摘要：

加強(qiáng)民族地區(qū)行政法治建設(shè)、構(gòu)建法治型行政文化成為全面推進(jìn)依法治國的必然要求。但民族地區(qū)“人治型”行政文化、重視權(quán)力—義務(wù)關(guān)系等制約因素，造成了法治型行政文化構(gòu)建的艱巨性。為此，民族地區(qū)法治型行政文化的構(gòu)建應(yīng)堅持創(chuàng)新和變革之路。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；法治；行政文化

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1008-2921（2015）04-0071-04

收稿日期：2015-05-06

基金項目：2014年度國家社科規(guī)劃課題西部項目“六盤山集中連片特困地區(qū)生態(tài)文明制度體系建設(shè)研究”（14XMZ069）。

作者簡介：

賈德榮（1973-），男，寧夏隆德人，中共寧夏回族自治區(qū)委黨校法學(xué)教研部副教授，主要從事政府法治研究。

建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家是黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）確立的全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)。這是我國對政治社會發(fā)展規(guī)律的深入把握，是一種全新的政治生態(tài)分析框架。其中，行政文化是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。民部地區(qū)受特殊的行政生態(tài)、經(jīng)濟(jì)因素、地理環(huán)境和民族條件的影響，形成較為獨特的行政文化。這種文化，既有與全面推進(jìn)依法治國精神相融的地方，也有相背離的情形。因此，在全面推進(jìn)依法治國的今天，積極構(gòu)建民族地區(qū)法治型行政文化成為法治的內(nèi)在要求。

一、構(gòu)建民族地區(qū)法治型行政文化的價值意蘊(yùn)

全面推進(jìn)依法治國，離不開體現(xiàn)法治意識與法治價值的行政文化的支撐。需要拋棄行政文化中一切忽視法治精神、違背法治價值的負(fù)面因素，構(gòu)建能夠適應(yīng)和促進(jìn)依法治國需要的正能量，即需形成法治型行政文化。民族地區(qū)行政文化的價值是整個社會價值體系中的子系統(tǒng)，它即表現(xiàn)為民族地區(qū)公民與本地區(qū)行政文化之間的需要與滿足的對應(yīng)關(guān)系，又表現(xiàn)為民族地區(qū)行政文化對民族地區(qū)公民有價值的、可滿足民族地區(qū)公民需求的基本要義。在全面推進(jìn)依法治國的今天，我們應(yīng)正確認(rèn)識構(gòu)建民族地區(qū)法治型行政文化的重要價值。

1.國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的有力保障

黨的十八屆四中全會《決定》強(qiáng)調(diào)，“全面推進(jìn)依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”。國家治理體系，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)和黨的建設(shè)等領(lǐng)域的邏輯體系嚴(yán)密的體制、機(jī)制和制度安排。國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。當(dāng)前，我國正處于改革的關(guān)鍵期和深水區(qū)，社會矛盾多發(fā)突發(fā)，面臨的挑戰(zhàn)前所未有。破解發(fā)展中的各種矛盾和沖突，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，考驗著黨和政府執(zhí)政與管理的能力和水平。其中，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是一個重要體現(xiàn)，法治型行政文化則是這種現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分。因此，在民族地區(qū)法治型行政文化構(gòu)建過程中，其核心問題是將這一過程納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)軌道，置于全局之中，通盤考慮。

2.民族地區(qū)深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的核心要素

當(dāng)前多元的價值觀、多樣的生活方式，需要先進(jìn)的行政文化凝心聚氣共同治理。在全面推進(jìn)依法治國的今天，這種先進(jìn)的行政文化就是法治型行政文化。深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府需要強(qiáng)大的法治型行政文化做基礎(chǔ)。由于地域、歷史和文化的原因，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，民族地區(qū)的發(fā)展仍然處于較低層次和水平，封閉式、人治式的行政文化仍然有一定的土壤。因此，在民族地區(qū)構(gòu)建法治型行政文化正是為了以共同認(rèn)可的行政價值觀、法治觀整合處于多樣狀態(tài)下的少數(shù)民族群體的行政意識，充分調(diào)動各方面積極因素，把各個分散的反映法治型行政文化要義的思想觀點統(tǒng)一起來，凝聚成一股強(qiáng)大的精神動力，推動民族地區(qū)深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。

3.弘揚(yáng)民族地區(qū)優(yōu)秀文化的重要途徑

民族地區(qū)受特殊的自然人文環(huán)境影響，每一個民族都擁有獨特的文化資源，并深深影響著本民族的生產(chǎn)生活。積極引導(dǎo)這種多樣化的文化態(tài)勢，得到民族地區(qū)多數(shù)社會成員認(rèn)同的文化，是當(dāng)今民族地區(qū)行政文化建設(shè)中的突出問題。通過民族地區(qū)法治型行政文化的建構(gòu)，能夠在全社會最大限度地形成文化共識，培育法治信仰，用寬容理性的態(tài)度看待和處理問題、化解矛盾，有利于在尊重差異中擴(kuò)大社會認(rèn)同、在包容多樣中增進(jìn)思想共識，增強(qiáng)法治觀念。通過繼承和發(fā)揚(yáng)各個民族優(yōu)秀的、先進(jìn)的文化，可以培育各少數(shù)民族文化的核心發(fā)展優(yōu)勢。

二、構(gòu)建民族地區(qū)法治型行政文化的現(xiàn)實困境

傳承性和連續(xù)性幾乎是每一種行政文化都具備的屬性，新的行政文化總是在批判繼承傳統(tǒng)行政文化的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的?，F(xiàn)實中，民族地區(qū)的一些行政文化內(nèi)容與現(xiàn)代行政法治的要求存在矛盾或?qū)α?，體現(xiàn)出與現(xiàn)實的矛盾和沖突，也阻礙了民族地區(qū)法治型行政文化構(gòu)建的進(jìn)程。

1.“人治型”行政文化還有一定的影響力

縱觀人類社會，法治和人治是一對對立的社會治理方式。民族地區(qū)深受儒家思想熏陶，講究和諧、仁愛，淡漠法治。這種思想一直主宰著民族地區(qū)行政環(huán)境，使得政府在管理過程中習(xí)慣人治方式。新中國成立后，隨著社會變革，“人治型”的行政文化雖然發(fā)生了明顯的變化，但傳統(tǒng)行政文化深厚的底蘊(yùn)，使得“人治型”色彩在民族地區(qū)仍有一定的影響力。在這種行政文化的影響下，構(gòu)建法治型行政文化缺乏充分的法治土壤。

2.重視義務(wù)履行，忽視權(quán)利保障

民族地區(qū)行政文化中，強(qiáng)調(diào)義務(wù)本位權(quán)力本位，私權(quán)利被置于次要地位，私權(quán)利的實現(xiàn)依賴于對某種義務(wù)的充分履行和對權(quán)力的頂禮膜拜。這樣一種思想觀念造就了社會大眾重視國家權(quán)力輕視自身權(quán)利，國家權(quán)力高居主宰地位，個體權(quán)利只是服務(wù)于國家權(quán)力的一種工具。權(quán)力的運(yùn)行首先不是為了維護(hù)權(quán)利。在這種以權(quán)力至上、義務(wù)本位為特征的權(quán)力本位的價值體系中，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的至上性，法律被置于次要地位。權(quán)利觀念淡漠，并潛移默化地滲透在社會生活的各個領(lǐng)域，阻礙著民族地區(qū)法治型行政文化的建設(shè)。

3.民族地區(qū)文化的內(nèi)聚性，增加了行政文化建構(gòu)的難度

民族地區(qū)生存環(huán)境相對閉塞和艱苦，較少遭受外族的侵入和壓迫，使得每個民族個體對民族群體產(chǎn)生了強(qiáng)烈依賴感。作為反映本民族精神特質(zhì)的民族文化，必然要體現(xiàn)這種民族的情感，從而使得民族地區(qū)的民族文化天生具有一種內(nèi)聚性。這種特性造成民族文化既能有很強(qiáng)的向心力，使它不斷延續(xù)，也容易形成封閉的文化氛圍，很少與其他文化進(jìn)行交流，自身文化發(fā)展緩慢，甚至有滅失的危險。這在一定程度上可能成為排斥新觀念、新思想的消極力量，其結(jié)果必然導(dǎo)致先進(jìn)行政文化在民族地區(qū)認(rèn)同受阻，法治型行政文化建構(gòu)的難度也會大大增加。

4.行政規(guī)則意識較弱

在民族地區(qū)，不管是行政機(jī)構(gòu)還是普通民眾，大多表現(xiàn)出明顯的弱行政規(guī)則指引性特征，對法律缺乏熱情，缺少對規(guī)則的遵循，對法律和規(guī)則更多表現(xiàn)為一種情感需要，依賴或重視的是法律的強(qiáng)制性。行政組織的曲義執(zhí)法、隨意執(zhí)法、選擇性執(zhí)法，使得大眾對政府表現(xiàn)出更多的不信任，甚至排斥。即便公共事務(wù)涉及自身利益，公眾也鮮有參與機(jī)會。行政組織樂于制造規(guī)則與制度以回避行政風(fēng)險，盡管是一些供給遲緩的過剩的規(guī)則、制度和程序，行政執(zhí)法者會通過選擇性執(zhí)法把一般性的規(guī)則規(guī)定變通成特殊性的結(jié)果。

5.民族地區(qū)宗教信仰的普遍性，造成行政文化重構(gòu)的艱巨性

我國憲法賦予每個公民有宗教信仰的自由。我國55個少數(shù)民族都有信教群眾，甚至有些民族全民信教，宗教在民族地區(qū)影響深遠(yuǎn)。宗教在少數(shù)民族社會生活的各個領(lǐng)域都有不同形式的體現(xiàn)和影響，使信教群眾的思想和觀念局限在宗教領(lǐng)域中，直接影響民族地區(qū)大眾對先進(jìn)行政文化的認(rèn)同。這種文化特質(zhì)對法治型行政文化有著天然的不兼容甚至排斥，對法治型行政文化建構(gòu)的阻礙作用不可低估，其艱巨性顯而易見。

三、構(gòu)建民族地區(qū)法治型行政文化的路徑選擇

1.培育行政法治理念

行政法治理念是法治型行政文化思想具體化的基本方式，對政府行為的價值取向和模式有重大影響。

一是要構(gòu)建完善的行政法治理念生成機(jī)制。行政法治理念在本質(zhì)上必然表現(xiàn)為與行政法治和市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的主體精神。為此，要打破國家與社會的一元格局，使國家和社會分離，培養(yǎng)行政法治文化，培養(yǎng)公眾的民主參與和公共意識，為民族地區(qū)法治型行政文化的建構(gòu)提供社會土壤；要大力發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，為行政法治理念的生成提供基礎(chǔ)條件。要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，把生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)和特色經(jīng)濟(jì)放在優(yōu)先發(fā)展位置。要重視投資和消費協(xié)調(diào)發(fā)展，努力形成協(xié)調(diào)發(fā)展的模式；要完善公民的民主參與和利益表達(dá)機(jī)制。通過廣泛有效的民主參與和利益表達(dá)，提高對建構(gòu)法治型行政文化的認(rèn)同感和歸屬感。

二是要樹立法治型行政文化理念。針對民族地區(qū)行政文化受內(nèi)聚性特質(zhì)和宗教影響較深的局面，消除建構(gòu)民族地區(qū)法治型行政文化的阻礙，必須要樹立法治型行政文化理念，培育健康的行政法治心理。應(yīng)該在民族地區(qū)樹立憲法和法律至上理念，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。樹立開放統(tǒng)一的市場觀念，協(xié)調(diào)好各個民族的利益關(guān)系，維護(hù)好各個民族受教育和宗教信仰等權(quán)利，尊重每個民族的習(xí)俗和文化。要正確處理國家制定法與民族習(xí)慣法的關(guān)系，使二者不斷融合，減少和消除沖突，達(dá)到良性并存。

2.重視法治型行政文化價值的締造

法治型行政文化的發(fā)展方向受法治價值取向的決定。在全面推行法治的背景下，建構(gòu)民族地區(qū)法治型行政文化必須以締造法治型行政文化價值為前提，在價值上應(yīng)著力實現(xiàn)以下轉(zhuǎn)變。

一是從鄉(xiāng)土型行政文化向法治型行政文化轉(zhuǎn)變。民族地區(qū)重人治、重倫理的鄉(xiāng)土型行政文化要實現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和重構(gòu)，要建構(gòu)法治型行政文化，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境。

二是從封閉型行政文化向開放包容型行政文化轉(zhuǎn)變。民族地區(qū)較封閉、艱苦的生活環(huán)境，造就了保守封閉的行政文化。法治型行政文化是開放包容的文化，是博采眾長符合法治發(fā)展要求的文化。民族地區(qū)法治型行政文化的構(gòu)建，要求全面推行政務(wù)公開，創(chuàng)新地方治理，打破地區(qū)界限和思想堡壘，確立開放包容的思想胸襟。

三是從權(quán)力型行政文化向權(quán)利型行政文化轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)樹立平等思維、權(quán)利思維、規(guī)則思維、責(zé)任思維，把公眾合法權(quán)益的維護(hù)和實現(xiàn)作為一切工作的出發(fā)點和歸宿。應(yīng)充分尊重公民的權(quán)利，平衡協(xié)調(diào)權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，使行政行為更多體現(xiàn)法治氛圍和人性色彩。

四是從管控型行政文化向服務(wù)型行政文化轉(zhuǎn)變。政府就是服務(wù)，要求政府重視公眾意愿，提供更多的公眾參與渠道和方法，暢通公眾利益表達(dá)空間，正確處理政府與市場的關(guān)系，打破政府壟斷一些領(lǐng)域的局面，實現(xiàn)政府作為社會服務(wù)人的角色。

3.加強(qiáng)法治的引領(lǐng)和保障作用

一是加強(qiáng)民族地區(qū)立法，全面推行良法之治。文化是一種內(nèi)心信念，文化只有外化于行，才能真切體現(xiàn)其價值和功能。法律作為傳遞文化的基本載體，在建構(gòu)法治型行政文化過程中，必然發(fā)揮基礎(chǔ)性保障作用。民族地區(qū)行政立法，應(yīng)圍繞“四個全面”的基本要求，并結(jié)合區(qū)情，做好立法規(guī)劃計劃的制定和實施，提高立法的針對性；要健全和完善人大立法的工作體制機(jī)制，發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用；完善政府立法制度，明確政府立法的權(quán)力邊界；完善立法的公眾參與機(jī)制、立法協(xié)調(diào)溝通機(jī)制和立法效果評估機(jī)制，提高立法的科學(xué)性民主性；提高立法技術(shù)，完善立法程序，提高立法質(zhì)量。

二是營造嚴(yán)格規(guī)范公正文明的執(zhí)法環(huán)境。要繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，盡快制定、頒布和推行政府權(quán)力清單，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，防止權(quán)力變異。要加強(qiáng)行政執(zhí)法體制改革，合理配置執(zhí)法權(quán)力，適度集中執(zhí)法權(quán)力，強(qiáng)化執(zhí)法主體建設(shè)，加強(qiáng)社會組織力量，實現(xiàn)執(zhí)法規(guī)劃化。要健全和完善行政決策制度，完善重大行政決策程序，構(gòu)建行政決策責(zé)任追究制度，實現(xiàn)行政決策法治化。要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，擴(kuò)大公眾參與的途徑和方式，加大行政追責(zé)的力度，使行政權(quán)力在法治框架下有效運(yùn)行。

三是實現(xiàn)司法獨立，樹立司法權(quán)威。要改革司法體制，打破按地域設(shè)置司法機(jī)構(gòu)的模式，對一些特殊地區(qū)可以不按行政區(qū)域設(shè)立司法機(jī)構(gòu)。要建立司法人員履職保護(hù)機(jī)制，保證司法權(quán)得到依法獨立行使，以強(qiáng)化司法權(quán)，去除司法權(quán)行政化、地方化的現(xiàn)象。要暢通渠道，保證公眾參與司法活動，實現(xiàn)社會力量對司法權(quán)的監(jiān)督，逐步樹立司法權(quán)威。要健全檔案制度，全程記錄案件辦理情況，對干預(yù)司法活動的行為，不管涉及到誰，都要依法予以記錄，并視情節(jié)輕重予以追究。

4.吸收和借鑒先進(jìn)行政文化

在法治成為社會普遍遵循的國家治理方式的今天，政府面臨的競爭越來越激烈，壓力也越來越大。為了在競爭和壓力中樹立政府權(quán)威和公信力，法治型行政文化的建構(gòu)無疑是適應(yīng)這一環(huán)境變化的基本要求。對民族地區(qū)來說，如果排斥外來文化，在法治型行政文化建構(gòu)過程中把自己封閉起來，只會延緩法治型行政文化的發(fā)展。為此，應(yīng)客觀準(zhǔn)確掌握其他國家和地區(qū)先進(jìn)的行政文化，吸取其合理成分和成功經(jīng)驗。通過吸收和優(yōu)化國內(nèi)外先進(jìn)的行政文化，豐富和完善民族地區(qū)行政文化價值取向。

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