劉雪明 禹黃姣

摘 要：議程設(shè)置是廉政政策制定過程的重要環(huán)節(jié)，網(wǎng)絡(luò)輿論對廉政政策議程設(shè)置有著積極的影響，包括豐富廉政政策議程設(shè)置的邏輯起點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)廉政政策議程設(shè)置的多元主體互動，促使廉政政策象征性議程向?qū)嵸|(zhì)性議程轉(zhuǎn)化，加快廉政政策議程設(shè)置的進(jìn)程等。但是網(wǎng)絡(luò)輿論也可能打造“偽民意”，形成“偽議程”，給廉政政策議程帶來設(shè)置難度加大、甚至設(shè)置錯(cuò)誤議程等消極影響。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)輿論；廉政政策；政策議程；議程設(shè)置

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）04-0035-07

議程設(shè)置是廉政政策制定過程的重要階段，是決定廉政問題能否成為廉政政策問題的一個(gè)過程，廉政問題能否獲得解決關(guān)鍵要看其能否進(jìn)入政策議程，能否提上政府的議事日程。議程設(shè)置的準(zhǔn)確與否，不但直接決定著哪些廉政問題能夠成為廉政政策問題，而且還深刻影響著廉政政策制定的質(zhì)量及其整個(gè)運(yùn)行過程，直至影響廉政問題的解決以及廉政政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)今時(shí)代已進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)社會，網(wǎng)絡(luò)已滲透到社會單元的每一個(gè)細(xì)胞，網(wǎng)絡(luò)輿論對社會生活的廣泛影響已日益凸顯，也對廉政政策議程設(shè)置產(chǎn)生了深刻的影響。

一、廉政政策議程設(shè)置的影響因素

廉政政策議程是將廉政問題轉(zhuǎn)化為廉政政策問題的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是一個(gè)與廉政政策問題建構(gòu)或確認(rèn)密切關(guān)聯(lián)的過程。在這一過程中，廉政政策議程的設(shè)置受到問題本身、政治體制、政策環(huán)境、公眾輿論、新聞媒介、社會組織和公民個(gè)人等多種因素的影響。

（一）廉政政策議程的涵義

廉政政策“作為一種特殊的公共政策”[1]197，其議程設(shè)置既具有自身的特點(diǎn)，也遵循一般政策議程的規(guī)律。何謂政策議程？國內(nèi)外學(xué)者基于不同的政治體制或制度以及各自的學(xué)術(shù)背景對其有著不一樣的解讀，美國學(xué)者詹姆斯·安德森認(rèn)為，人們向政府提出的成千上萬要求中，只有一小部分得到了政策制定者的認(rèn)真考慮，“政策制定者選中的或者是感到必須在特定的時(shí)間內(nèi)采取行動，至少看上去要采取行動的訴求就會被列入政策議程。”[2]102約翰·金登認(rèn)為，所謂議程就是對問題進(jìn)行編目，“設(shè)定議程的過程就是將所有問題中真正成為關(guān)注焦點(diǎn)的問題篩選到列表中的過程”。[3]181中國學(xué)者王滿船認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)社會中，每個(gè)時(shí)期都會出現(xiàn)很多的公共問題，“然而可供公共部門支配的人、財(cái)、物力資源總是有限的，因此不可能針對所有的問題都制定政策，有關(guān)部門只能從中選擇比較重要、緊迫的問題，考慮通過公共政策予以解決。這些決策機(jī)關(guān)考慮通過政策措施予以解決的問題就構(gòu)成了政策議程?！盵4]61寧騷認(rèn)為，政策議程“通常是有關(guān)公共問題受到政府及公共組織的高度重視并被正式納入其政策討論和被確定為應(yīng)予解決的政策問題的過程?！盵5]291他們的一個(gè)共同認(rèn)識就是，政策議程是將公共問題或社會問題引起政府及公共部門的重視，并列入議事日程和確定為應(yīng)予解決的過程。

廉政問題是現(xiàn)實(shí)社會中公共問題或社會問題的一個(gè)方面，除了具有一般公共問題的互動性、主觀性、人為性、動態(tài)性等一般特性外，[6]221-222還具有自身特有的敏感性、公意性、即時(shí)性、關(guān)聯(lián)性等基本特征。[7]314廉政問題的解決同樣要預(yù)先納入公共部門尤其是反腐倡廉部門或廉政建設(shè)部門的議事日程，然后上升為或被確定為廉政政策問題，廉政政策議程就是這樣一個(gè)將廉政問題引起公共部門尤其是廉政建設(shè)部門的高度重視，并被正式納入其議事日程和被確定為應(yīng)予解決的廉政政策問題的過程。而且這一議程又可以分為兩個(gè)階段或稱為兩種議程：一是公眾議程，即社會公眾共同討論某一腐敗現(xiàn)象、廉政問題并提出解決問題的辦法和建議的過程，這個(gè)建議既包括解決問題的具體建議，也包括要求公共部門去解決問題的建議；二是正式議程，即公共權(quán)力部門正式討論廉政問題，并將其確認(rèn)為廉政政策問題，進(jìn)而制定政策措施解決問題的過程。一般情況下，廉政政策議程的設(shè)置或建立，需先經(jīng)公眾議程，再進(jìn)入正式議程，公眾議程只是一個(gè)公眾討論的階段，公眾討論的問題有些能夠進(jìn)入正式議程，而有些卻不能，正是從這個(gè)意義上說，公眾議程“并不是完全意義上的政策議程”[5]291。如果公共權(quán)力部門覺得某一廉政問題特別重要、亟需解決，也可以不經(jīng)過預(yù)先的公眾議程而直接進(jìn)入政策問題確定的正式議程。

（二）影響廉政政策議程設(shè)置的主要因素

我們知道，廉政政策議程是廉政政策制定過程的一個(gè)重要階段，“政策議程的建立是社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步”[8]323。這個(gè)“關(guān)鍵一步”受到多重因素的影響，而且這些影響因素在不同的時(shí)代、不同的政治體制和政治制度之下，其表現(xiàn)形式和影響程度也各不相同。長期以來，專家學(xué)者們對影響政策議程建立或設(shè)置的因素進(jìn)行了不斷的探索，提出了各自的分析路徑和模型，研究這些模型對分析廉政政策議程的設(shè)置及其影響因素有著重要的借鑒及啟示。

例如劉偉、黃健榮對當(dāng)代中國政策議程的創(chuàng)建模式進(jìn)行系統(tǒng)研究后，提出了政策議程創(chuàng)建的體制—過程模型。[9]這一模型從把握政策議程創(chuàng)建活動的體制環(huán)境入手考察其運(yùn)行過程，并在此基礎(chǔ)上探討了二者之間的互動關(guān)系。在這一模型中，左側(cè)虛線內(nèi)的部分，代表特定時(shí)期一國政策議程設(shè)置的體制環(huán)境，其中憲政秩序要素包括國家根本政治制度、執(zhí)政黨的執(zhí)政地位、社會意識形態(tài)特點(diǎn)，內(nèi)生性要素包括執(zhí)政黨、政府與代議機(jī)關(guān)的關(guān)系、精英階層的認(rèn)知特點(diǎn)與價(jià)值取向、精英階層的可用資源與行動方式，聯(lián)接性要素包括政府治理過程的開放程度、民意表達(dá)與輸入的制度平臺、體制內(nèi)與體制外的對話結(jié)構(gòu)，外生性要素包括社會發(fā)育程度及其與國家的關(guān)系、社會公眾的參與意識及認(rèn)知特點(diǎn)、社會公眾的行動方式與組織程度等。體制環(huán)境和運(yùn)行過程是影響政策議程設(shè)置的重要因素，一個(gè)國家的憲政秩序要素不同，會導(dǎo)致與此相關(guān)的內(nèi)生性要素、聯(lián)接性要素和外生性要素也有所區(qū)別，從而引起社會問題進(jìn)入政策議程的方式和程度也發(fā)生變化。政策議程一方面可以由政治家、智囊團(tuán)等體制內(nèi)政策共同體設(shè)置，另一方面也可以由利益團(tuán)體、公眾輿論等體制外政策共同體引進(jìn)，二者通過正式的、非正式的、常態(tài)的、非常態(tài)的對話平臺，借助某些觸發(fā)機(jī)制推動政策議程的形成。

西方學(xué)者根據(jù)政治體制的不同將政策議程設(shè)置模式分為外部推動模式、動員模式和內(nèi)部推動模式。我國學(xué)者王紹光根據(jù)民眾參與度的高低和議程提出者的不同，將政策議程設(shè)置分為關(guān)門模式、動員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式、外壓模式等六種模式，并認(rèn)為，隨著專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來越大，“關(guān)門模式”和“動員模式”逐漸式微，“內(nèi)參模式”成為常態(tài)，“上書模式”和“借力模式”時(shí)有所聞，“外壓模式”頻繁出現(xiàn)，議程設(shè)置已變得日益“科學(xué)化”和“民主化”了。[10]

我國廉政政策議程的設(shè)置受政治體制的影響有其特殊性，屬于政治精英（包括政治家、官員、智囊團(tuán)等）所主導(dǎo)的內(nèi)部推動模式，其影響因素主要包括政治家、官員、智囊團(tuán)等體制內(nèi)的政治精英以及利益團(tuán)體、社會公眾、大眾傳媒、公眾輿論等體制外因素，但是在傳統(tǒng)的環(huán)境下，體制外因素在廉政政策議程設(shè)置中所起的作用非常有限。隨著社會進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，影響廉政政策議程設(shè)置的因素發(fā)生了巨大的變化。

（三）網(wǎng)絡(luò)時(shí)代影響廉政政策議程設(shè)置的主要因素

隨著網(wǎng)絡(luò)以及網(wǎng)絡(luò)輿論的興起，在我國民主化程度不斷加深，社會公眾的民主參與意識不斷加強(qiáng)的前提下，我國廉政政策議程設(shè)置的模式發(fā)生了變化，網(wǎng)絡(luò)作為一種有效的信息傳輸手段和信息交流共享平臺，以其獨(dú)有的魅力，將散落在社會各個(gè)角落的公眾集聚起來，形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)虛擬社會，在這個(gè)虛擬社會里公眾將在現(xiàn)實(shí)社會中無法實(shí)現(xiàn)的政治參與在虛擬社會中得以彌補(bǔ)，從而形成了網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域，包括政治家、官員、智囊團(tuán)等體制內(nèi)的政治精英以及利益團(tuán)體、社會公眾、大眾傳媒、公眾輿論等體制外因素在虛擬社會中實(shí)現(xiàn)了地位、信息的對等，各種因素都與虛擬社會產(chǎn)生關(guān)聯(lián)、相互強(qiáng)化，通過對廉政問題的激烈討論形成的網(wǎng)絡(luò)輿論成為了新興的有力的廉政政策議程影響因素，這在一定程度上使廉政政策議程設(shè)置的整個(gè)過程得到了重塑，圖示如下：

在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，作為廉政政策議程設(shè)置的體制外議程影響者的利益集團(tuán)、社會公眾和傳統(tǒng)媒介等行為主體的議程創(chuàng)設(shè)功能得到了從未有過的彰顯。鑒于網(wǎng)絡(luò)的開放性、匿名性、快速性、便捷性等特點(diǎn)，利益集團(tuán)再也不那么擔(dān)心受到問題官員或腐敗官員及其相關(guān)機(jī)構(gòu)的打擊報(bào)復(fù)，對生產(chǎn)經(jīng)營過程中遇到的索、拿、卡、要等不良行為敢于揭露；社會公眾對于各種腐敗現(xiàn)象更是深惡痛絕，但是在傳統(tǒng)社會條件下他們常常是“敢怒”而“不敢言”、更“不敢行”，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來給了他們監(jiān)督政府及其官員的新平臺，在這個(gè)平臺社會公眾成為曝光問題官員、揭露腐敗現(xiàn)象的支撐力量；傳統(tǒng)媒介的積極參與又使得那些被揭露和曝光的腐敗問題、廉政問題得到進(jìn)一步的追蹤和傳播，而且往往能夠得到進(jìn)一步的解讀，促使這些被關(guān)注的廉政問題進(jìn)入公眾議程。

作為廉政政策議程設(shè)置的體制內(nèi)議程影響者，那些政治家、官員和智囊團(tuán)等行為主體一直是影響廉政政策議程設(shè)置的主導(dǎo)因素，尤其是在那相對封閉的傳統(tǒng)社會里，公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的開放性程度有限，廉政問題、腐敗問題常常是在體制內(nèi)解決，哪些廉政問題進(jìn)入政策議程，成為廉政政策問題，往往由體制內(nèi)的議程影響者來決定。其中“政治領(lǐng)袖是政治系統(tǒng)中最有影響力的主體，因而也是最基本的政策議程的創(chuàng)始者，在任何國家和地區(qū)，他們都是決定政策議程的一個(gè)極為重要的因素，而且經(jīng)常是起關(guān)鍵性和決定性作用的因素”[11]。但是在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，他們的主導(dǎo)地位開始發(fā)生動搖，這些政治精英常常受到體制外影響者的推動，被網(wǎng)絡(luò)輿論倒逼，甚至與體制外影響者合作，共同促成某個(gè)廉政問題或腐敗問題進(jìn)入政府議程，迫使公共權(quán)力機(jī)關(guān)建立政策議程，制定廉政政策以解決廉政問題。

因此，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下廉政政策議程設(shè)置的過程模型大致可以歸納為外創(chuàng)型、內(nèi)創(chuàng)型和混合型三種模型。作為外創(chuàng)型的廉政政策議程設(shè)置模型，利益集團(tuán)、社會公眾、大眾傳媒等體制外議程影響者運(yùn)用各種手段，推動廉政問題進(jìn)入公眾議程，引起廣泛討論，進(jìn)而給公共權(quán)力機(jī)關(guān)形成壓力，將公眾議程提升為政府議程，再經(jīng)過合法化的途徑，最終建立政策議程。作為內(nèi)創(chuàng)型的廉政政策議程設(shè)置模型，政治家、官員和智囊團(tuán)等體制內(nèi)議程影響者直接感知到廉政問題，并經(jīng)體制內(nèi)程序直接將廉政問題提到政府議程，進(jìn)而形成政策議程。作為混合型的廉政政策議程設(shè)置模型，是指體制外議程影響者發(fā)現(xiàn)或覺察到廉政問題后，將其訴諸網(wǎng)絡(luò)，引起網(wǎng)民議論，形成網(wǎng)絡(luò)意見，促使體制內(nèi)議程影響者注意和認(rèn)識到這個(gè)問題，展開更廣泛的討論，匯聚成聲勢更大的網(wǎng)絡(luò)輿論，進(jìn)而推動廉政問題經(jīng)公眾議程進(jìn)入政府議程，最終推動廉政政策議程的設(shè)置和建立，而且這一模型正越來越發(fā)揮其影響力，將來有可能成為網(wǎng)絡(luò)時(shí)代廉政政策議程設(shè)置的主要模型。

二、網(wǎng)絡(luò)輿論對廉政政策議程設(shè)置的積極影響

網(wǎng)絡(luò)輿論作為社會公眾尤其是網(wǎng)民以互聯(lián)網(wǎng)為平臺，通過網(wǎng)絡(luò)跟帖、轉(zhuǎn)帖、回帖等方式對某些問題或事件發(fā)表看法、形成意見的特殊輿論形式，有著傳統(tǒng)社會輿論難以比擬的公眾參與面廣、意見匯集與傳播速度快等優(yōu)勢，這對廉政問題的擴(kuò)散及廉政政策議程的設(shè)置具有顯著的積極影響。

（一）豐富廉政政策議程設(shè)置的邏輯起點(diǎn)

受我國政治體制和廉政政策本身特殊性的影響，傳統(tǒng)的廉政政策議程設(shè)置是以政治精英為主導(dǎo)的內(nèi)部推動模式，普通大眾雖然對廉政政策及政策問題表示很大的關(guān)注，但是卻很難直接影響廉政政策議程，只能通過特定代表進(jìn)行表達(dá)和建議，但是起到的作用非常有限。網(wǎng)絡(luò)輿論徹底扭轉(zhuǎn)了公民在政治參與面前不利的局面，一方面由于網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域具有開放性，另一方面，公民的權(quán)利意識和參政意識進(jìn)一步覺醒，公民的話語體系在政治活動中開始占有優(yōu)勢，這樣就使得“話語權(quán)從黨政官員、社會精英手中逐漸轉(zhuǎn)移到了市民手中，從而賦予了公民參與公共決策的權(quán)力，使民眾的意見最終上升為政府意志成為可能，并在一定程度上實(shí)現(xiàn)了民意的公共價(jià)值”[12]。也就是說，網(wǎng)絡(luò)輿論可以促使公民意志直接上升為政府意志，其在廉政政策議程中最直接的表現(xiàn)就是促進(jìn)廉政政策議程的設(shè)置，促使一些以往遭到政府官員抵制的廉政問題、腐敗問題，在強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)輿論壓力之下不得不進(jìn)入政策議程，使得議程設(shè)置的“外壓模式”逐漸凸顯其功能，從而豐富了廉政政策議程設(shè)置的邏輯起點(diǎn)。

（二）實(shí)現(xiàn)廉政政策議程設(shè)置的多元主體互動

在我國廉政政策議程的設(shè)置中，公民參與的傳統(tǒng)途徑主要是體制內(nèi)的投票和選舉、上訪等，這種意見輸送渠道，只能是單方面的意見表達(dá)，缺乏參與者與決策者的有效互動，而且公民的意見表達(dá)被采納的可能性也比較低，表明公民參與在我國廉政政策議程設(shè)置中的作用受到限制，因?yàn)椤霸诋?dāng)代中國的政治實(shí)踐中，真正決定參與程度的是政權(quán)結(jié)構(gòu)”[13]203。網(wǎng)絡(luò)及網(wǎng)絡(luò)輿論的產(chǎn)生，不僅豐富了廉政政策議程設(shè)置的邏輯起點(diǎn)，促使更多的廉政問題進(jìn)入政策議程，更重要的是拓寬了公民參與廉政政策議程設(shè)置的途徑，為公民提供了自由表達(dá)的平臺，實(shí)現(xiàn)了多方話語權(quán)的對等，甚至在某種程度上能夠直接與公共權(quán)力機(jī)關(guān)抗衡，改變了公民在一些廉政話題上的弱勢地位，為網(wǎng)民贏得了權(quán)力地位上的優(yōu)勢，政府官員不再是廉政問題進(jìn)入政策議程的唯一主宰，促進(jìn)了廉政政策議程設(shè)置的多元主體互動。

（三）促使廉政政策象征性議程向?qū)嵸|(zhì)性議程轉(zhuǎn)化

因?yàn)閷＜覍W(xué)者對政策議程的理解不同，所以對其也就有不同的分類。拉雷·N·格斯頓將政策議程分為實(shí)質(zhì)性議程與象征性議程、公開的議程與隱蔽的議程。[14]65-75其中，實(shí)質(zhì)性議程處理的是引起人們綜合性關(guān)注和回應(yīng)的議題，它迫切要求那些處于一定地位、有能力引導(dǎo)社會變化的行動主體做出回應(yīng)；象征性議程，注重的是價(jià)值不是資源，牽動的是社會共同體的共同意識，而不是個(gè)別群體的經(jīng)濟(jì)利益。[15]127象征性議程僅僅只是承認(rèn)問題的存在，而不采取實(shí)質(zhì)性的行動。在廉政政策議程設(shè)置中也常常存在這種情況，政府雖然承認(rèn)某種廉政問題的存在，但卻不采取實(shí)質(zhì)性的措施，或者即使采取一些措施，也是個(gè)別的、簡單的、象征性的。而網(wǎng)絡(luò)輿論將廣大網(wǎng)民的個(gè)人意見匯集成公眾意見，形成輿論強(qiáng)勢，象征性的議程已不再能滿足廣大網(wǎng)民、社會公眾的要求，政府面對無法忽視的輿論強(qiáng)勢而不得不采取實(shí)質(zhì)性的行動予以回應(yīng)，促使廉政政策議程由原來的象征性議程向?qū)嵸|(zhì)性議程轉(zhuǎn)化。

（四）加快廉政政策議程設(shè)置的進(jìn)程

政策議程的設(shè)置過程實(shí)質(zhì)上是作為信息的社會問題由社會領(lǐng)域傳輸?shù)秸晤I(lǐng)域的過程。[16]既然是信息的傳輸則必定要通過一定的中介和渠道，傳統(tǒng)的廉政政策議程的設(shè)置是由民意代表、決策者或其委托對象進(jìn)行調(diào)查后提議，然后通過正式渠道如公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的各種會議進(jìn)行議題的討論最終確定議程。這中間包含有龐大的工作量，不僅需要較長時(shí)間、更需要通過眾多程序，議程設(shè)置較為繁瑣復(fù)雜。而網(wǎng)絡(luò)作為一種有效的信息傳輸手段，網(wǎng)絡(luò)輿論作為一種經(jīng)過聚集和匯合的網(wǎng)絡(luò)民意，它不僅能挖掘大量信息，其虛擬的辯論空間還能自動對信息進(jìn)行篩選和過濾，實(shí)現(xiàn)了虛擬討論和虛擬調(diào)查，其討論和調(diào)查結(jié)果能直接被廉政政策制定者、決策者所感知，省去了原有議程設(shè)置中的許多中間環(huán)節(jié)，如大量的前期調(diào)查、征求民意等，這樣不僅拉近了社會領(lǐng)域與政治領(lǐng)域的距離，還實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)民與政策制定者、決策者的直接互動。廉政政策議程設(shè)置的一些中間環(huán)節(jié)被網(wǎng)絡(luò)所取代，網(wǎng)民直接形成公眾意見，不僅有利于減少廉政信息因眾多傳輸環(huán)節(jié)而可能導(dǎo)致的失真，而且更有利于簡化廉政政策議程設(shè)置的程序，使一些議程直接進(jìn)入實(shí)質(zhì)性議程，加快了廉政政策議程設(shè)置的進(jìn)程。同時(shí)我們還應(yīng)該看到，網(wǎng)絡(luò)輿論對政府提出了挑戰(zhàn)，政治精英們的中心話語權(quán)、政府對信息的壟斷和控制被徹底打破，很多時(shí)候不再是政府主動、自覺構(gòu)建廉政政策議程，而是網(wǎng)絡(luò)輿論倒逼議程，政府在處理廉政問題、設(shè)置廉政政策議程時(shí)常常處于被動地位。所以如何轉(zhuǎn)變這種被動地位，又成為了政府必須解決的一個(gè)問題。

三、網(wǎng)絡(luò)輿論對廉政政策議程設(shè)置的消極影響

實(shí)踐證明，網(wǎng)絡(luò)輿論的確能夠通過推動廉政政策議程的設(shè)置進(jìn)而促進(jìn)廉政政策的制定與實(shí)施，在我國廉政建設(shè)中發(fā)揮了其應(yīng)有的積極作用。但是“網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)大染虹，如果缺乏統(tǒng)一的引導(dǎo)，每一個(gè)網(wǎng)民都有可能偏離軌道。”[17]網(wǎng)絡(luò)輿論不但對廉政政策議程的設(shè)置起到了積極的推動作用，而且對廉政政策議程設(shè)置也有著消極的影響。

（一）導(dǎo)致廉政政策議程設(shè)置的錯(cuò)誤

這種消極影響一方面體現(xiàn)在，由于網(wǎng)民結(jié)構(gòu)的不平衡而導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿論所體現(xiàn)出來的民意的代表性受到質(zhì)疑，形成“偽議程”。根據(jù)《第33次中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，網(wǎng)民結(jié)構(gòu)包括性別結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)等五個(gè)方面。我們認(rèn)為，會對廉政政策議程設(shè)置產(chǎn)生影響的主要是年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)和職業(yè)結(jié)構(gòu)。例如從年齡結(jié)構(gòu)來看，網(wǎng)民年齡呈現(xiàn)出兩端少、中間多的橄欖型結(jié)構(gòu)，其中以20～29歲年齡段的人居多，而這個(gè)年齡段的人具有不成熟性，其思想和觀念容易受人影響，在對待公共事務(wù)的看法上產(chǎn)生從眾心理的可能性較大，因此這部分人所形成的輿論有可能是不真實(shí)的。這種不真實(shí)的、非代表性的網(wǎng)絡(luò)輿論，很可能誤導(dǎo)政策制定者、決策者，從而設(shè)置錯(cuò)誤的廉政政策議程，并且使得真正的廉政問題卻沒有進(jìn)入政策議程，貽誤廉政問題的解決。

（二）加大廉政政策議程設(shè)置的難度

另一方面，由于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的缺位導(dǎo)致某些利益集團(tuán)利用“網(wǎng)絡(luò)水軍”，打造“偽民意”，加大了廉政政策議程設(shè)置的難度。所謂“網(wǎng)絡(luò)水軍”，是指一些人通過雇用大批人手在互聯(lián)網(wǎng)上集體炒作某個(gè)話題或人物，以達(dá)到宣傳、推銷或攻擊某些人或產(chǎn)品的目的，這些受雇人員在“網(wǎng)絡(luò)推手”的帶領(lǐng)下，以各種手法和名目在各大互聯(lián)網(wǎng)論壇上發(fā)帖，由于人數(shù)眾多，被形象地稱為“網(wǎng)絡(luò)水軍”。[18]網(wǎng)絡(luò)水軍的作用就是通過利用語言暴力，控制輿論導(dǎo)向，誤導(dǎo)網(wǎng)民，甚至歪曲事實(shí)真相，混淆視聽，最終制造出“偽民意”。如果政策制定者、決策者“不能夠?qū)W(wǎng)絡(luò)輿論中所包含的各種信息進(jìn)行有效的甄別和選擇，而只是屈從于強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)輿論來設(shè)定政策議程，那么很有可能導(dǎo)致政策議程設(shè)定的失誤?！盵19]所以，這種“偽民意”會影響廉政政策制定者、決策者的視聽，從而給廉政政策議程的設(shè)置增加了難度。

網(wǎng)絡(luò)輿論是一把“雙刃劍”，對廉政政策議程設(shè)置的影響既有積極的一面，也有消極的一面。我們相信，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及網(wǎng)絡(luò)普及程度的不斷提高，網(wǎng)民結(jié)構(gòu)也將更趨于平衡、合理，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境會得到逐步改善，網(wǎng)絡(luò)民意的代表性會得到進(jìn)一步的真實(shí)體現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)輿論也將日益客觀。這樣，網(wǎng)絡(luò)輿論對廉政政策議程設(shè)置的消極影響也將得到有效的化解，其積極影響必將得到進(jìn)一步的彰顯。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李成言，谷雪，俸錫金.廉政政策分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2002.

[2] 詹姆斯·安德森.公共政策制定[M]. 第5版.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.

[3] 邁克爾·豪利特，M 拉米什.公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)[M].上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006.

[4] 王滿船.公共政策制定：擇優(yōu)過程與機(jī)制[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

[5] 寧騷.公共政策學(xué)[M].第2版.北京：高等教育出版社，2011.

[6] 丘昌泰.公共政策——當(dāng)代政策科學(xué)理論之研究[M].臺北：巨流圖書公司，1999.

[7] 李成言.廉政工程：制度、政策與技術(shù)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.

[8] 張金馬.公共政策分析——概念·過程·方法[M].北京：人民出版社，2004.

[9] 劉偉，黃健榮.當(dāng)代中國政策議程創(chuàng)建模式嬗變分析[J].公共管理學(xué)報(bào)，2008（3）：30-40，122.

[10] 王紹光.中國公共政策議程設(shè)置的模式[J].中國社會科學(xué)，2006（5）：86-88，207.

[11] 劉偉.政策議程創(chuàng)建過程的主體分析[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（6）：5-9.

[12] 朱虹.民生新聞興起的社會效應(yīng)分析——以南京媒體為例[J].學(xué)海，2006（6）：130-134.

[13] 李成言，劉莊振. 廉政發(fā)展[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

[14] 拉雷·N·格斯頓.公共政策的制定——程序和原理[M].重慶：重慶出版社，2001.

[15] 嚴(yán)強(qiáng).公共政策學(xué)[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

[16] 趙春雷，蔣明敏.論網(wǎng)絡(luò)對現(xiàn)代政策議程的改造[J].長江論壇，2009（6）：54-59.

[17] 張揚(yáng).網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督視閾下的廉政建設(shè)研究[D].?？冢汉Ｄ洗髮W(xué)，2012.

[18] 齊先樸.虛擬空間“網(wǎng)絡(luò)民意”失真問題研究——以治理“網(wǎng)絡(luò)水軍”問題為例[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（4）：76-79.

[19] 王達(dá)梅. 網(wǎng)絡(luò)輿論對公共政策制定的影響及應(yīng)對措施[J].西北師大學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2010（4）：67-71.

責(zé)任編校 王學(xué)青

Influence of Cyber Opinions on the Agenda-Setting of Clean Government Policies

LIU Xueming， YU Huangjiao （Institute of Public Administration of Guangzhou University， Guangzhou 510006， Guangdong， China）

Abstract： Agenda setting is a key step in policy-making of clean governance. Cyber opinions play an active role in this， including where the logical start should be found， realizing interactivity of multiple subjects in agenda-setting of clean governance， spurring the transformation of symbolizing agenda to actual agenda， accelerating the process of setting up the agenda. However， cyber opinions may also create “false public opinions” and form “pseudo agenda，” bringing negative effects to the agenda-setting of clean government policies.

Key words： cyber opinions； clean government policies； policy agenda； agenda-setting