門與業(yè)務主管部門關系問題。綜合執(zhí)法的一項重要內(nèi)容就是將制定政策、審查審批等職能與監(jiān)督檢查、實施處罰等職能相對分開，改變政府部門既管審批又管監(jiān)督的體制。將監(jiān)督處罰職能與技術檢驗職能相對分開，改變行政執(zhí)法機構既管查處又管檢驗的體制。其主要目的是規(guī)范行政行為和權力運作方式，解決“裁判員與裁判委員會分開”問題。由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，配套制度沒有及時跟進，在實踐中造成綜合執(zhí)法部門與業(yè)務主管部門產(chǎn)生諸多矛盾。一是工作銜接不到位。業(yè)務主管部門沒有了監(jiān)督檢查權，加之與綜合執(zhí)法部門信息共享渠道不暢，所做的一些行政許可事項往往與實際情況脫節(jié)。二是多頭審批與綜合執(zhí)法有矛盾。城市管理本是一個有機整體，規(guī)劃、建筑、市容、環(huán)保等方面的審批事項亦應有機協(xié)調(diào)。執(zhí)法綜合后，審批沒有相應綜合，管理工作效率沒有從根本上提高。三是綜合執(zhí)法部門的業(yè)務指導關系不順。綜合執(zhí)法機構直接隸屬于政府，與業(yè)務主管部門是平級關系。城市管理大部分執(zhí)法依據(jù)都是由業(yè)務主管部門擬定的，行業(yè)主管部門在執(zhí)法上更有經(jīng)驗，這種經(jīng)驗從體制上無法對綜合執(zhí)法部門產(chǎn)生作用。四是檢驗、檢測機構與綜合執(zhí)法機構配合不順。檢驗、檢測機構目前大多仍隸屬于各業(yè)務主管部門，由于體制上原因與綜合執(zhí)法部門業(yè)務銜接不順。五是綜合執(zhí)法缺乏有效監(jiān)督。我國行政管理體制是一種典型的集權主義體制，上級對下級負有重要的指導、管理、監(jiān)督的責任。綜合執(zhí)法機構沒有條條上的監(jiān)督機構，不利于執(zhí)法行為的規(guī)范。

第三，執(zhí)法隊伍建設問題。城管綜合執(zhí)法的重要地位和作用對執(zhí)法者的素質(zhì)提出了很高的要求，它要求執(zhí)法者不僅具有完備的法律知識和意識，還必須具備豐富的社會經(jīng)驗以及系統(tǒng)的知識結(jié)構。只有如此，才能保證依法治理的順利開展。國辦發(fā)[2000]63號文件明確指出：“為了進一步推行行政管理體制的改革，試點城市集中行使行政處罰權的行政機關應當作為本級政府的一個行政機關，不得作為政府一個部門內(nèi)設機構或下設機構。集中行使行政處罰權的行政機關的執(zhí)法人員必須是公務員。行政處罰權相對集中后，有關部門不得再行使已統(tǒng)一由一個行政機關行使的行政處罰權；仍然行使的，作出的行政處罰決定一律無效。”很顯然，從國辦發(fā)文件可以看出，集中行使行政處罰權的行政機關的執(zhí)法人員必須是公務員。然而，各地都是根據(jù)自身的實際情況設置，有的是行政編制，有的是參照公務員管理的事業(yè)編制，有的是自收自支的事業(yè)編制。即使是實行行政編制或“參公管理”的地方，由于執(zhí)法人員數(shù)量的嚴重不足，大多聘用了大量臨時工性質(zhì)的“協(xié)管員”，有的地方協(xié)管員的數(shù)量甚至兩倍于正式在編人員?，F(xiàn)實中，我國很多地區(qū)的城市管理執(zhí)法人員由于缺乏法律知識，法制觀念不夠強，在執(zhí)法過程中，難以熟練應用相關程序，甚至執(zhí)法方式簡單粗暴。執(zhí)法隊伍的能力不能適應執(zhí)法任務的需要，導致執(zhí)法主體與執(zhí)法對象之間的暴力沖突多發(fā)；執(zhí)法違法現(xiàn)象時有發(fā)生。主要體現(xiàn)在以下兩個方面。一是人員數(shù)量不足。許多城市在執(zhí)法隊伍組建時期是按總?cè)丝诘囊欢ū壤_定編制的，但近年來城市規(guī)劃區(qū)面積和城市總?cè)丝诰蠓仍黾?，特別在一些大城市，流動人口增加的幅度更大。但執(zhí)法隊伍的編制卻難以增加，執(zhí)法任務重與執(zhí)法人員少的矛盾已經(jīng)比較普遍。二是執(zhí)法任務過于繁雜。相對集中行政處罰權所涉及的法律法規(guī)及規(guī)章雖然在不同的城市多寡不一，但少的也有十幾部，多的達到幾十部，要讓執(zhí)法人員對如此眾多的法律規(guī)定都做到熟知，客觀上很難實現(xiàn)。

2走出城管執(zhí)法困境的路徑

2.1明確城管法律授權以此消除理論困惑

完善相對集中行政處罰權，必須先在法律上下功夫。由于相對集中行政處罰權具有對行政機關的職權進行調(diào)整的性質(zhì)，那么就涉及了對法律的規(guī)定進行了調(diào)整。因此，對于相對集中行政處罰權的法律依據(jù)問題，不能僅僅由國務院法制辦以復函的方式進行操作，這樣無論在內(nèi)容上還是程序上都存在一些不妥之處。因此，國務院法制辦應當推動全國人大進行專門立法，至少應做出相應的法律解釋，以消除人們對推行相對集中處罰權的法律依據(jù)的疑問。實施行政處罰的主體必須有相關法定的授權或者合法的授權，委托賦予其行政處罰權。全國人大關于城管相對集中行政處罰權的專門法律或者法律解釋應當重點針對城管相對集中行政處罰權涉及的不同層面的法律法規(guī)，并對其效力問題作出明確規(guī)定。只有明確了城管相對集中行政處罰機關的法律依據(jù)，消除了法律依據(jù)在理論上的困惑，那么，相對集中行政處罰權的改革才能

得到進一步的推廣。

2.2嚴格依照法律程序辦事并建立監(jiān)督制度

執(zhí)法程序是限制隨意執(zhí)法的前提，是規(guī)制隨意執(zhí)法的重要手段，執(zhí)法程序一旦設定并法律化后，作為城管執(zhí)法主體必須遵循程序的規(guī)定，按程序規(guī)定的方式，方法和步驟去作為。另外，作為被執(zhí)法對象可以依該程序確定城管執(zhí)法主體執(zhí)法程序的合法性，以有利于更有效地，更及時地維護自身合法利益不受侵犯。同時，也有效地監(jiān)督了執(zhí)法主體的主觀隨意性，限制了權力的任意擴張。因此，城管執(zhí)法機構必須嚴格按照《行政處罰法》所規(guī)定的程序進行執(zhí)法，依法辦事，同等對待，防止在程序問題上進行“偷工減料”。只有如此，行政相對人的合法利益才不會因為執(zhí)法機關程序的違法而受損害，減少相對人的對立情緒。

2.3提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)

民以吏為師，身不正而令不從。城管執(zhí)法隊員是城市的管理者，體現(xiàn)著城市文明形象，因此必須嚴格隊伍建設，加強執(zhí)法隊伍的思想政治和作風建設，教育和引導執(zhí)法人員牢固樹立責任意識，奉獻意識，法制意識，服務意識，保證執(zhí)法隊伍適應不斷變化的新情況，適應多方面的工作要求，真正做到依法行政，文明執(zhí)法。根據(jù)國辦發(fā)63文件的精神，執(zhí)法人員必須嚴格按照公務員的標準和程序，采取考試，考核后擇優(yōu)錄用，列入國家公務員管理。對現(xiàn)有執(zhí)法人員加強執(zhí)法業(yè)務培訓，完善培訓制度，對不合格人員實行無條件淘汰制，確保隊伍質(zhì)量不斷提升。以廉政建設為中心，強化思想政治工作，提高執(zhí)法人員的政治素質(zhì)；加強監(jiān)督，從源頭上防治腐??；通過建立行政執(zhí)法責任制，規(guī)范執(zhí)法行為，夯實執(zhí)法基礎；文明執(zhí)法，強化服務意識，樹立綜合執(zhí)法形象。

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[基金項目]本文是2014年度中共安徽省委黨校重點理論研究課題（AHDXKT2014051）研究成果。

[作者簡介]查全紅（1969—），男，研究生，現(xiàn)任安徽省銅陵市委黨校政法教研室主任，法學副教授。研究方向：行政法學。