宋海洋

內(nèi)容提要：西部大開發(fā)戰(zhàn)略已經(jīng)實(shí)施十余年，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列支持西部地區(qū)發(fā)展的政策措施，有力地推進(jìn)了西部大開發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)程，促進(jìn)了西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。梳理和分析這些政策的演進(jìn)，可以發(fā)現(xiàn)其具有從總體的基礎(chǔ)的初步開發(fā)向點(diǎn)線結(jié)合的區(qū)域重點(diǎn)開發(fā)演進(jìn)、從外延式開發(fā)向內(nèi)涵式開發(fā)演進(jìn)、從提供外部規(guī)劃向引導(dǎo)建立內(nèi)部機(jī)制演進(jìn)、從整體性的一般化政策向有針對(duì)性的差別化政策演進(jìn)的特點(diǎn)。當(dāng)前，西部大開發(fā)進(jìn)入新階段，面對(duì)新形勢(shì)、新問題和新要求，新一輪的西部大開發(fā)必須在把握政策演進(jìn)趨勢(shì)的基礎(chǔ)上做出相應(yīng)的調(diào)整，要更加充分了解西部發(fā)展實(shí)際，積極適應(yīng)新常態(tài)，有效融入新戰(zhàn)略，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的政策體系，充分發(fā)揮西部自身優(yōu)勢(shì)，努力實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)快速可持續(xù)發(fā)展，深入推進(jìn)西部大開發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：西部大開發(fā)；西部地區(qū)；區(qū)域政策；政策演進(jìn)

中圖分類號(hào)：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-4161（2015）05-0012-05

一、引言

區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分，是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略在區(qū)域空間層面上的重要體現(xiàn)。西部大開發(fā)戰(zhàn)略作為我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，已經(jīng)正式實(shí)施了十四五個(gè)年頭，國(guó)家制定出臺(tái)了一系列的政策措施，穩(wěn)步推進(jìn)著西部大開發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)程。從西部大開發(fā)戰(zhàn)略的階段部署來看，當(dāng)前戰(zhàn)略處于中間加速發(fā)展階段的沖刺期，很多政策已經(jīng)取得成效，但是一些政策也亟須面對(duì)新形勢(shì)和新問題進(jìn)行調(diào)整和完善。學(xué)術(shù)界對(duì)于西部大開發(fā)政策的研究從戰(zhàn)略提出伊始就給予了充分的關(guān)注，并隨著西部大開發(fā)的推進(jìn)相繼出了一大批研究成果。從研究對(duì)象的角度來看，一類是對(duì)總體的西部開發(fā)政策進(jìn)行研究，以政策的績(jī)效評(píng)價(jià)為主，結(jié)合西部地區(qū)的發(fā)展實(shí)際提出相應(yīng)的政策調(diào)整和完善的對(duì)策建議，其次也有國(guó)外開發(fā)經(jīng)驗(yàn)對(duì)西部大開發(fā)的啟示和借鑒的研究，以及西部大開發(fā)戰(zhàn)略與國(guó)家戰(zhàn)略關(guān)系等方面的研究。這些研究散見于西部大開發(fā)的各個(gè)階段，王洛林，魏后凱、魏后凱，孫承平、洪銀興、胡玲、謝守紅、陳棟生、林建華，任保平、何煉成等、魏后凱、淦未宇等等研究成果具有代表性。另一類是對(duì)西部大開發(fā)的各類專項(xiàng)政策進(jìn)行的研究，包括產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策、貨幣金融政策、對(duì)外開放政策、人才開發(fā)政策、公共服務(wù)政策等方面，這些研究專項(xiàng)性強(qiáng)，在特定領(lǐng)域?qū)ξ鞑看箝_發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)程的推進(jìn)起著重要作用。這類研究的成果也比較多，如馬栓友，于紅霞、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院課題組、劉進(jìn)才、鄧戩、譚江蓉，白志禮、魏后凱、鄧清清，楊強(qiáng)、溫來成、魏后凱，袁曉勐、蘇明等成果。以上兩類研究雖然在研究對(duì)象上有所不同，但基本上都是基于特定時(shí)點(diǎn)上的靜態(tài)分析，罕有對(duì)西部大開發(fā)政策從總體上、從戰(zhàn)略提出至今的整個(gè)時(shí)間跨度上進(jìn)行政策演變的動(dòng)態(tài)分析。之所以缺少這樣的研究，筆者認(rèn)為可能緣于以下兩個(gè)原因：一是西部大開發(fā)早期相關(guān)開發(fā)政策的制定和出臺(tái)還不充分，同時(shí)政策演進(jìn)的時(shí)間跨度不夠，政策處于累積和短暫的演變過程中，致使演進(jìn)的趨勢(shì)難于把握；二是研究者強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)關(guān)照意識(shí)迫使其更愿意直面當(dāng)下解決現(xiàn)實(shí)的顯見問題，而不屑或疏于從歷史的、動(dòng)態(tài)的視角梳理和分析政策的演變特點(diǎn)和演變趨勢(shì)。基于現(xiàn)實(shí)問題的直接的研究固然重要，而對(duì)西部大開發(fā)政策做相對(duì)較大時(shí)間跨度的動(dòng)態(tài)演進(jìn)分析亦有重要價(jià)值，它可以讓我們?cè)谝粋€(gè)較高的視角上觀察西部大開發(fā)政策體系的面貌，分析和總結(jié)迄今為止的政策演變特點(diǎn)，有助于我們把握政策的演變趨勢(shì)和未來走向，為更好地促進(jìn)西部地區(qū)發(fā)展，持續(xù)穩(wěn)健地推進(jìn)西部大開發(fā)進(jìn)程做出政策調(diào)整和完善上的指導(dǎo)。因此，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略起步新的時(shí)代背景下，回顧十多年來西部大開發(fā)政策，梳理并分析這些政策的演進(jìn)趨勢(shì)和路徑特點(diǎn)，對(duì)接下來完善開發(fā)政策措施，加快推進(jìn)西部大開發(fā)戰(zhàn)略，最終實(shí)現(xiàn)西部大開發(fā)戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義。

二、西部大開發(fā)主要政策回顧

西部大開發(fā)戰(zhàn)略提出至今，在國(guó)家層面已經(jīng)制定和出臺(tái)了一系列的支撐戰(zhàn)略推進(jìn)的開發(fā)政策，在不同階段和不同領(lǐng)域?qū)ξ鞑康貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著重要作用，回顧這些主要政策，其大致經(jīng)歷了西部大開發(fā)戰(zhàn)略適時(shí)提出、有序推進(jìn)、深入細(xì)化三個(gè)階段。按照時(shí)間上的先后順序歸納如表1。

三、西部大開發(fā)政策演進(jìn)路徑分析

區(qū)域政策的制定和實(shí)施必須基于客觀實(shí)際，并且要根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件的變化做出調(diào)整和完善，以期實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。西部大開發(fā)戰(zhàn)略出臺(tái)至今，相關(guān)開發(fā)政策不斷調(diào)整、擴(kuò)展和完善，總體上呈現(xiàn)出持續(xù)推進(jìn)、深入細(xì)化的演進(jìn)趨勢(shì)?；仡櫸鞑看箝_發(fā)的主要政策，可以發(fā)現(xiàn)其演進(jìn)路徑呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

（一）從總體的、基礎(chǔ)的初步開發(fā)向點(diǎn)線結(jié)合的區(qū)域重點(diǎn)開發(fā)演進(jìn)

西部大開發(fā)戰(zhàn)略是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)艱巨的歷史任務(wù)。開發(fā)初期，《關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》明確提出“力爭(zhēng)用5到10年時(shí)間，使西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得突破性進(jìn)展，西部開發(fā)有一個(gè)良好的開局”?？梢钥吹?，前期開發(fā)是一種總體的、基礎(chǔ)的初步開發(fā)，這對(duì)于改善西部地區(qū)交通環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施起到了積極作用，成為西部地區(qū)深入開發(fā)的重要前提。這樣的開發(fā)決策是在當(dāng)時(shí)國(guó)家有限財(cái)力和西部具體實(shí)際情況的基礎(chǔ)上提出的。隨著國(guó)家財(cái)力的進(jìn)一步增強(qiáng)和西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加快，西部開發(fā)的政策思路開始有所轉(zhuǎn)向，非均衡發(fā)展思路下的“點(diǎn)軸開發(fā)”和增長(zhǎng)極開發(fā)逐漸呈現(xiàn)。《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)的若干意見》明確提出“積極推進(jìn)重點(diǎn)地帶開發(fā)，加快培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”?！段鞑看箝_發(fā)“十一五”規(guī)劃》中進(jìn)一步明確了“堅(jiān)持以線串點(diǎn)、以點(diǎn)帶面，依托交通樞紐和中心城市，充分發(fā)揮資源富集、現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)較好等優(yōu)勢(shì)，加快培育和形成區(qū)域增長(zhǎng)極，帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展”。目前，西部地區(qū)已經(jīng)培育出成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中一天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)、蘭州新區(qū)、四川天府新區(qū)等重要增長(zhǎng)極，這些增長(zhǎng)極為西部地區(qū)的整體發(fā)展起到了帶動(dòng)和輻射作用，成為西部大開發(fā)進(jìn)一步推進(jìn)的重要戰(zhàn)略高地。

從區(qū)域開發(fā)的布局模式和產(chǎn)業(yè)選擇來看，西部大開發(fā)政策呈現(xiàn)從總體的、基礎(chǔ)的初步開發(fā)向點(diǎn)線結(jié)合的區(qū)域重點(diǎn)開發(fā)的演進(jìn)路徑。實(shí)際上，這是非均衡區(qū)域發(fā)展理念的具體實(shí)踐，其政策思路反映了增長(zhǎng)極理論的基本觀點(diǎn)，即在區(qū)域分工非均衡和區(qū)域要素流動(dòng)非均衡的狀態(tài)下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不“攤大餅”，而把有限資源集中投到發(fā)展?jié)摿Υ?、?guī)模經(jīng)濟(jì)和投資效益明顯的少數(shù)部門或個(gè)別區(qū)域，使之成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)地區(qū)，并通過擴(kuò)散效應(yīng)或滲透效應(yīng)帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)和其他地區(qū)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）從外延式開發(fā)向內(nèi)涵式開發(fā)演進(jìn)

開發(fā)初期，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大部分都是依靠政府直接投資支持的，國(guó)家財(cái)政的直接“輸血”對(duì)于改善西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件發(fā)揮了重大作用，為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2000-2005年，中央在西部地區(qū)累計(jì)投入財(cái)政性建設(shè)資金5500億元、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金7500億元、長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金3100億元，總計(jì)1.61萬億元。在大規(guī)模直接投資支持下，西部地區(qū)建成了青藏鐵路、西電東送、西氣東輸?shù)纫慌鷺?biāo)志性的重大項(xiàng)目。但是，西部大開發(fā)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，并非簡(jiǎn)單的資金投入、建成幾個(gè)重大項(xiàng)目就能夠完成的任務(wù)。改變西部地區(qū)的落后面貌，實(shí)現(xiàn)又好又快的發(fā)展，要求西部地區(qū)各種資源要素合理配置，相對(duì)于國(guó)家直接投資上重大項(xiàng)目的外延式開發(fā)，西部地區(qū)的發(fā)展更應(yīng)積極借助于各項(xiàng)優(yōu)惠政策，走出“等、靠、要”思維定式，依靠自身特色和優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，努力走開放、合作、創(chuàng)新的內(nèi)涵式開發(fā)之路。

在經(jīng)過了初期財(cái)政直接投入開發(fā)之后，國(guó)家逐漸調(diào)整了對(duì)西部地區(qū)資金投入方式，通過出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠的金融信貸政策，拓寬了西部地區(qū)企業(yè)融資渠道，也吸引了大量的外部投資，產(chǎn)生了較好的政策效應(yīng)。同時(shí)，國(guó)家在產(chǎn)業(yè)合理布局、合理安排產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、扶持特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等方面出臺(tái)了一系列富于內(nèi)涵式開發(fā)特點(diǎn)的政策，使得西部大開發(fā)政策逐步由“輸血型”的外延式開發(fā)向“造血型”的內(nèi)涵式開發(fā)演進(jìn)。

（三）從提供外部規(guī)劃向引導(dǎo)建立內(nèi)部機(jī)制演進(jìn)

西部大開發(fā)戰(zhàn)略是我國(guó)新世紀(jì)以來提出的第一個(gè)重大的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，中央政府高度重視。開發(fā)初期推出的《關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》《關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見》《“十五”西部開發(fā)總體規(guī)劃》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)的若干意見》等政策規(guī)劃為初期開發(fā)提供了框架結(jié)構(gòu)，有效保證了西部大開發(fā)的展開和穩(wěn)步推進(jìn)。但是，這些政策意見大都是從外部總體上對(duì)西部開發(fā)的指導(dǎo)和規(guī)劃，而對(duì)政策的具體實(shí)施缺乏指導(dǎo)，尤其缺乏相應(yīng)的法制層面的政策協(xié)調(diào)和機(jī)制保障，影響了政策的執(zhí)行效率。

隨著開發(fā)的深入，單純的外部指導(dǎo)性的規(guī)劃已經(jīng)不能夠滿足西部地區(qū)發(fā)展的政策需要，急需加強(qiáng)政策間的協(xié)調(diào)和政策執(zhí)行的機(jī)制保障。要實(shí)現(xiàn)西部大開發(fā)各項(xiàng)政策真正落到實(shí)處，就必須加強(qiáng)地方政府間的合作和溝通，切實(shí)從體制機(jī)制建設(shè)上協(xié)調(diào)好西部地區(qū)地方政府間的關(guān)系。建立健全機(jī)制保障有助于將原來相對(duì)獨(dú)立靜態(tài)的一些規(guī)劃政策有機(jī)地聯(lián)系起來，使其具備相對(duì)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，并以動(dòng)態(tài)的形式協(xié)調(diào)政策、組織實(shí)施，提高政策的執(zhí)行效率。基于這種認(rèn)識(shí)，《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》《關(guān)于加強(qiáng)東西互動(dòng)深入推進(jìn)西部大開發(fā)的意見》等政策都強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持機(jī)制創(chuàng)新，積極引導(dǎo)西部地區(qū)建立內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制。近年出臺(tái)的一些政策也從制度設(shè)計(jì)上不斷完善地區(qū)利益獲得機(jī)制和地區(qū)間利益協(xié)調(diào)機(jī)制，一定程度上消除和緩和了地區(qū)間的利益沖突，拓展了區(qū)域合作空間，降低了交易成本，提升了政策績(jī)效。因此，西部大開發(fā)政策也呈現(xiàn)出從提供外部政策規(guī)劃向引導(dǎo)建立內(nèi)部機(jī)制的演進(jìn)特征。

（四）從整體性的一般化政策向有針對(duì)性的差別化政策演進(jìn)

西部大開發(fā)各項(xiàng)政策的制定和實(shí)施同認(rèn)識(shí)西部地區(qū)為問題區(qū)域到解決西部地區(qū)的具體區(qū)域問題的過程緊密關(guān)聯(lián)。開發(fā)初期，國(guó)家從整體上認(rèn)識(shí)到東西部發(fā)展不平衡，地區(qū)差距巨大，確定了西部地區(qū)的問題區(qū)域?qū)傩?。為此，在政策制定上也是從西部整體出發(fā)制定和出臺(tái)了一系列規(guī)劃。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》《關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見》《“十五”西部開發(fā)總體規(guī)劃》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)的若干意見》等。隨著開發(fā)的推進(jìn)，一些重大基礎(chǔ)設(shè)施工程初步建成，整體性的一般化政策規(guī)劃已經(jīng)不能滿足西部地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)，西部各省市區(qū)之間發(fā)展?fàn)顩r也不同，區(qū)域內(nèi)地區(qū)差距也十分明顯，“一刀切”的政策規(guī)劃已經(jīng)不適合西部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，甚至造成西部地區(qū)內(nèi)部的利益沖突。有鑒于此，針對(duì)問題區(qū)域的具體區(qū)域問題，制定差別化的政策勢(shì)在必行?？梢钥吹剑┠甑奈鞑块_發(fā)政策中，已經(jīng)有很多針對(duì)性較強(qiáng)，差別化明顯的規(guī)劃出臺(tái)。如有針對(duì)性地批復(fù)了關(guān)中一天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、四川天府新區(qū)、陜甘寧革命老區(qū)、蘭州新區(qū)、黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)等多個(gè)區(qū)域建設(shè)規(guī)劃；在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，2014年修訂的《西部地區(qū)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)目錄》分省市區(qū)做了鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)；在一些其他的政策通知中，各種規(guī)劃和優(yōu)惠政策更加具體、更加有指向性。因此，西部大開發(fā)政策也呈現(xiàn)出從整體性的一般化政策向有針對(duì)性的差別化政策演進(jìn)的特點(diǎn)。

四、新階段西部大開發(fā)政策調(diào)整策略

西部大開發(fā)至今，西部地區(qū)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是東西部差距依然很大，西部地區(qū)還存在諸多發(fā)展中的實(shí)際問題。同時(shí)，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生深刻變化，金融危機(jī)后主要發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略開啟新篇章。在此時(shí)代背景下，面對(duì)新形勢(shì)、新問題和新要求，新一輪的西部大開發(fā)必須在把握政策演進(jìn)趨勢(shì)的基礎(chǔ)上做出相應(yīng)的調(diào)整，在策略上要積極適應(yīng)新常態(tài)，有效融入新戰(zhàn)略，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的政策體系，充分發(fā)揮西部自身優(yōu)勢(shì)，努力實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)快速可持續(xù)發(fā)展，深入推進(jìn)西部大開發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)程。

（一）理清戰(zhàn)略關(guān)系，從政策協(xié)調(diào)的視角謀劃政策

新中國(guó)成立以來，我國(guó)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略變化可以分為五個(gè)階段：內(nèi)地建設(shè)戰(zhàn)略階段、三線建設(shè)戰(zhàn)略階段、戰(zhàn)略調(diào)整階段、沿海發(fā)展戰(zhàn)略階段和協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略階段。當(dāng)前我國(guó)正處于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略階段，這一階段實(shí)施了西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先、主體功能區(qū)、“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展等多個(gè)子戰(zhàn)略。與西部大開發(fā)戰(zhàn)略關(guān)系最為密切的當(dāng)屬“一帶一路”戰(zhàn)略。為此我們要明白，無論是首先提出的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，還是近來提出的“一帶一路”戰(zhàn)略，都是構(gòu)成總體區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的子戰(zhàn)略，他們之間不是誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)誰(shuí)的從屬關(guān)系，而是同等重要的并列關(guān)系，彼此在不同的戰(zhàn)略層面各自發(fā)揮作用。區(qū)別以前的著眼于國(guó)內(nèi)協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略部署，“一帶一路”戰(zhàn)略把視野擴(kuò)展到國(guó)際，一定程度上突破了狹隘的國(guó)家行政區(qū)域限制，在更加廣泛的范圍上構(gòu)筑我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略體系，其本質(zhì)上是我國(guó)總體區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的當(dāng)前重點(diǎn)子戰(zhàn)略。

西部大開發(fā)戰(zhàn)略與“一帶一路”戰(zhàn)略同屬我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的子戰(zhàn)略，由于二者作用對(duì)象存在著很大的重疊部分，使得二者之間的關(guān)系變得極為密切。對(duì)于西部地區(qū)而言，兩個(gè)戰(zhàn)略都作用于此，在政策謀劃上為了避免出現(xiàn)政策重復(fù)或是政策相互掣肘的情況發(fā)生，決策者應(yīng)該站在國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略高度謀劃政策，最好設(shè)立高級(jí)別的決策主體統(tǒng)籌安排各項(xiàng)施于西部地區(qū)的政策，努力做到政策間的互補(bǔ)互促。其實(shí)，“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施將給西部大開發(fā)戰(zhàn)略帶來前所未有的推進(jìn)契機(jī)，其“五通”合作內(nèi)容將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大西部地區(qū)的對(duì)內(nèi)和對(duì)外開放，拓展西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活動(dòng)空間。因此，要整合和完善西部大開發(fā)各項(xiàng)政策，積極融入“一帶一路”戰(zhàn)略的區(qū)域合作和開放格局中，使戰(zhàn)略之間政策能夠協(xié)調(diào)一致，共同促進(jìn)西部地區(qū)發(fā)展。

（二）因地因時(shí)制宜，科學(xué)制定區(qū)域政策

西部大開發(fā)戰(zhàn)略涉及范圍廣、歷時(shí)長(zhǎng)，政策制定和實(shí)施不可能一勞永逸、一蹴而就，必須適時(shí)調(diào)整。因地因時(shí)做出政策調(diào)整是區(qū)域政策制定和實(shí)施的應(yīng)有過程和必然選擇。因地調(diào)整政策依據(jù)于政策作用對(duì)象的特殊性和差別性。西部大開發(fā)涉及西部12個(gè)省市自治區(qū)，各省市區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在差距，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)位條件、資源稟賦以及文化觀念等都各有差別。區(qū)域政策的制定必須考慮這種政策作用對(duì)象內(nèi)部的差別性，根據(jù)實(shí)際情況做出相應(yīng)調(diào)整。同時(shí)，西部地區(qū)的城市與農(nóng)村、重點(diǎn)區(qū)域與一般區(qū)域也存在著不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)和條件，在財(cái)力有限的條件下，不可能對(duì)西部地區(qū)所有區(qū)域平均用力、同步發(fā)展，而應(yīng)該選擇重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)城市和重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行增長(zhǎng)極的培育，通過發(fā)揮增長(zhǎng)極的集聚和擴(kuò)散效應(yīng)，帶動(dòng)整體區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

因時(shí)調(diào)整政策依據(jù)于政策實(shí)施的階段性評(píng)價(jià)和政策作用對(duì)象實(shí)際發(fā)展變化。區(qū)域政策評(píng)價(jià)是區(qū)域政策效率提高的保證，它能對(duì)區(qū)域政策的制定者、實(shí)施者與援助收受者起到監(jiān)督作用，同時(shí)也是改善區(qū)域政策的主要依據(jù)。西部大開發(fā)戰(zhàn)略已經(jīng)實(shí)施十多年，一些政策目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或正在實(shí)現(xiàn)，一些政策目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)或難于實(shí)現(xiàn)，階段性的政策評(píng)價(jià)不僅是區(qū)域政策實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，也是政策調(diào)整的重要依據(jù)。同時(shí)，西部大開發(fā)政策的作用對(duì)象在不斷發(fā)展變化，國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境也在深刻變化，金融危機(jī)后主要發(fā)達(dá)國(guó)家增長(zhǎng)乏力，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”。以往的政策很多都缺少對(duì)當(dāng)前實(shí)際的準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，政策制定局限于當(dāng)時(shí)的信息，繼續(xù)實(shí)施這樣的政策可能會(huì)偏離政策目標(biāo)甚至與其背道而馳。因此，根據(jù)階段性的政策評(píng)價(jià)與政策作用對(duì)象當(dāng)前實(shí)際，做出科學(xué)的政策調(diào)整是深人推進(jìn)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重要策略。

（三）加強(qiáng)政策立法，保持政策穩(wěn)定性和連續(xù)性

保持區(qū)域政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性是獲得良好政策績(jī)效的重要保證。制約西部地區(qū)發(fā)展的兩個(gè)重要因素是資金缺乏和市場(chǎng)機(jī)制不健全，因此引進(jìn)投資和建立健全市場(chǎng)機(jī)制就顯得尤為重要，而加強(qiáng)政策立法，優(yōu)化西部大開發(fā)的法治環(huán)境則是前提和保障。區(qū)域政策本質(zhì)上是政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)和調(diào)控，在市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體參與競(jìng)爭(zhēng)要有法律保障，政府的干預(yù)和調(diào)控行為也必須有法律依據(jù)和監(jiān)督機(jī)制。把援助西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展置于嚴(yán)格的立法、執(zhí)法和司法過程中，這將在很大程度上避免地方政府不受中央制約盲目開發(fā)、濫用優(yōu)惠政策，各級(jí)政府之間權(quán)限和責(zé)任不明晰的弊端，保障西部大開發(fā)的法律地位和整個(gè)開發(fā)活動(dòng)的有序性、規(guī)范性和穩(wěn)定性，切實(shí)保障開發(fā)計(jì)劃實(shí)施，各項(xiàng)政策到位，具體措施得到落實(shí)，并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

到目前為止，我國(guó)已經(jīng)制定出臺(tái)了一系列的西部大開發(fā)政策和規(guī)劃，但都缺乏法律保障，政策的行政命令色彩濃重，穩(wěn)定性、規(guī)范性和民主性欠缺，針對(duì)西部大開發(fā)的專項(xiàng)立法需要盡快制定和完善。雖然《西部開發(fā)促進(jìn)法》已被列入立法議程，但是還沒有正式出臺(tái)，《生態(tài)補(bǔ)償條例》草案已經(jīng)成型，但仍未正式發(fā)布，面對(duì)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力亟須盡快出臺(tái)。同時(shí)，除了基本的、框架性的西部大開發(fā)專項(xiàng)立法外，西部地區(qū)也應(yīng)該根據(jù)全國(guó)性的法律法規(guī)和國(guó)家開發(fā)西部的戰(zhàn)略部署，結(jié)合本地實(shí)際，制定切實(shí)可行、有利于吸引外部投資、培育自我發(fā)展能力、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的政策法規(guī)，使投資者獲益有法律保障、地區(qū)的自我能力發(fā)展合法合規(guī)、西部可持續(xù)發(fā)展有法可依。

（四）加大開放力度，吸引和整合更多優(yōu)質(zhì)資源

新增長(zhǎng)理論認(rèn)為，技術(shù)進(jìn)步和制度變遷是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要源泉。對(duì)于后發(fā)國(guó)家或地區(qū)而言，從外部引入技術(shù)和加快制度創(chuàng)新是其重要的趕超戰(zhàn)略，而這很大程度上依賴于這些國(guó)家或地區(qū)的開放程度。在開放條件下，后進(jìn)國(guó)家和地區(qū)就可以引進(jìn)、學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)技術(shù)和管理制度；就可以利用國(guó)內(nèi)和國(guó)外兩種資源，克服瓶頸制約；就可以利用國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，提高資源使用效率。大量研究表明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與區(qū)域開放度之間呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐也印證了這一結(jié)論。新階段，西部地區(qū)必須與時(shí)俱進(jìn)加大開放，實(shí)施區(qū)域大開放戰(zhàn)略。

具體來講，西部地區(qū)既要對(duì)外開放也要對(duì)內(nèi)開放，既要重視硬性的產(chǎn)業(yè)開放也要重視軟性的文化觀念開放。首先，在對(duì)外開放上，一是要認(rèn)真落實(shí)好國(guó)家扶持邊貿(mào)的各項(xiàng)政策，加快建設(shè)外向型產(chǎn)業(yè)園區(qū)，大力拓展國(guó)外市場(chǎng)；二是要繼續(xù)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營(yíng)造良好投資軟環(huán)境，大力吸引外資，提高外資的利用質(zhì)量；三是要加快實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，深化與周邊國(guó)家在資源、能源與制造業(yè)領(lǐng)域的合作，引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)企業(yè)到境外投資發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)對(duì)外工程承包和勞務(wù)合作，把西部對(duì)外開放提高到一個(gè)新水平。其次，在對(duì)內(nèi)開放上，要加強(qiáng)東西互動(dòng)，深化區(qū)域合作、產(chǎn)業(yè)合作，促進(jìn)資源互補(bǔ)和要素交流。在國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略部署下，要充分利用承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重大歷史機(jī)遇，加大西部地區(qū)開放力度，增強(qiáng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力，在接受東部資金和項(xiàng)目援助的基礎(chǔ)上，開展多種形式的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作和技術(shù)、人才合作，吸引東部生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移，提高西部地區(qū)的自我發(fā)展能力。最后，西部地區(qū)還要做到在思想觀念和文化領(lǐng)域的開放。西部地區(qū)受傳統(tǒng)體制和歷史文化影響較深，在思想觀念和文化氛圍上還存在與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的因素，表現(xiàn)為思想保守、觀念落后和市場(chǎng)意識(shí)淡薄，一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此，西部地區(qū)要進(jìn)一步解放思想、開放搞活、鼓勵(lì)創(chuàng)新，形成與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的思想觀念和文化氛圍。

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