王夢 黃金玲

摘要：中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)明確提出“建立國家公園體制”。在此過程中，需要明確國家公園體系的概念以及與我國現(xiàn)有保護(hù)地的關(guān)系，以此為基礎(chǔ)分析我國建立國家公園存在分部門管理體制導(dǎo)致部門分割、保護(hù)與發(fā)展的矛盾、保護(hù)地范圍交叉重疊、碎片化嚴(yán)重、缺乏公益性等主要問題；并提出解決路徑：對管理體制方面的建議，整合資源進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè)，實(shí)行“一園一法”，建立生態(tài)補(bǔ)償制度，探索土地資源權(quán)屬以及建立特許經(jīng)營制度。

關(guān)鍵詞：國家公園；風(fēng)景名勝區(qū)；保護(hù)地；景觀規(guī)劃；自然遺產(chǎn)

文章編號：1671-2641（2015）04-0041-05

中圖分類號：TU986

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 問題的提出

國家公園在全球已經(jīng)發(fā)展140多年，根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)，截至2014年3月，全球140余個(gè)國家和地區(qū)已建立國家公園5219個(gè)。國外國家公園的實(shí)踐表明，在處理生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與開發(fā)關(guān)系上，國家公園已被證明是行之有效的雙贏模式。由于龐大的人口壓力和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的壓力，我國生物多樣性正受到嚴(yán)重威脅，生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞和退化，生態(tài)承載力接近極限，資源的保護(hù)與利用存在著矛盾。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)明確提出“建立國家公園體制”，以此契機(jī)優(yōu)化和完善我國自然保護(hù)體系，理順現(xiàn)有保護(hù)地管理體制，緩解保護(hù)與發(fā)展的矛盾。

2 國家公園的概念和特征

2.1 保護(hù)地的概念和分類

根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）的定義，保護(hù)地是指通過立法和其他有效途徑得到管理的陸地和（或者）海洋地域，特別致力于保護(hù)和維護(hù)生物多樣性、自然資源以及相關(guān)聯(lián)的文化資源。根據(jù)經(jīng)營管理目標(biāo)的差異，IUCN將保護(hù)地分為六類（表1），國家公園是其中的第II類。

我國也依法設(shè)立了各級各類自然文化資源保護(hù)地，國家層面包括國家級自然保護(hù)區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質(zhì)公園等，省級層面包括省級及以下各級各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域、重要水源地以及其他省級人民政府根據(jù)需要確定的區(qū)域。截止2013年底，我國已建成2697處自然保護(hù)區(qū)、2900處森林公園、184處國家地質(zhì)公園、588處國家級水利風(fēng)景區(qū)、428處國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)；截止2012年底，已建成962處風(fēng)景名勝區(qū)、298處國家濕地公園、56處海洋公園，其總面積約占國土面積的16%（表2）。

2.2 國家公園的概念

各國對國家公園的定義不一。在全球，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）對國家公園的定義受到廣泛認(rèn)同。IUCN定義國家公園為把大面積的自然或接近自然的區(qū)域保護(hù)起來，以保護(hù)大范圍的生態(tài)過程及其包含的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時(shí)，提供精神享受、科學(xué)研究、自然教育、游憩和參觀的機(jī)會(huì)。

我國尚未建立明確的國家公園定義，學(xué)界和業(yè)界多引用IUCN的國家公園定義。云南是國家林業(yè)局批準(zhǔn)的第一個(gè)國家公園試點(diǎn)省，在《云南省國家公園管理?xiàng)l例（草案）》中，也提出了該省對國家公園的定義：以保護(hù)和展示具有國家或者國際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀為目的，具有科學(xué)研究、科普教育、游憩展示和社區(qū)發(fā)展等功能的一種保護(hù)地，是實(shí)現(xiàn)資源有效保護(hù)和合理利用的特定區(qū)域。

2.3 國家公園的特征

根據(jù)IUCN對國家公園的定義，國家公園具有三大特征：1）天然性、原生性、原真性。國家公園保存的是未受損的、原始或接近原始的自然生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、人文資源、景觀資源；國家公園強(qiáng)調(diào)環(huán)境的天然性，自然資源的原生性，人文、景觀資源的原真性。2）面積大。國家公園的主體是自然生態(tài)系統(tǒng)，是大面積的、完整的自然生態(tài)系統(tǒng)；國家公園的首要目標(biāo)是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)結(jié)構(gòu)和生態(tài)過程，保護(hù)人文和景觀系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和演化過程，保護(hù)完整的地理單元。3）數(shù)量少。如圖l所示，從數(shù)量看，保護(hù)地中的第II類（國家公園）僅占總數(shù)量的3.8%。

3 建立國家公園存在的問題

3.1 我國現(xiàn)有保護(hù)地實(shí)行分部門管理體制導(dǎo)致部門分割、協(xié)調(diào)困難

對照IUCN的分類標(biāo)準(zhǔn)，我國的各類保護(hù)地都可以對應(yīng)到IUCN分類的6大類中。其中國家級自然保護(hù)區(qū)和國家級風(fēng)景名勝區(qū)最符合國家公園的定義和特征。但是從概念方面來分析，基于《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》的管理精神，自然保護(hù)區(qū)均屬于嚴(yán)格保護(hù)區(qū)，即IUCN分類中的Ia。而我國國家級風(fēng)景名勝區(qū)雖然一直以來的英文名是“National Park of China”，但不能因此直接將國家級風(fēng)景名勝區(qū)視作國家公園。首先根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，風(fēng)景名勝區(qū)與IUCN對于國家公園定義的差別在于，風(fēng)景名勝區(qū)包括以“人文景觀”來反映“重大歷史文化發(fā)展過程”；其次，根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，國家風(fēng)景名勝區(qū)盡管禁止采礦等“破壞景觀、植被和地形地貌的活動(dòng)”，強(qiáng)調(diào)保護(hù)“風(fēng)景名勝區(qū)的景物、水體、林草植被、野生動(dòng)物和各項(xiàng)設(shè)施”，但并未明確禁止在風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)活動(dòng)，這與國際通行的國家公園標(biāo)準(zhǔn)不符合。因此在我國各類保護(hù)地中，沒有既保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)又通過展示其核心資源的國家公園，能夠較好地解決保護(hù)和利用保護(hù)地。在我國建立國家公園，能夠彌補(bǔ)我國在這一保護(hù)區(qū)類型上的缺失，更好地與國際接軌。

由于我國已少有另行劃定大面積的原生生態(tài)系統(tǒng)來建設(shè)國家公園，其建立主要依托現(xiàn)有的保護(hù)地資源，整合現(xiàn)有符合國家公園特征的資源，按照國家公園來管理。目前，我國已經(jīng)建立了數(shù)千個(gè)不同類型的保護(hù)地，這些保護(hù)地的資源主要由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、國土、海洋、旅游、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門管理（表3）?，F(xiàn)有保護(hù)地均實(shí)行分部門管理，管理權(quán)限分散在上述相關(guān)行政主管部門和地方政府，缺少高于各部委的專門行政機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌管理，綜合協(xié)調(diào)能力有限，產(chǎn)生了管理分割、協(xié)調(diào)困難，合作低效的問題。

3.2 保護(hù)生態(tài)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的矛盾突出

我國的保護(hù)地體系中，一方面自然保護(hù)區(qū)是基于搶救性保護(hù)理念而建立，受到《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》的法律約束，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格保護(hù)，很少有休閑游覽、資源開發(fā)等活動(dòng)。在一定程度上制約了利用當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源開發(fā)的進(jìn)程，也影響了地方建立自然保護(hù)區(qū)的積極性。另一方面，我國其它類型的保護(hù)地又過于強(qiáng)調(diào)開發(fā)利用。由于人們追求經(jīng)濟(jì)利益，在保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行各種開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，忽視保護(hù)造成了生態(tài)破壞。這種情形導(dǎo)致日益突出的保護(hù)生態(tài)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的矛盾，嚴(yán)格保護(hù)與開發(fā)利用之間缺少一個(gè)平衡、規(guī)范的生態(tài)保護(hù)模式（圖2）。

3.3 保護(hù)地范圍交叉重疊

為爭取更多的“牌子”和部門利益，很多保護(hù)地都存在著范圍交叉重疊現(xiàn)象。重疊的一種情況是多部門多種類型的保護(hù)地交叉重疊。圖3以三種由不同部門管理的保護(hù)地類型為例，列舉出保護(hù)地交叉重疊會(huì)出現(xiàn)的情形；又如廣東丹霞山自1988年以來先后獲得國家級風(fēng)景名勝區(qū)（住建部門）、國家自然保護(hù)區(qū)（林業(yè)部門）、國家AAAA級旅游景區(qū)（旅游部門）、國家地質(zhì)公園（國土部門）、世界地質(zhì)公園（國土部門）等牌子，這些不同的保護(hù)地類型由不同部門管理，范圍完全重疊，與圖3中的情形l相一致；第二種情況是同部門多種類型的保護(hù)地交叉重疊，如圖4所示，以同部門管理的兩種保護(hù)地類型為例，列出保護(hù)地交叉重疊會(huì)出現(xiàn)的情形。多種類型的保護(hù)地范圍交叉重疊，界權(quán)模糊，致使多部法律規(guī)章監(jiān)管同一塊保護(hù)地（表3），基層自然保護(hù)地管理人員疲于應(yīng)付，降低了保護(hù)和利用的效果。

3.4 保護(hù)地碎片化嚴(yán)重，缺乏連通性

由于我國現(xiàn)有保護(hù)地的管理權(quán)限分散在相關(guān)行政主管部門和地方政府，為落實(shí)法律或規(guī)章賦予的責(zé)任和爭取部門利益，各部門各自為陣劃建保護(hù)地（斑塊），忽略了廊道和體系建設(shè)。如一個(gè)山頭，山上是自然保護(hù)區(qū)，山下是森林公園，東面是這個(gè)市縣，西面又屬于另外的行政單位，南面有地質(zhì)公園，北面還有濕地，還可能戴著風(fēng)景名勝區(qū)的帽子，人為破碎了完整的生態(tài)系統(tǒng)。且我國保護(hù)地的土地等所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等產(chǎn)權(quán)關(guān)系較復(fù)雜，劃建保護(hù)地時(shí)，需避開人口密集區(qū)和權(quán)屬爭議區(qū)，造成現(xiàn)有保護(hù)地（斑塊）規(guī)模偏小、碎片化嚴(yán)重。以2007年全國自然保護(hù)區(qū)面積分布為例，在廣東、海南、福建、湖南等人口密集地區(qū)，多分布的是面積小于100hm?的小型自然保護(hù)區(qū)?？傮w而言，我國保護(hù)地碎片化嚴(yán)重、缺乏連通性，不利于自然保護(hù)地的可持續(xù)性保護(hù)和管理。

3.5 缺乏公益性

世界各國都強(qiáng)調(diào)將國家公園的公益服務(wù)功能放在突出的位置，讓公眾共享。實(shí)現(xiàn)公益性的前提條件之一是國家公園的土地等資源權(quán)屬為國家所有，但我國相當(dāng)多的自然遺產(chǎn)資源沒有明確的土地權(quán)屬。以自然保護(hù)區(qū)為例，據(jù)2006年的相關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國自然保護(hù)區(qū)國有土地占總面積的73.9%，集體面積占26.1%，有超過l/3的自然保護(hù)區(qū)沒有充分的土地使用權(quán)。同時(shí)，國家公園的公益性體現(xiàn)在以下方面：一是國家公園為公眾利益而設(shè)；二是對公眾低廉收費(fèi)；三是使公眾受到教育；四是讓公眾積極參與。而在我國，昂貴的門票早已被公眾所詬病，如表4所示，美國國家公園門票價(jià)格相對低廉，價(jià)格一般不超過人均月收入比例1%。在公眾教育方面，我國的保護(hù)地也相應(yīng)設(shè)立了教育基地。如風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立“全國科普教育基地”和“全國青少年科技教育基地”107個(gè)，設(shè)立各級愛國主義教育基地286個(gè)。但是目前游客大多僅在車水馬龍、人滿為患的環(huán)境里匆匆游玩。我國保護(hù)地在公眾參與方面差距也很大。就美國來說，民間環(huán)保部門、其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)國家公園內(nèi)的土地所有者等都能參與到國家公園的規(guī)劃決策體系當(dāng)中。綜上所述，現(xiàn)有保護(hù)地的土地資源權(quán)屬、低廉的公眾收費(fèi)、公眾教育、公眾參與等公益性嚴(yán)重不足。

4 解決路徑的思考

4.1 對國家公園管理體制的建議

目前，我國絕大多數(shù)保護(hù)地已被納入相應(yīng)的管理體系中，并由獨(dú)立的專職機(jī)構(gòu)按照條例或部門管理辦法進(jìn)行日常管理。通過長時(shí)間的發(fā)展，它們已經(jīng)在各自類別內(nèi)部形成了相對成熟穩(wěn)定的管理模式，在保護(hù)遺產(chǎn)資源方面發(fā)揮了重要作用。但是保護(hù)地實(shí)行分部門管理體制，也導(dǎo)致了部門分割、協(xié)調(diào)困難等諸多問題，降低了管理工作的效率。

我國國家公園的建立主要依托現(xiàn)有的保護(hù)地資源，當(dāng)然也有可能在新建自然保護(hù)地中產(chǎn)生，這種情形更可能發(fā)生在西部地區(qū)，如西藏、新疆、青海、寧夏等以及一些海域。無論是整合現(xiàn)有保護(hù)地的資源還是新建保護(hù)地，可收歸中央政府管理，采取中央政府垂直管理模式，成立管理局對國家公園進(jìn)行統(tǒng)一管理、規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)。其他類的保護(hù)地基于現(xiàn)有體制產(chǎn)生的問題，需要明確各類保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的法律地位，理清各管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任歸屬，根據(jù)資源特征明確每一個(gè)保護(hù)地的類別和界限，實(shí)現(xiàn)“一地一名，分類管理”的目標(biāo)。

4.2 在整合現(xiàn)有保護(hù)地資源的基礎(chǔ)上建立國家公園

我國人多地少，已經(jīng)很少有大面積的原生生態(tài)系統(tǒng)來另行劃建國家公園，現(xiàn)實(shí)決定我國國家公園的建立主要在現(xiàn)有保護(hù)地的基礎(chǔ)上整合資源。在整合資源的過程中，須時(shí)刻注意現(xiàn)有保護(hù)地碎片化嚴(yán)重的問題，注重廊道的建設(shè)，增強(qiáng)保護(hù)地的連通性。同時(shí)國家公園作為國家的名片，展現(xiàn)國家的自然風(fēng)范，其保存的自然生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、人文資源、景觀資源等須具有全球意義或國家意義，所以世界各國和地區(qū)的國家公園數(shù)量稀少（圖1）。在我國建立國家公園過程中，要嚴(yán)格把關(guān)，控制數(shù)量，建設(shè)我國具有全球意義和國家意義的國家公園體系。

4.3 對擬建的國家公園實(shí)行“一園一法”管理

我國的自然資源豐富類型復(fù)雜，且保護(hù)地土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等產(chǎn)權(quán)關(guān)系較復(fù)雜，一部法律或規(guī)章很難同時(shí)管理所有國家公園，因此建議通過地方立法，對擬建的國家公園實(shí)行“一園一法”管理，每個(gè)國家公園都制定相應(yīng)的管理辦法或條例，實(shí)現(xiàn)依法管理，確保國家公園建設(shè)和管理有序推進(jìn)，有效保護(hù)園內(nèi)資源。

4.4 建立生態(tài)補(bǔ)償制度，實(shí)現(xiàn)國家公園的可持續(xù)保護(hù)與利用

建立國家公園的根本目的是為了實(shí)現(xiàn)對自然資源有效保護(hù)，除需要法律、規(guī)章、機(jī)構(gòu)、人員等外，還需要有相應(yīng)的資金保障。因此，國家公園的日?！氨Ｗo(hù)”資金來源渠道和資金量，對保障國家公園建設(shè)管理尤為重要。建議以林業(yè)部門施行的建設(shè)生態(tài)公益林的“生態(tài)公益林補(bǔ)償”機(jī)制為基礎(chǔ)，建立國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制。其中籌措資金主要途徑為財(cái)政撥款，即在國家財(cái)政預(yù)算中列出國家公園建設(shè)、管理經(jīng)費(fèi)，中央及地方各級財(cái)政每年為國家公園直接撥款，以市場渠道（如門票、特許經(jīng)營等的收入）和社會(huì)捐贈(zèng)（如來自個(gè)人、團(tuán)體和公司的捐助）為補(bǔ)充。資金保障機(jī)制以建立國家公園專項(xiàng)基金為主，以及各種社會(huì)力量捐助為輔的“輸血”機(jī)制和規(guī)范管理的前提下經(jīng)營收入的“造血”機(jī)制。補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)即為國家公園日常保護(hù)資金，實(shí)現(xiàn)國家公園保護(hù)與發(fā)展的雙贏。

4.5 對國家公園全部或部分土地資源權(quán)屬實(shí)現(xiàn)國有化

全球多數(shù)國家強(qiáng)調(diào)國家公園公益性，都是以土地等資源權(quán)屬國有化為前提的。世界各國，尤其是土地資源私有制國家，國家公園多采用三種方式獲取土地資源所有權(quán)或使用權(quán)：一是國家或地方政府贖買；二是國家或地方政府長期租賃；三是國家或地方政府土地資源空間置換。我國現(xiàn)有保護(hù)地土地資源權(quán)屬大部分為集體所有，如截止2007年4月，福建省9個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)中，集體林面積達(dá)109 209hm?，占這些自然保護(hù)區(qū)面積的7l.2%。且我國土地等資源的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等產(chǎn)權(quán)關(guān)系較復(fù)雜。為保障國家公園的公益屬性，可以探索以土地資源所有權(quán)與使用權(quán)分離、補(bǔ)償土地資源所有權(quán)人經(jīng)濟(jì)收益為主，政府贖買、長期租賃、空間置換為輔的國家公園土地資源使用制度?？梢苑殖蓛煞N情形（圖5）：一是國家公園全部土地資源權(quán)屬實(shí)現(xiàn)國有化，最大化保障國家公園公益屬性；二是基于上述的實(shí)際情況，當(dāng)全部土地資源國有化難以實(shí)現(xiàn)時(shí)，可以考慮將部分土地資源權(quán)屬實(shí)現(xiàn)國有化，如將國家公園中游覽區(qū)域的土地權(quán)屬國有化，實(shí)現(xiàn)保障國家公園部分區(qū)域的公益屬性。

4.6 實(shí)行特許經(jīng)營，建立國家公園特許經(jīng)營制度

特許經(jīng)營體系以保護(hù)資源和環(huán)境為首要目標(biāo)，其次才是為游客提供適當(dāng)?shù)穆糜卧O(shè)施和服務(wù)。在國家公園體制建設(shè)過程中，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況適時(shí)地將經(jīng)營性項(xiàng)目與資源保護(hù)項(xiàng)目相分離，引入競爭性談判機(jī)制，實(shí)行經(jīng)營與利用的特許授權(quán)經(jīng)營制度。并由管理機(jī)構(gòu)制定進(jìn)入準(zhǔn)則，進(jìn)行強(qiáng)有力的專項(xiàng)管理，建立一套針對經(jīng)營性項(xiàng)目的規(guī)章制度以此規(guī)范參與者的行為和防止過度進(jìn)入引發(fā)的資源破壞。