鞠海龍　邵先成

〔提 要〕 東盟部分國家存在不同程度的貧困，農(nóng)業(yè)人口的貧困、高失業(yè)率、貧富差距大是相對(duì)集中的問題，基礎(chǔ)設(shè)施不完善、科技及教育水平落后是致貧的主要原因。中國—東盟減貧合作一直側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面。與美日相比，中國的減貧項(xiàng)目不附帶任何政治、經(jīng)濟(jì)條件，推動(dòng)了受援國的減貧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但與此同時(shí)，中國的減貧項(xiàng)目主要通過政府推進(jìn)，在直接惠及受援國民眾方面略顯不足。面向未來，“一帶一路”倡議必將為中國—東盟減貧合作帶來更大的發(fā)展空間，應(yīng)充分發(fā)揮亞投行、絲路基金及“中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)”等多種機(jī)制在減貧合作中的作用，加強(qiáng)對(duì)直接惠及貧困民眾和社會(huì)團(tuán)體的項(xiàng)目的投入。

〔關(guān) 鍵 詞〕中國—東盟減貧合作、周邊外交、“一帶一路”

〔作者簡介〕鞠海龍，暨南大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授、中國南海研究協(xié)同

創(chuàng)新中心客座教授

邵先成，暨南大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院2013級(jí)博士研究生

〔中圖分類號(hào)〕D822.333

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2015）4期0026-14

新世紀(jì)以來，中國對(duì)東盟國家開展了一系列減貧國際合作項(xiàng)目，取得了有目共睹的成績。面向未來，“一帶一路”倡議將進(jìn)一步深化中國—東盟減貧合作，為東盟部分國家的貧困群體帶去福音。

一、東盟部分國家貧困的狀況與原因

在東盟十國中，柬埔寨、老撾、緬甸、菲律賓、越南、印度尼西亞等國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。這些國家建設(shè)起步普遍較晚，或多或少都有國內(nèi)政治動(dòng)蕩、政治腐敗的經(jīng)歷，多數(shù)存在基礎(chǔ)設(shè)施不完善、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后、教育水平較低等致貧因素。其中，農(nóng)業(yè)人口的貧困、高失業(yè)率以及較大的貧富差距是這些國家貧困狀況的直觀體現(xiàn)。

（一）貧困的現(xiàn)狀

東盟各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，文萊、新加坡、馬來西亞的人均國民生產(chǎn)總值（GDP）在2012年都超過了10000美元，泰國也達(dá)到了5391美元。根據(jù)世界銀行2008年確定的每人每天消費(fèi)1.25美元的國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)，新加坡、文萊、馬來西亞在2012年已經(jīng)沒有貧困人口，泰國的貧困人口比例也只有0.04%。因此，在東盟的減貧國際合作中，基本不涉及新加坡、文萊、馬來西亞和泰國。但柬埔寨、老撾、越南、菲律賓、印尼、緬甸的貧困狀況卻極為堪憂。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)以及國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)，2012年，柬埔寨人均GDP為977美元，貧困率為28%；老撾人均GDP為1394美元，貧困率為31%；越南人均GDP為1596美元，貧困率為14%；菲律賓人均GDP為2565美元，貧困率為23%；印尼人均GDP為3578美元，貧困率為16%。緬甸人均GDP為861美元，在東盟十國中最低，貧困狀況也最為突出。

農(nóng)業(yè)不發(fā)達(dá)和農(nóng)業(yè)人口的貧困是東盟部分國家的重要特點(diǎn)之一。以2011年東盟國家的人口統(tǒng)計(jì)為例，老撾的農(nóng)業(yè)人口約為459.1萬人，占總?cè)丝诒戎貫?1.90%；柬埔寨約為926.3萬人，占總?cè)丝诒戎貫?3.79%；越南約為5526.4萬人，占總?cè)丝诒戎貫?2.91%；緬甸約為3208.8萬人，占總?cè)丝诒戎貫?3.14%；印尼約為9017.6萬人，占總?cè)丝诒戎貫?7.26%；菲律賓約為3127.4萬人，占總?cè)丝诒戎貫?2.64%。龐大的農(nóng)業(yè)人口基數(shù)背后是低下的人均日GDP。2011年，越南農(nóng)業(yè)人口的人均日GDP為0.99美元，柬埔寨為1.07美元，老撾為1.44美元，緬甸為1.69美元，菲律賓為2.26美元，印尼為3.29美元。顯然，農(nóng)民是東盟國家貧困人口比較集中的群體。

城市化、工業(yè)化是東盟國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)之路。在此過程中，失業(yè)和貧富分化往往不可避免。東盟最落后國家的貧困突出地表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)人口的貧困，而經(jīng)歷著城市化和工業(yè)化的國家則面臨著失業(yè)率升高或貧富分化嚴(yán)重的問題。國際社會(huì)一般以7%為失業(yè)率警戒線。以2013年為例，菲律賓的失業(yè)率為7.3%，印尼為6%，緬甸為3.5%，越南為1.9%，老撾為1.4%，柬埔寨為0.3%。經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)不錯(cuò)的菲律賓和印尼的失業(yè)率已超過或臨近警戒值?；嵯禂?shù)是國際社會(huì)用來綜合考察居民內(nèi)部收入分配差異狀況的一個(gè)重要指標(biāo)，基尼系數(shù)越大收入分配越不平均，國際上通常把0.4作為貧富差距的警戒線。以2008年為例，柬埔寨的基尼系數(shù)為0.379，印尼為0.350，老撾為0.367，越南為0.434，菲律賓為0.464。較高的失業(yè)率和基尼系數(shù)顯示，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一定能夠?yàn)闁|盟國家貧困人口帶來直接紅利。

（二）貧困的原因

從發(fā)展的角度考察，東盟部分國家的貧困狀況主要是與其基礎(chǔ)設(shè)施、科技和教育水平以及國內(nèi)政治環(huán)境等因素有關(guān)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，東盟部分國家面臨的最急迫的問題是缺乏各類基礎(chǔ)設(shè)施。僅以與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的交通為例，柬埔寨鐵路總長僅655公里，且是分別建于1931年和1960年的兩條處于癱瘓狀態(tài)的鐵路。老撾全國只有3.5公里的鐵路且沒有高速公路。菲律賓號(hào)稱21.6萬公里的公路中有60%為鄉(xiāng)村土路，1200公里鐵路中可運(yùn)營的僅400多公里。

技術(shù)和資金短缺嚴(yán)重制約了東盟部分國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)量低下。柬埔寨由于多年戰(zhàn)亂及政府財(cái)政匱乏，其農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)業(yè)仍處于粗放式、廣種薄收的落后局面。老撾農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，缺乏必要的農(nóng)業(yè)發(fā)展資本，抗自然災(zāi)害能力弱，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量波動(dòng)性較大，其單位面積產(chǎn)量在東南亞國家中最低。緬甸缺乏完善的農(nóng)作物良種繁育和推廣體系，新品種繁育緩慢，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯緩，且化肥、農(nóng)藥的需求缺口非常大。

教育水平落后使東盟部分國家無法發(fā)揮人力資源優(yōu)勢。由于教育財(cái)政預(yù)算嚴(yán)重不足，東盟部分國家只有小學(xué)入學(xué)率有一定保證，中學(xué)入學(xué)率和大學(xué)入學(xué)率都相當(dāng)?shù)汀＜砥艺?011年的小學(xué)凈入學(xué)率為95.2%，中學(xué)凈入學(xué)率為27.6%；老撾2012年的小學(xué)凈入學(xué)率為95.2%，中學(xué)凈入學(xué)率為34.7%；緬甸2012年的小學(xué)凈入學(xué)率為84.6%，中學(xué)凈入學(xué)率為47.5%。相對(duì)發(fā)達(dá)的菲律賓2011的小學(xué)凈入學(xué)率為89.9%，中學(xué)凈入學(xué)率為60.9%；印尼2012年的小學(xué)凈入學(xué)率為92.5%，中學(xué)凈入學(xué)率為70.8%；越南2011年的小學(xué)凈入學(xué)率為95.3%，2008年的中學(xué)凈入學(xué)率為83.1%。雖然越南的中學(xué)凈入學(xué)率在上述國家中是最高的，但越南大學(xué)以上學(xué)歷的人數(shù)只占勞動(dòng)力總數(shù)的2.3%。

戰(zhàn)亂、內(nèi)部政治斗爭和腐敗導(dǎo)致部分東盟國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。越南、柬埔寨、老撾、緬甸在過去幾十年均曾面臨著戰(zhàn)亂或內(nèi)部政治斗爭。戰(zhàn)亂導(dǎo)致生產(chǎn)停止甚至倒退，而內(nèi)斗則使領(lǐng)導(dǎo)層無法將精力放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，政策變幻無常。菲律賓、印尼曾因內(nèi)部政治斗爭和腐敗發(fā)展緩慢，近年已大有改觀。

從東盟部分國家貧困的狀況及相關(guān)原因可以看出，東盟國家中最需要國際減貧援助的是柬埔寨、緬甸、老撾三國，其次是菲律賓、越南、印尼。就減貧項(xiàng)目而言，最亟需的項(xiàng)目是以交通、能源為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及與農(nóng)業(yè)有關(guān)的技術(shù)與資金支持。

二、中國與東盟減貧合作的重點(diǎn)與平臺(tái)

中國對(duì)東盟的減貧國際合作主要集中在柬埔寨、老撾兩國，重點(diǎn)支持的領(lǐng)域主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中國是柬埔寨官方發(fā)展援助的主要捐助國之一。2000—2009年，中國對(duì)柬埔寨的官方援助合計(jì)4.65億美元，占柬埔寨所有援助的7%。其中，僅2009年一年的援助就達(dá)1.147億美元。中國對(duì)老撾的減貧合作主要是基礎(chǔ)設(shè)施援建，援建工程包括宏挲火電站，南檻2、南檻3水電站，230千伏欣合—朗勃拉邦輸變電線路工程，塞坎曼2水電站等。按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)預(yù)期，這些電力項(xiàng)目的完成不僅會(huì)大大緩解老撾國內(nèi)供電不足的問題，而且還將產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

農(nóng)業(yè)人口是東盟欠發(fā)達(dá)國家貧困的主體，也是中國參與東盟減貧國際合作的主要對(duì)象。1996—2002年，中國政府先后無償幫助柬埔寨各省農(nóng)村打水井1000口，解決了25萬農(nóng)村居民的飲水問題。2002年，中國同東盟簽署了《農(nóng)業(yè)合作諒解備忘錄》，將雜交水稻種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖、生物工藝、農(nóng)場產(chǎn)品和機(jī)械等方面列為中國與東盟在農(nóng)業(yè)科技方面長期合作的重點(diǎn)。此后，中國不但先后舉辦了幾十個(gè)技術(shù)培訓(xùn)班，為東盟國家培養(yǎng)了一批農(nóng)業(yè)科技人才，而且還實(shí)施了“中國—東盟糧食綜合生產(chǎn)能力提升計(jì)劃”、“中國—東盟農(nóng)村發(fā)展推進(jìn)計(jì)劃”，幫助東盟部分國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展。

為了推動(dòng)減貧國際合作，中國于2007年開始組織召開“中國—東盟社會(huì)發(fā)展與減貧年度論壇”，以及一系列有針對(duì)性的減貧研修班、合作論壇或研討會(huì)。其中主要的有2011年舉辦的“中國—東盟農(nóng)村扶貧政策與實(shí)踐研修班”，“中國—東盟旅游促進(jìn)減貧研討會(huì)”，和2013、2014年在南寧舉辦的“老撾發(fā)展與減貧官員研修班”等。

在亞洲開發(fā)銀行下設(shè)立的中國減貧與區(qū)域合作基金是中國與東盟減貧國際合作的主要資金平臺(tái)之一。該基金于2005年成立，由中國出資，中國與亞洲開發(fā)銀行共同推進(jìn)，其宗旨是支持亞洲開發(fā)銀行在亞太地區(qū)發(fā)展中國家的減貧、區(qū)域合作和知識(shí)共享。其后，中國先后出資4000萬美元用于支持發(fā)展中國家的減貧與發(fā)展，相關(guān)項(xiàng)目中有27個(gè)項(xiàng)目重點(diǎn)支持東盟或東盟成員國。

此外，中國還通過“亞洲減債計(jì)劃”和無償援助等方式直接支持東盟部分國家。2002—2010年間，中國先后多次做出免除柬埔寨所有到期債務(wù)，免除老撾到期無息貸款債務(wù)，免除緬甸到期無息貸款債務(wù)等決定。中國的減債行動(dòng)減輕了大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)落后國家的債務(wù)負(fù)擔(dān)。2015年，中國將向東盟欠發(fā)達(dá)國家提供30億元人民幣無償援助，主要用于支持中南半島國家的減貧合作。

三、中美日參與東盟減貧合作的差異

除了中國之外，美國、日本、澳大利亞、英國、印度等國也是東盟減貧國際合作的參與國。其中，美國和日本從20世紀(jì)50年代起就開始參與東盟減貧。早在1957年，美國就通過聯(lián)合國“湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)”參與東盟減貧。越南戰(zhàn)爭結(jié)束后，美國仍然通過國際機(jī)構(gòu)和跨國公司在該地區(qū)發(fā)揮影響。奧巴馬政府宣布“重返亞洲”后，對(duì)東盟減貧合作表現(xiàn)出濃厚的興趣。2009年7月，美國國務(wù)卿希拉里·克林頓同湄公河流域國家召開首屆“美國-湄公河下游國家部長會(huì)議”，提出《湄公河下游倡議》，旨在促進(jìn)柬埔寨、老撾、泰國和越南之間在衛(wèi)生、環(huán)境、教育和基礎(chǔ)設(shè)施方面的整體合作和能力建設(shè)。其后，美國在衛(wèi)生領(lǐng)域投入了超過1.4億美元，在環(huán)境領(lǐng)域投入了6900多萬美元，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投入了900多萬美元。

日本早期對(duì)東盟國家的減貧合作與其恢復(fù)和東南亞國家外交關(guān)系，促進(jìn)日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及提升日本的地區(qū)影響力的戰(zhàn)略目標(biāo)有關(guān)。這一期間，日本一方面希望通過經(jīng)濟(jì)外交，改善與東盟各國的政治關(guān)系；另一方面也通過與東南亞國家建立結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)相互依賴關(guān)系奠定了東亞經(jīng)濟(jì)“頭雁”的地位。進(jìn)入21世紀(jì)，日本參與東盟減貧合作的工作發(fā)展迅速。2000年，日本在亞洲開發(fā)銀行設(shè)立日本扶貧基金，開始對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的成員國提供減貧項(xiàng)目。2000—2014年間，日本扶貧基金先后對(duì)菲律賓、緬甸、柬埔寨、印尼、越南、老撾等國提供了大量的減貧資金。其中，對(duì)菲律賓撥款金額達(dá)4080萬美元，緬甸2800萬美元，柬埔寨2244萬美元，印尼1745萬美元，越南1653萬美元，老撾1136萬美元。

從項(xiàng)目傾向角度考察，日本扶貧基金對(duì)東盟國家的項(xiàng)目撥款主要流向醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)、資源領(lǐng)域。以2004—2014年的項(xiàng)目撥款流向?yàn)槔?，日本基金投入醫(yī)療衛(wèi)生及社會(huì)保障項(xiàng)目為13個(gè)，農(nóng)業(yè)和自然資源9個(gè)，多領(lǐng)域項(xiàng)目6個(gè)，教育和金融領(lǐng)域5個(gè)項(xiàng)目，其余領(lǐng)域各1個(gè)。

2009年，日本倡議建立了“日本-湄公河峰會(huì)”，并承諾向湄公河下游國家提供5000億日元的政府開發(fā)援助，用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、民生改善等一攬子援助計(jì)劃。2012年，日本又宣布提供6000億日元，用于支持湄公河下游地區(qū)的發(fā)展。2013年底舉行日本—東盟特別峰會(huì)期間，日本還分別向越、緬、老三國提供了960億日元、630億日元和104億日元的政府開發(fā)援助。

中國與美日等國在參與東盟減貧合作上存在諸多不同。其中，比較顯著的差異主要體現(xiàn)在項(xiàng)目選擇和政治附加條件兩個(gè)方面。在項(xiàng)目選擇上，中國側(cè)重于道路、橋梁、發(fā)電廠等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美國和日本則側(cè)重于醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、水資源管理、教育等方面。在附加條件方面，美國和日本國的援助常與人權(quán)、政治改革、經(jīng)濟(jì)改革、環(huán)境等政治條件相關(guān)，而中國則從不附加政治條件。

中國的減貧合作側(cè)重受援國的長遠(yuǎn)利益和基礎(chǔ)工作。項(xiàng)目選擇重在道路、橋梁、發(fā)電廠等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些項(xiàng)目一般是在受援國倡議規(guī)劃中具有關(guān)鍵性的作用，對(duì)當(dāng)?shù)販p貧具有基礎(chǔ)性作用。例如，柬埔寨的優(yōu)質(zhì)稻米因貯存能力和后期加工能力不足一直無法實(shí)現(xiàn)高經(jīng)濟(jì)附加值。2014年，中國進(jìn)出口銀行向柬埔寨提供3億美元的貸款，用于提升稻米貯存和后期加工能力。同年，中國還幫助柬埔寨修建了11條道路和4座大橋。這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為柬埔寨農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了長遠(yuǎn)支持。

與中國不同，美國、日本參與東盟減貧合作多立足于發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)、資源管理、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域。例如，美國與東盟減貧合作最新的項(xiàng)目文件——《湄公河下游倡議》就包含了“降低亞洲森林內(nèi)的廢氣排量”項(xiàng)目（Lowering Emissions in Asias Forest）、“《湄公河下游倡議》特殊用途英語計(jì)劃”項(xiàng)目（Lower Mekong Initiative English for Specific Purposes Program）等。日本的減貧政策與其對(duì)外政策密切相關(guān)。根據(jù)撥付對(duì)象的投入額度，日本扶貧基金支付金額最多的國家是相對(duì)發(fā)達(dá)的菲律賓，而像老撾、柬埔寨等嚴(yán)重貧困的國家則只有菲律賓的一半不到。

由于美國和日本主要立足于發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施減貧計(jì)劃，因此各類減貧項(xiàng)目的政治附加條件也相對(duì)復(fù)雜。這與中國不附加任何政治條件的減貧援助形成鮮明對(duì)比。對(duì)此，受援國的評(píng)估報(bào)告曾明確指出：中國從未像其他援助國一樣因?yàn)榧砥艺娜藱?quán)、腐敗、或者政治改革等問題而減少對(duì)柬埔寨的支持。中國的援助基本是基于柬埔寨的需求，而且不附加任何限制性條件。與中國相反，美國、日本等國在參與東盟減貧時(shí)常常在提供援助時(shí)附加各類政治條件。2008年緬甸曾以干涉內(nèi)政為由拒絕了美國300萬美元經(jīng)濟(jì)援助的計(jì)劃。2014年，美國國務(wù)院再次宣稱幫助緬甸“建設(shè)民主機(jī)制的能力以及一個(gè)參與政務(wù)的公民社會(huì)，提倡人權(quán)并增強(qiáng)法治”是美國援助緬甸的重點(diǎn)之一。

除了對(duì)受援國附加政治條件外，美國還以發(fā)達(dá)國家的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)影響和壓制其他援助國的減貧項(xiàng)目。以湄公河流域的水電站建設(shè)為例，2009 年以來，美國以解決水危機(jī)和應(yīng)對(duì)氣候變化的名義開始干預(yù)該項(xiàng)目的進(jìn)展。2012 年 7 月，美國向湄公河委員會(huì)提供100萬美元的援助，專門用于研究湄公河上游水電站項(xiàng)目對(duì)湄公河生態(tài)環(huán)境的影響。2013年7月，美國國務(wù)卿克里公開以湄公河開展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該獲得所有相關(guān)國家的同意為由反對(duì)中國在湄公河上游建設(shè)水壩的規(guī)劃。其后，美國官員又以大規(guī)模的水電站建設(shè)將嚴(yán)重破壞湄公河的漁業(yè)和食品安全，損害民眾生活和水資源的供給等理由大肆宣揚(yáng)中國“大壩威脅論”，這種旨在激起受援國對(duì)中國不滿和疑慮的做法是一種帶有明顯政治色彩的行為。

減貧合作的社會(huì)政治效益既體現(xiàn)在對(duì)受援國的實(shí)際幫助上，也體現(xiàn)在受援國民眾和社會(huì)團(tuán)體對(duì)援助項(xiàng)目的理解和反應(yīng)。對(duì)于東盟大多數(shù)發(fā)展中國家而言，貧困（尤其是與人類生存權(quán)直接相關(guān)的赤貧）是減貧最需關(guān)注的內(nèi)容。柬埔寨、老撾、緬甸等東盟國家的貧困大多屬于這一類。從受援國獲益的角度考察，中國側(cè)重于農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的減貧項(xiàng)目對(duì)東盟部分國家的幫扶意義更大，民眾雖然短期收益不明顯，但是長期受益的效果更好。

“倉廩實(shí)而知禮節(jié)”。從人類社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律考察，一個(gè)國家從貧困走向發(fā)展，再到發(fā)達(dá)不僅需要相當(dāng)長的時(shí)間，而且需要經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)發(fā)展—社會(huì)發(fā)展—政治發(fā)展的漸進(jìn)過程。從這個(gè)角度理解問題，對(duì)貧困國家提出高層次的政治文明的要求是違反人類社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律的。美國、日本在向東盟國家提供減貧援助時(shí)附加政治條件，尤其是將發(fā)達(dá)國家的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，甚至發(fā)達(dá)國家都無法杜絕的腐敗問題與減貧項(xiàng)目掛鉤等做法顯然是強(qiáng)人所難或別有用心。

民眾與社會(huì)團(tuán)體的反應(yīng)是政府受益之外檢驗(yàn)減貧社會(huì)政治效益的另一個(gè)重要指標(biāo)。雖然在政府層面，中國的減貧援助相對(duì)于美國和日本擁有明顯的優(yōu)勢，但是在民眾和社會(huì)團(tuán)體層面美國和日本減貧政策優(yōu)勢卻相對(duì)明顯。例如，中國對(duì)東盟減貧合作的主要項(xiàng)目是基礎(chǔ)設(shè)施，主要的合作對(duì)象和受益對(duì)象都是當(dāng)事國的政府，民眾雖然也會(huì)受益，但是直接效應(yīng)不明顯。因此，中國東盟減貧項(xiàng)目存在基層連接不足的問題。以中國在柬埔寨援助的國家7號(hào)公路為例，道路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)并未實(shí)現(xiàn)通過創(chuàng)造當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)機(jī)會(huì)減少貧困的預(yù)期。

與中國的項(xiàng)目效應(yīng)不同，美國和日本的項(xiàng)目選擇和實(shí)施過程會(huì)更直接地與當(dāng)?shù)孛癖娊榆墶＠?，日本扶貧基金?012年為菲律賓提供的三個(gè)減貧項(xiàng)目——貧困地區(qū)兒童早期教育、住房、農(nóng)業(yè)——均通過與受益人直接面對(duì)面的方式加以實(shí)施。美國國務(wù)院2014年總結(jié)對(duì)緬甸減貧合作的報(bào)告詳細(xì)闡述的對(duì)孕產(chǎn)婦和新生兒的醫(yī)護(hù)服務(wù)、社區(qū)供水系統(tǒng)等項(xiàng)目均為直接與民眾相關(guān)的項(xiàng)目。美國和日本直接針對(duì)東盟民眾提供的減貧援助使當(dāng)?shù)孛癖娍梢灾苯痈惺艿絹碜运鼈兊膸椭?，?xiàng)目的推進(jìn)對(duì)國家形象的推廣也有更直接、正面的作用。

四、深化中國—東盟減貧合作的思路

國際減貧合作是中國周邊外交的重要內(nèi)容，也是中國加強(qiáng)與周邊國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系的重要舉措。面向未來，中國“一帶一路”倡議在推動(dòng)中國與東盟國家關(guān)系發(fā)展的同時(shí)，也將為中國—東盟減貧國際合作帶來新的機(jī)遇。將減貧合作納入“一帶一路”倡議不僅需要高效把握新時(shí)期的戰(zhàn)略機(jī)遇，繼續(xù)發(fā)揚(yáng)我國既有政策的優(yōu)勢，也要彌補(bǔ)以往政策的不足?；诖?，中國與東盟國家減貧國際合作要考慮增加和強(qiáng)化如下工作。

（一）在亞投行和絲路基金中設(shè)立減貧優(yōu)先項(xiàng)目

“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域之一是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。中國發(fā)起成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和絲路基金為中國與東盟國家的國際減貧合作奠定了堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)。當(dāng)前，制約東盟部分國家發(fā)展的一個(gè)重要原因是基礎(chǔ)設(shè)施過于落后。而建設(shè)資金不足又是導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施落后的直接原因。如果中國在亞投行和絲路基金中設(shè)立減貧優(yōu)先項(xiàng)目，使相關(guān)資金使用向減貧相關(guān)項(xiàng)目傾斜，則有助于解決東盟部分國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏的問題，為東盟部分貧困國家的發(fā)展帶來福音。

（二）建設(shè)中國—東盟減貧合作教育培訓(xùn)綜合平臺(tái)

人口素質(zhì)是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是東盟部分國家最終脫貧的最根本動(dòng)力。針對(duì)東盟部分國家中學(xué)、大學(xué)入學(xué)率偏低的情況，中國可以實(shí)施有針對(duì)性的教育與培訓(xùn)減貧計(jì)劃。教育計(jì)劃主要致力于基礎(chǔ)教育，以提高東盟部分國家普遍的教育水平。培訓(xùn)計(jì)劃則針對(duì)東盟部分國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體情況，創(chuàng)設(shè)專門的技術(shù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，以提高勞動(dòng)人口的技能，增加普通民眾的就業(yè)能力。

（三）重視民生工程，加強(qiáng)基層人文交流

中國傳統(tǒng)的減貧合作主要通過與受援國政府的合作開展。這種合作在實(shí)踐過程中存在經(jīng)濟(jì)效益大、社會(huì)效益小、政治效益容易被社會(huì)效益抵消的不足。面向未來，中國的減貧合作應(yīng)借鑒美國、日本以參與東盟減貧合作拓展社會(huì)政治效益的思路，在堅(jiān)持不附加政治條件的前提下，加大對(duì)民生項(xiàng)目的投入和相關(guān)項(xiàng)目的正向宣傳。

（四）進(jìn)一步發(fā)揮中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)效能

中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)現(xiàn)階段主要以商品貿(mào)易為主。中國與東盟國家間還存在貿(mào)易不平衡現(xiàn)象，特別是在與東盟欠發(fā)達(dá)國家的貿(mào)易中，中國都是處于順差地位。目前，中國正在積極推動(dòng)打造中國—東盟自貿(mào)區(qū)升級(jí)版，可參照東盟部分國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，降低敏感產(chǎn)品和服務(wù)的關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘，進(jìn)一步降低或取消相互投資的準(zhǔn)入門檻，加快人流、物流、資金流、信息流區(qū)內(nèi)無障礙流通，為東盟國家創(chuàng)造出新的發(fā)展空間，從而惠及廣大貧困群體。

“一帶一路”倡議的重點(diǎn)之一在于創(chuàng)造一個(gè)與周邊國家共同發(fā)展的合作框架和平臺(tái)。中國與東盟國家的減貧合作就是這一共同發(fā)展戰(zhàn)略的有益組成部分。過去幾十年，中國對(duì)東盟部分國家的減貧合作支持了東盟部分國家的發(fā)展。面向未來，減貧合作將在“一帶一路”倡議框架下，為中國與東盟國家關(guān)系的更進(jìn)一步發(fā)展奠定更加扎實(shí)的基礎(chǔ)。

【完稿日期：2015-7-1】

【責(zé)任編輯：吳劭杰】